Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4413/2022

Fecha: 06-Dic-2023

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4413/2022

QUEJOSO Y RECURRENTE: FERNANDO JOSÉ CASTRO NOVELO

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIA: JEANNETTE VELÁZQUEZ DE LA PAZ

ÍNDICE TEMÁTICO

	Apartado	Criterio y decisión	Pg.
I.	COMPETENCIA	La Primera Sala es competente para conocer del presente asunto.	18
II.	OPORTUNIDAD	El recurso es oportuno.	19
III.	LEGITIMACIÓN	El quejoso y el Consejero Jurídico del Gobierno del Estado de Yucatán cuentan con legitimación.	21
IV.	PROCEDENCIA DEL RECURSO	Los recursos de revisión principal y adhesivo son procedentes.	21
V.	ESTUDIO DE FONDO	Los razonamientos expuestos son suficientes para revocar la sentencia, otorgar el amparo a la parte quejosa y ordenarle a la autoridad responsable que no aplique en perjuicio del quejoso la norma inconstitucional.	24
VI.	DECISIÓN	PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida. SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Fernando José Castro Novelo en contra de la sentencia de 11 de mayo de 2021, dictada en el juicio contencioso administrativo 85/2019 por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán, en los términos y para los efectos establecidos en el último apartado de esta resolución. TERCERO. Se desecha el recurso de revisión adhesivo.	51

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4413/2022

QUEJOSO Y RECURRENTE: FERNANDO JOSÉ CASTRO NOVELO

VISTO BUENO

SR/A. MINISTRA/O

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

COTEJÓ

SECRETARIA: JEANNETTE VELÁZQUEZ DE LA PAZ

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al seis de diciembre de dos mil veintitrés , emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la cual se resuelve el amparo directo en revisión 4413/2022, promovido en contra de la sentencia dictada en sesión del catorce de julio de dos mil veintidós por el Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, en el juicio de DA.- 197/2021.

El problema que la Primera Sala debe resolver consiste en determinar si es procedente el presente recurso de revisión, y de ser así determinar si en el juicio contencioso administrativo puede admitirse la figura de la reconvención, y analizar la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE

Oficio DGOB/0045BIS/2018. El tres de septiembre de dos mil dieciocho, fue emitido por el Gobernador Constitucional del Estado de Yucatán, Ronaldo Rodrigo Zapata Bello, el oficio mediante el que se otorgó una pensión por la cantidad de $35,000.00 (treinta y cinco mil pesos 00/100 M.N.) mensuales a Fernando José Castro Novelo (en adelante el quejoso o recurrente).
Juicio contencioso administrativo 85/2019. Debido a que el aquí quejoso no recibió los pagos de su pensión, el veintisiete de febrero de dos mil diecinueve, interpuso ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán, un juicio contencioso administrativo demandando la exigibilidad y cumplimiento del oficio DGOB/00458BIS/2018.
Dicha demanda se admitió mediante acuerdo del veinte de marzo de dos mil diecinueve, bajo el número de expediente 85/2019, por lo que se corrió traslado con la misma a las autoridades demandadas.
Acción de lesividad. Mediante acuerdo de once de julio de dos mil diecinueve, se tuvo por contestada la demanda por parte de las autoridades demandadas, y se admitió la acción de lesividad por vía de reconvención hecha valer por el Gobernador Constitucional del Estado, para efectos de que se declarara la nulidad del oficio DGOB/00458BIS/2018, de tres de septiembre de dos mil dieciocho.
Recurso de reclamación (en el expediente 85/2019). Inconforme con lo anterior, el doce de agosto de dos mil diecinueve, el aquí quejoso interpuso recurso de reclamación en contra del acuerdo de once de julio de dos mil diecinueve, planteando la ilegalidad del mismo en relación a la admisión de la acción de lesividad por vía de reconvención, así como la extemporaneidad de dicha demanda.
Por sentencia interlocutoria de cuatro de noviembre de dos mil diecinueve, se resolvió el recurso de reclamación, en el sentido de declararlo improcedente y se confirmó el acuerdo reclamado.
Juicio de amparo 287/2020-IV-B. Fernando José Castro Novelo, promovió demanda de amparo en contra del acto que reclamó del Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán, con sede en esa entidad, mismo que hizo consistir esencialmente en:

“… La resolución del recurso de reclamación de cuatro de noviembre de dos mil diecinueve, a través de la cual se declara improcedente el recurso de reclamación interpuesto por esta parte, en contra del acuerdo de once de julio de dos mil diecinueve, mediante el cual se admitió en el juicio 85/2019 la acción de lesividad formulada mediante reconvención por parte del Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Yucatán…”.

Determinación del Juez de Distrito. Por cuestión de turno correspondió conocer al Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Yucatán, quien lo registró con el número 287/2020-IV-B, y mediante resolución de diecisiete de febrero de dos mil veinte determinó que, toda vez que el acto reclamado no repercutía en una afectación a derechos sustantivos consagrados por la Constitución Federal y los tratados internacionales, el inconforme tendría que esperar a que el Tribunal de origen dicte la sentencia y/o resolución correspondiente, para impugnar dicha violación a través del amparo directo o en su caso el adhesivo.
En esas condiciones, al surtirse de manera notoria, manifiesta e indudable, la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el numeral 107, fracción V, aplicado a contrario sensu, ambos de la ley de amparo, el Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Yucatán, procedió a desechar de plano la demanda promovida por el ahora quejoso.
Sentencia del Juicio contencioso administrativo 85/2019. El Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán emitió sentencia definitiva el once de mayo de dos mil veintiuno, en el juicio contencioso administrativo 85/2019. Los puntos resolutivos de la sentencia fueron del tenor literal siguiente:

“ PRIMERO. Por una parte, se declara improcedente el presente juicio contencioso administrativo promovido por el ciudadano Fernando José Castro Novelo, y por otra, se declara procedente la acción de lesividad, promovida por el Gobernador Constitucional del Estado de Yucatán por conducto de su representante legal reconocido en autos, Consejero Jurídico, en contra del citado Fernando José Castro Novelo; por los motivos y fundamentos expuestos en el considerando quinto de esta sentencia.

SEGUNDO. Se declara la ilegalidad de la resolución contenida en el oficio número DGOB/00458BIS/2018 de fecha tres de septiembre de dos mil dieciocho, emitido por el Gobernador del Estado de Yucatán, a través del cual se concedió al ciudadano Fernando José Castro Novelo una pensión por la cantidad mensual de $35,000.00 M.N. (son: treinta y cinco mil pesos, sin centavos, moneda nacional), a partir del uno de octubre del año dos mil dieciocho, con cargo a la partida presupuestal correspondiente; por los motivos y fundamentos expuestos en el considerando quinto de esta sentencia.

TERCERO. Se ordena al Gobernador Constitucional del Estado de Yucatán, que dé cumplimiento a los efectos precisados en esta sentencia de manera inmediata e informe de ello dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación que recarga (sic) a la misma.

CUARTO. Remítase al expediente incidental de este juicio, copia debidamente cotejada de esta sentencia para los efectos legales a que haya lugar.

QUINTO. Notifíquese como legalmente corresponda y cúmplase.”

Demanda de amparo directo. En contra de lo anterior y mediante escrito presentado el veintitrés de junio de dos mil veintiuno, en la Oficialía de Partes del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán con residencia en esa ciudad, el ahora quejoso presentó demanda en la que solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, contra la autoridad y por el acto que a continuación se indican:

“ AUTORIDAD RESPONSABLE

El Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán.

ACTO RECLAMADO Y FECHA DE NOTIFICACIÓN

Sentencia definitiva del 11 de mayo de 2021, dictada por el Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán, dentro del juicio contencioso administrativo 89/2019”.

En sus conceptos de violación, la parte quejosa planteó lo siguiente:

PRIMERO. El quejoso señala que, son incorrectas las consideraciones que sustentan la resolución interlocutoria de cuatro de noviembre de dos mil diecinueve, recaída al recurso de reclamación interpuesto de su intención en la tramitación del juicio contencioso administrativo de origen, en contra de la admisión de la acción de lesividad vía reconvención, promovida por el Gobernador del Estado de Yucatán, lo cual, el inconforme estima una violación procesal con trascendencia al resultado del fallo en su perjuicio; en ese sentido, el peticionario de amparo destaca que, preparó la violación procesal al interponer el mencionado recurso ordinario, en términos del artículo 171, de la Ley de Amparo, incluso que, promovió juicio de amparo, en contra de la resolución acaecida al relacionado medio de impugnación, registrada ante el Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Yucatán, con el número de expediente 287/2020 que, fue sobreseído por estimarse que el acto de autoridad no era de imposible reparación, al ser, en su caso, una violación procesal que aún no había trascendido al resultado del fallo.
En ese sentido, el quejoso indica que, en el juicio contencioso administrativo seguido ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán, no procede la figura procesal de reconvención, menos aún para tramitar la acción de lesividad que promovió en esa vía el Gobernador del Estado de Yucatán, pues esa acción, debe tramitarse únicamente como un juicio autónomo con reglas procesales propias y, en su caso, acumularse al juicio contencioso administrativo que promovió el ahora solicitante del amparo, sobre todo que, la legislación que norma el procedimiento del juicio de origen, no prevé la señalada figura procesal, pues el supuesto relativo de supletoriedad en los artículos 554 y 553 del Código de Procedimientos Civiles de Yucatán debe leerse de forma destacada con lo dispuesto en el artículo 12, de la Ley de lo Contencioso Administrativo y, el diverso numeral 4, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa, ambas del Estado de Yucatán.
Además, el peticionario del amparo expone que no se actualizaron los elementos necesarios para la supletoriedad de la norma de trato, atento al criterio contenido en la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con rubro: “ SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE ”, ante lo cual, considera que se viola en su perjuicio los principios de legalidad y seguridad jurídica.
SEGUNDO. El quejoso expone que el Tribunal del conocimiento es legalmente incompetente, para resolver sobre la acción de lesividad que ejercitó el demandado del juicio contencioso administrativo de origen, toda vez que el cuestionamiento de mérito, se sustenta en que era improcedente tramitar la referida acción a través de la reconvención, en vinculación con el tema de la supletoriedad de la ley que rige el procedimiento natural, así como la impugnación de tal aspecto procesal a través del recurso de reclamación, resuelto en sentencia interlocutoria de cuatro de noviembre de dos mil diecinueve, que a su vez combatió con la promoción de amparo indirecto.
En otra porción del concepto de violación PRIMERO , parte del QUINTO y, en el diverso TERCERO , el quejoso indica que la acción de lesividad promovida por el Gobernador del Estado de Yucatán, resulta extemporánea, lo cual, hizo valer por escrito en contestación a la reconvención del caso, incluso, combatió en el juicio contencioso administrativo de origen, a través del recurso de reclamación al que acaeció la sentencia interlocutoria de cuatro de noviembre de dos mil diecinueve, que a su vez combatió con la promoción de amparo indirecto que, se sobreseyó al estimar que el acto de autoridad constituía, en su caso, una violación procesal que aún no trascendía al resultado del fallo.
El peticionario del amparo expone que es incorrecta la consideración del Tribunal responsable en el sentido de que, el cómputo de quince días hábiles previsto en el artículo 12, de la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán, para la promoción de la acción de lesividad en controversia, debía iniciar a partir de la declaratoria de veinticinco de marzo de dos mil diecinueve, emitida por el Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Yucatán, con el efecto de habilitar a la administración pública para la presentación de la demanda, pues en opinión del inconforme, el inicio del término de mérito, debió computarse desde la fecha de la emisión del oficio DGOB/00458BIS/2018.
Además, el quejoso indica que, en el sumario obran los oficios CJ/DC/0C/0263/2019 de ocho de marzo de dos mil diecinueve, y SAF/DGRH/131/01/2019, de veinticuatro de enero de dos mil diecinueve, de los cuales se desprende que el Titular del Ejecutivo del Estado de Yucatán, tuvo conocimiento de la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo de origen, cuando menos desde el ocho de marzo de dos mil diecinueve, de ahí que el computo de quince días para la promoción de la acción de lesividad, en su caso, transcurrió del once de marzo al uno de abril de dos mil diecinueve, con descuento de los días hábiles que mediaron en ese lapso, no obstante, la demanda en cuestión se promovió hasta el quince de abril de dos mil diecinueve, ante lo cual, el inconforme consideró se actualizaba la extemporaneidad en su presentación.
CUARTO. El quejoso señala que para declarar la nulidad de la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo de origen, debió acreditarse cómo ésta atendía a una inminente necesidad de orden público, de conformidad con el precepto legal citado al rubro, lo cual, el inconforme estima violatorio en su perjuicio de los derechos y prerrogativas reconocidas en su favor en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal; así como 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 57 de la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán; y, 6, inciso a), fracciones III y VI de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, así como la naturaleza y finalidad del juicio de lesividad.
Además, el quejoso indicó que el Tribunal del conocimiento analizó de forma incongruente la litis propuesta, ya que resolvió que la resolución impugnada, no contenía el elemento de motivación a que alude el artículo 6, inciso a), fracción VI, de la Ley local de Actos y Procedimientos Administrativos, como un aspecto meramente formal y no de fondo, sin concentrarse en los aspectos de ilegalidad, contenidos en el artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativo del Estado de Yucatán.
En los conceptos QUINTO y SEXTO . El quejoso indica que la sentencia reclamada carece de congruencia y exhaustividad, en la medida que, i) no atendió la ampliación de demanda en la contestación a la reconvención promovida por el Titular del Ejecutivo del estado de Yucatán, en torno a que existieron violaciones en el procedimiento administrativo del que derivó la resolución impugnada, así como el procedimiento interno que culminó con la declaratoria de lesividad de veinticinco de marzo de dos mil diecinueve, y que, el pago de su pensión por jubilación contenido en la resolución impugnada, constituye un derecho de seguridad social previamente adquirido de ejecución obligatoria; y, ii) que el Tribunal del conocimiento estudió de manera conjunta los conceptos de impugnación propuestos en el escrito inicial de demanda y su ampliación, con la acción de lesividad promovida en la reconvención, cuando cada parte de la litis relativa ameritaba un estudio específico, particularmente, el análisis del cumplimiento al oficio DGOB/00458BIS/2018.
SÉPTIMO . El peticionario de amparo señaló que el precepto legal mencionado, 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, es inconstitucional por contravenir el derecho a la seguridad jurídica de los particulares y, la autonomía del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán para emitir sus fallos y normar su procedimiento, establecidos de forma respectiva en los artículos 16 y 116, fracción V, de la Constitución Federal, mismos que se ven corroborados por los diversos numerales 73 Ter, fracción V, y 75, Quater de la Constitución Federal, así como 1° de la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán.
En ese sentido, el quejoso asegura que el artículo 10, de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, limita la acción de lesividad, únicamente a la actualización de aspectos formales, en la medida que para su análisis remite al artículo 6°, de la citada legislación donde se enumeran únicamente aspectos de forma, sin contemplar el análisis respectivo a cuestiones procesales y de fondo, como sí se contempla en general para los asuntos de su conocimiento al tenor del artículo 58, de la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado.
Asimismo, el inconforme expone que la norma tildada de inconstitucional es genérica en indicar, cuándo es el momento en que la autoridad administrativa advierte la omisión de elementos legales y la afectación al interés público de la resolución del caso, para efecto de definir el cómputo de la oportunidad de la presentación de la demanda relativa, de aquí que, propicia entender que la acción pueda promoverse en cualquier momento, lo cual, estima que viola en su perjuicio los derechos y principios de legalidad, seguridad y certeza jurídica, así como el de irretroactividad de la norma.

Sentencia del Tribunal Colegiado en el AD 197/2021. El Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, conoció del asunto y lo registro como amparo directo 197/2021. En sesión de catorce de julio de dos mil veintidós determinó en esencia lo siguiente:

El Tribunal Colegiado considero infundado el primer concepto de violación. Para el efecto de poder determinar sobre la aplicación supletoria de los artículos 554 y 553 del Código de Procedimientos Civiles de Yucatán a la Ley de lo Contencioso Administrativo de la propia entidad federativa, el Tribunal Colegiado consideró que resultaba conveniente tener en consideración algunas definiciones respecto de la acción de reconvención.
Así, el Tribunal Colegiado estimó que la reconvención prevista en los citados artículos 544 y 553 del Código de Procedimientos Civiles de Yucatán, es un acto procesal mediante el cual el demandado deduce oportunamente contra el actor una acción propia, independiente o conexa con la acción que es materia de la demanda, a fin de que ambas sean sustanciadas y decididas simultáneamente en el mismo proceso, por lo cual se constituye a la vez en demandante del actor, a fin de que se fallen los dos pretensiones en una sola sentencia, aprovechando la relación procesal ya establecida, pretensión que debe contenerse en el mismo escrito de contestación a la demanda, sin que se confundan ambas pretensiones.
Así, para el Tribunal Colegiado tanto la acción de demanda, como la reconvención derivan de un derecho genérico del que goza todo sujeto para acceder a los tribunales, con el fin de plantear una pretensión o defenderse de ella, a través de un solo proceso en el que se observen ciertas formalidades esenciales.
El Tribunal Colegiado consideró que el Código de Procedimientos Civiles de Yucatán, es supletorio a la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán; que atento al mencionado código, el demando debe, en su caso, promover reconvención al contestar la demanda; y, que el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán, cuenta con competencia legal, para resolver, de manera general, los juicios que promueva la Administración Pública estatal, en contra de resoluciones administrativas o fiscales favorables a un particular, provenientes de autoridades diferentes a dicho tribunal.
Por otra parte, respecto a la supletoriedad de las leyes, el Tribunal Colegiado estableció que sobre el tema de los requisitos para que opere, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ha pronunciado en el sentido de que, debe tenerse en consideración lo siguiente:

El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente; anterior elemento que sí acontece en el caso de estudio, porque el artículo 1°, de la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán, establece expresamente la supletoriedad.
La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; tal supuesto sí se adecua al caso en estudio, pues la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán, no regula expresamente la figura jurídica de la reconvención; sin embargo, ésta sirve para complementar un aspecto relevante del proceso inherente a la igualdad procesal entre las partes, lo que resulta acorde con el principio de economía procesal y la pronta administración de justicia.
Esa omisión o vacío legislativo hace necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado; en el asunto en particular sí se actualiza el señalado requisito, en virtud de que, en la norma supletoria, se regula la figura de la reconvención y, la contestación de demanda constituye el momento procesal idóneo para que el demandado reconvenga (artículos 544 y 553).
Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate; también se surte en la especie este requerimiento porque, opuesto a lo que afirma el quejoso, los artículos 12, de la Ley de lo Contencioso Administrativo; y, 4, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa, ambas del Estado de Yucatán, lejos de ser incompatibles con la figura jurídica de la reconvención, prevista en los artículos 544 y 553 del Código de Procedimientos Civiles de Yucatán, más bien armonizan, cuando en su oportunidad y caso, resulte procedente contestar la demandada, oponer defensas y excepciones, incluso, reconvenir al actor, precisamente en un asunto de los que es competente el Tribunal del conocimiento.

En ese orden de ideas, para el Tribunal Colegiado, si a partir del escrito inicial de demanda se aceptó la vía contenciosa administrativa, propuesta por el quejoso, para el cumplimiento del oficio DGOB/00458BIS/2018, atinente al pago de pensión por jubilación, la reconvención era susceptible de tramitarse en la misma vía, pues el procedimiento ordinario era adecuado para resolverla, lo que acontece en la especie, en la medida que tal reconvención pretendió la nulidad del señalado oficio, al considerarse lesivo a los intereses de la Administración Pública estatal, esto es, que no se trató de incorporar nuevas pretensiones en vía de reconvención, sino una pretensión opuesta al actor.
El Tribunal Colegiado consideró infundado el planteamiento expuesto en el concepto de violación segundo , pues consideró que el propio inconforme reconoce en su cuestionamiento, que el Tribunal responsable, sí cuenta con competencia legal propiamente dicha para resolver sobre la acción de lesividad en comento, en términos del artículo 4, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán.
El Tribunal consideró infundado el planteamiento comprendido en parte del concepto de violación primero , quinto y tercero , toda vez que para determinar el plazo de promoción del juicio contencioso de origen referente a la acción de lesividad, y establecer si la demanda respectiva del Gobernador del Estado de Yucatán se presentó oportunamente, era necesario analizar los artículos 10 y 13 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos, así como el numeral 12, párrafo primero, de la Ley de lo Contencioso Administrativo, ambas de la propia entidad.
El Tribunal Colegiado consideró que la interpretación conjunta de esos numerales patentiza que los actos administrativos gozan de validez mientras que la autoridad competente no declare su nulidad, y si la autoridad administrativa advierte que algún acto favorable al particular no contiene los elementos previstos en el numeral 6 de la invocada Ley de Actos y Procedimientos Administrativos, deberá instar la acción conducente por vía contenciosa administrativa jurisdiccional.
En ese sentido, para el Tribunal Colegiado si bien el numeral 12, párrafo primero, de la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán dispone que el plazo para presentar la demanda respectiva es de quince días hábiles contados a partir del siguiente al en que se haya notificado o se haya tenido conocimiento del mismo; empero, tratándose de los juicios por una acción de lesividad, el plazo de quince días inicia a partir de que la autoridad advierta que el acto carece de los elementos establecidos en la indicada Ley de Actos y Procedimientos Administrativos.
Lo anterior, toda vez que, conforme al comentado numeral 13 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, aquél goza de validez mientras la autoridad competente no declare su nulidad y por su parte, el numeral 10 del propio ordenamiento establece que cuando la autoridad “advierta” que algún acto no contenga los elementos previstos en el dispositivo 6 de la propia norma, deberá acudir ante el Tribunal de Justicia Administrativa, de lo que se desprende que el plazo de quince días para presentar la demanda de lesividad debe contarse a partir de que la autoridad administrativa advierta que el acto emitido carece de los elementos aludidos.
Consecuentemente, fue hasta que el Gobernador del Estado de Yucatán advirtió que la resolución por la que se otorgó al aquí quejoso una pensión no contenía el elemento de motivación a que alude el artículo 6, inciso a), fracción VI, de la Ley local de Actos y Procedimientos Administrativos, lo que ocurrió el veinticinco de marzo de dos mil diecinueve a través del dictamen que contiene la declaratoria de lesividad, que empezó a correr el plazo de quince días para promover la demanda de lesividad.
El Tribunal Colegiado consideró inoperante el concepto de violación cuarto del quejoso, toda vez que el juicio de lesividad constituye un juicio contencioso administrativo regido por la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán, que en sus artículos 58 y 59 establece las causas de ilegalidad y los alcances de la sentencia que llegue a dictarse, por lo que el aspecto relativo a las consecuencias de la sentencia de nulidad decretada en un juicio de esa naturaleza se rige por esas normas y que ésta sea absoluta o para determinados efectos, atiende, como en todos los juicios contenciosos, a los vicios propios del acto impugnado y a la especial y diversa competencia de lo que está dotada la autoridad administrativa; esto es, si la resolución impugnada nació con motivo de un procedimiento de pronunciamiento forzoso o en el ejercicio de una facultad discrecional de una autoridad.
En ese tenor, el cuestionamiento sobre los alcances y efectos de la nulidad decretada ante la invalidez del acto administrativo impugnado, sólo atañe al interés jurídico de la parte actora. Asimismo, en torno a que el Tribunal responsable omitió establecer la no afectación a su derecho subjetivo para obtener una pensión, independientemente de que el reconocimiento al derecho subjetivo de alguien en un juicio de índole contenciosa sólo es jurídicamente factible establecerlo cuando se reconoce la validez del acto administrativo impugnado y se otorgue a alguien lo pedido en la instancia de origen. Además, el Tribunal Colegiado señaló que, opuesto a tales afirmaciones, el Tribunal dejó expeditos los derechos de seguridad social del mencionado inconforme e incluso conminó al Gobernador del Estado a que considerara si era dable o no otorgar la pensión de que se trata.
A mayor abundamiento, el Tribunal Colegiado consideró que el efecto de la sentencia reclamada en realidad beneficia al quejoso, puesto que no se decretó la nulidad lisa y llana o absoluta, sino para el efecto de que el Gobernador, emitiera una nueva resolución, debidamente fundada y motivada, en la que, con libertad de atribuciones, resuelva sobre el otorgamiento o no de una pensión, opuesto a lo que indica el quejoso no existe una inexacta interpretación del artículo 10, de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, menos aún que esa interpretación transgreda en modo alguno su esfera de derechos.
El Tribunal Colegiado consideró infundados los conceptos de violación quinto y sexto , toda vez que tales planteamientos, por una parte, constituyen aspectos procesales que de ser analizados por el Tribunal y considerarse fundados, perjudicarían los intereses del solicitante del amparo, pues de estimar que la resolución impugnada y/o la declaratoria de lesividad de veinticinco de marzo de dos mil diecinueve resultan actos viciados de origen, se llegaría a la conclusión de que éste no contaba con el derecho previamente adquirido. Además de que, en los términos sustentados por el Tribunal Colegiado, en nada modificarían la percepción sobre la oportunidad de la promoción del juicio de lesividad vía reconvención y, por otra parte, los señalamientos de mérito consisten en elementos de fondo sobre el cumplimiento al oficio DGOB/00458BIS/2018, atinente al pago de pensión por jubilación que, dada la litis propuesta en el juicio de origen, naturalmente resultan posteriores al análisis de legalidad realizado por el Tribunal del conocimiento que, de dejarse de atender en la sentencia reclamada, ésta sí resultaría carente de congruencia y exhaustividad, máxime que, el análisis formal de dicho oficio, en su caso, perjudicaría al actor en reconvención, quien pretendió una nulidad total y no para efectos.
El Tribunal Colegiado considero que el concepto séptimo era inoperante pues como podía advertirse del artículo 10, de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, contrario a lo que aseguraba el impetrante del amparo, el numeral tildado de inconstitucional, no refiere únicamente a los supuestos de nulidad contenidos en el artículo 6, de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, sino a la afectación del interés público, lo cual, no está limitado en modo alguno a aspectos de forma, procesales y de fondo, además tampoco limita el análisis de la litis relativa con base en los supuestos de nulidad contenidos en el artículo 58, de a Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado.
Por otra parte, el Tribunal Colegiado consideró que contrario a lo que señala el disidente, por cuanto hace al juicio de lesividad, el plazo de quince días hábiles previsto en el artículo 12, de Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, no resulta genérico, por ende, no puede entenderse que la acción pueda promoverse en cualquier momento, como lo explicó el Tribunal Colegiado en líneas anteriores.
Ello, sin que pueda entenderse que la administración pública en general, conoce todos los actos que emite y, que por tanto, advierte la totalidad de los elementos que los constituye desde su emisión, siendo ese el momento en que deba iniciarse el cómputo de la oportunidad para la presentación de la demanda o, cuando emite cualquier acto relacionado con su conocimiento, habida cuenta que, ello haría nugatorio el juicio de lesividad, al determinarse el consentimiento tácito del acto concreto, transcurrido el término de quince días hábiles, previsto en el artículo 12, de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán.
De ese modo, para el Tribunal Colegiado si el quejoso, sustenta la inconstitucionalidad del precepto en cuestión, en elementos que no lo integran, es notorio que los planteamientos del caso no podrían oponerse al texto constitucional.
En ese orden, contrario a lo que afirmó el quejoso, el Tribunal Colegiado consideró que el Tribunal de Justicia Administrativa responsable no infringió los derechos fundamentales a los que el quejoso alude en sus conceptos de violación por lo que negó el amparo solicitado.

Recurso de revisión. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el uno de septiembre del año en curso, por medio del MINTERSCJN, el quejoso interpuso recurso de revisión en contra de la sentencia dictada en el juicio de amparo directo 197/2021. En su escrito esgrime los siguientes agravios:

PRIMERO. El quejoso considera que le causa agravio la sentencia recurrida, toda vez que se dictó con base en una indebida interpretación del artículo 17 Constitucional, en relación al derecho de acceso a la justicia. La A quo analizó los conceptos de violación primero y segundo del escrito de demanda, en los que medularmente se planteó que en el juicio de origen se dio una violación procesal que trascendió al resultado del fallo, toda vez que se aplicó supletoriamente la figura de la reconvención en el juicio contencioso administrativo. La A quo realizó una indebida interpretación del artículo 17 Constitucional, ya que consideró que, en el juicio contencioso administrativo, las partes, independientemente de que se trate del particular o la autoridad administrativa, poseen el derecho de acción que deriva del acceso a la justicia, y por ello, el juicio contencioso se puede promover de forma autónoma o por vía de reconvención, pues se debe velar porque las partes tengan la posibilidad de que dos pretensiones se fallen en la misma sentencia.
Por lo que, si bien el análisis tenía la finalidad de dilucidar si la autoridad tenía legitimación para promover un amparo, también fue necesario avocarse al estudio de la naturaleza del juicio contencioso administrativo, para determinar si en dicho proceso la autoridad se encontraba en un plano de igualdad con el particular, que le permitiera gozar y ejercer derechos reclamables a través del amparo. Por lo que, para el quejoso la autoridad no se encuentra en un plano de igualdad con los particulares que son su contraparte, y consecuentemente, no es sujeto ni titular de derechos.
Además, el quejoso considera que en el juicio contencioso, la presunción de legalidad de los actos administrativos debe ser desvirtuada por el administrado, lo que permite advertir que se trata de un proceso jurisdiccional que se rige por el principio de desigualdad procesal, que genera otra nota distintiva en relación con aquellos juicios en los que se dirimen controversias entre particulares, sin que deba confundirse dicha desigualdad, con la equidad procesal que garantiza entre las partes, las mismas oportunidades y medios para ejercer su defensa.
Bajo esa óptica, para el quejoso se hace patente que, en el juicio de nulidad, el derecho de acción lo detenta el particular y no la administración pública, pues aun y cuando se trata de la interposición de un juicio de lesividad, es evidente que la autoridad no actúa en defensa de sus derechos, sino en ejercicio de la facultad expresa que le otorga la ley, para evitar que el error prevalezca sobre el interés público. Por lo que, para el quejoso resulta indebido que la A quo haya interpretado el artículo 17 Constitucional, en el sentido de que las partes en el juicio contencioso administrativo gozan del derecho que tiene todo sujeto para acceder a los tribunales; pues la autoridad no es sujeto de derechos, y no se encuentra en una relación de coordinación con el particular, por tanto, no puede ejercer una acción por vía de reconvención dentro de un juicio iniciado por los administrados.
Así, el quejoso considera que una reconvención necesariamente debe darse en un proceso jurisdiccional que lo establezca expresamente, en el que las partes sean sujetos de derechos, y que se encuentren en un plano de igualdad, que les permita exigirse contraprestaciones distintas. En ese sentido, la figura jurídica de la reconvención para el quejoso resulta inaplicable al juicio contencioso administrativo, ya que la autoridad administrativa no se encuentra facultada por la ley para ello, tampoco es titular del derecho de acceso a la justicia en su aspecto activo, y mucho menos se encuentra en un plano de igualdad con los particulares.
SEGUNDO. El quejoso consideró que le causa agravio que la A quo haya determinado la inoperancia del argumento planteado sobre la inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, no obstante que procedió a realizar en análisis de los planteamientos encaminados a establecer que resulta violatorio del artículo 16 Constitucional.
El quejoso considera que, es evidente que los planteamientos de inconstitucionalidad propuestos, se basan en elementos que lo integran, ya que se argumentó en esencia, que viola el derecho de seguridad jurídica, toda vez que establece que la autoridad administrativa puede promover un juicio contencioso administrativo, cuando advierta que el acto favorable al particular, no contiene los elementos respectivos y que tal omisión afecta el interés público, sin que exista delimitación alguna en cuanto al tiempo que podrá transcurrir para que la autoridad advierta tales circunstancias.
No obstante, el quejoso considera que es evidente que la A quo analizó el concepto de violación formulado, e interpretó el artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, a efectos de esclarecer por qué razones el término “advierta”, no permite que el juicio contencioso administrativo pueda ser presentado por la autoridad administrativa en cualquier momento. Por ello, el quejoso afirma que el artículo 10 de la mencionada ley, genera incertidumbre jurídica y contraviene el artículo 16 Constitucional, pues no obstante la existencia de un plazo cierto y definido para la promoción del juicio contencioso, dicho numeral establece que cuando la autoridad administrativa “advierta” que no contiene los elementos establecidos en el artículo 6 del propio ordenamiento y que tal omisión ocasiona afectación al interés público, deberá promover juicio contencioso administrativo, no obstante que el artículo 12 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, señala expresamente los momentos específicos en que debe comenzar a correr el plazo mencionado.
En tal sentido, el quejoso considera que se da una antinomia entre ambos artículos que resulta violatoria del derecho de seguridad jurídica, ya que por una parte el artículo 12 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, establece el plazo para interponer el juicio contencioso, el cual es a partir de la notificación o del momento en que se conozca el acto; y por otra parte, el artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos, cuando advierta que en un acto no contiene los elementos establecidos por la propia ley, y que tal omisión ocasiona una afectación al interés público. Ante tal contradicción, el quejoso estima que la A quo realizó una interpretación conjunta de los artículos mencionados, que se aparta de los principios de especialidad y pro persona . Así, el quejoso observa que tal interpretación parte de la premisa equivocada de que el plazo de quince días no puede empezar a correr a partir de la emisión o del conocimiento del acto administrativo, ya que éstos gozan de validez mientras la autoridad competente no declare su nulidad.
Luego entonces, para el quejoso el inicio del cómputo para la interposición del juicio de lesividad, no puede hacerse depender de que el acto administrativo tenga presunción de legalidad, ya que dicha presunción no se pierde ni cuando la autoridad administrativa advierta a su parecer que no contiene los elementos de validez correspondientes, ni siquiera cuando se interponga el juicio de lesividad, pues ello solo se dará hasta que cause ejecutoria la sentencia que dicte el órgano jurisdiccional competente.
Así, el quejoso considera que es necesaria una interpretación de los artículos mencionados, pero no de forma conjunta como lo realizó la A quo , sino atendiendo a los principios de especialidad y pro persona , ya que no es factible armonizar el contenido de dos preceptos legales que contiene disposiciones en contrario, sino que, a efectos de generar certeza jurídica en los particulares, es necesario interpretar las normas de una forma más benéfica a los derechos de las personas.
Por lo que, el quejoso solicita a esta Suprema Corte se sirva a determinar y declarar la inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos de Estado de Yucatán, al resultar violatorio del derecho de seguridad jurídica, para que, en consecuencia, le sea inaplicado.
TERCERO. El quejoso considera que le causa agravio la resolución recurrida, toda vez que la A quo omitió pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, no obstante que dicho precepto transgrede los artículos 116, fracción V y 17 Constitucionales.
El quejoso considera que el motivo toral por el que la A quo consideró inoperante el argumento planteado en el concepto de violación séptimo, fue porque la inconstitucionalidad se sustenta en elementos que no integran el artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos del Estado de Yucatán para emitir sus fallos y normar su procedimiento.
En atención al contenido de dicho precepto, el quejoso considera que es evidente que los planteamientos de inconstitucionalidad se basan en esencia en la violación de los artículos 116, fracción V y 17 Constitucionales, por cuanto establece tres supuestos para la procedencia del juicio de lesividad a saber: 1) que sea un acto favorable al particular; 2) que se haya emitido sin contener los elementos del artículo de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán; y 3) que derivado de esa omisión se ocasione afectación al interés público.
Así, el quejoso considera que toda vez que el artículo 10, limita la procedencia del juicio de lesividad únicamente a la falta u omisión de contener tales elementos de validez, es claro que el mismo contraviene el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, en relación con el 73, Ter, fracción V, y 75 Quarter de la Constitución del Estado de Yucatán, por cuanto atenta contra la autonomía del Tribunal para emitir sus fallos.
El quejoso considera que los motivos por los que el Tribunal puede declarar la ilegalidad de un acto, son variados y dependen de las circunstancias específicas de cada asunto, por lo que es claramente inconstitucional que el artículo 10, limite las hipótesis de procedencia del juicio, lo que afecta directamente a las causales de ilegalidad que podrán decretarse en la sentencia definitiva.
Finalmente, el quejoso considera que resulta inconstitucional que, como tercer supuesto, el artículo 10 analizado, establezca que derivado de la omisión de observar los requisitos y elementos del artículo 6, se ocasione afectación al interés público, ya que dicha afectación, es un elemento que sin duda debe ser analizado por el Tribunal con amplia libertad dependiendo de las circunstancias del caso, para advertir si hay o no una afectación al interés público.

TRÁMITE ANTE LA SUPREMA CORTE

Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo de seis de septiembre de dos mil veintidós, el entonces Ministro Presidente de esta Suprema Corte ordenó formar el expediente correspondiente al toca de revisión 4413/2022, admitió a trámite el presente asunto, requirió a la autoridad responsable que enviara los autos del juicio de amparo 197/2021, así como del juicio contencioso administrativo 85/2019 y lo turnó al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena; asimismo, ordenó se enviaran los autos a la Sala de su adscripción.
Acuerdo de avocamiento. Mediante acuerdo de veinticinco de octubre de dos mil veintidós, la entonces Ministra Presidenta de la Primera Sala de esta Suprema Corte, se avocó al conocimiento de este asunto y ordenó se enviaran los autos a la Ponencia del Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
Recurso de revisión adhesiva. Mediante escrito recibido el dieciocho de noviembre de dos mil veintidós, Yussif Dionel Heredia Fritz, Consejero Jurídico en representación del Gobernador Constitucional del Estado de Yucatán, interpuso recurso de revisión adhesiva en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, en el juicio de amparo directo 197/2021.
COMPETENCIA
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II; 83, párrafo segundo y 96 de la Ley de Amparo; 10, fracción IV y 11, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece.
OPORTUNIDAD
Tal como se advierte de la lectura de las constancias, la sentencia del Tribunal Colegiado de Circuito le fue notificada al quejoso de forma electrónica el martes dieciséis de agosto de dos mil veintidós, por lo que dicha notificación surtió efectos el día hábil siguiente, esto es, el miércoles diecisiete de agosto del mismo año ^[1] . Por lo tanto, el plazo establecido por el artículo 86 de la Ley de Amparo para la interposición del recurso de revisión ^[2] transcurrió del jueves dieciocho de agosto de dos mil veintidós al miércoles treinta y uno de agosto de la misma anualidad, descontándose los días veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de agosto por ser sábados y domingos e inhábiles conforme al artículo 19 de la Ley de Amparo y 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Por lo tanto, si el escrito de recurso de revisión se presentó ante el Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito el lunes veintinueve de agosto de dos mil veintidós, se concluye que el recurso se interpuso de forma oportuna.
En cuanto a la revisión adhesiva, conforme al artículo 82 ^[3] de la Ley de Amparo, la parte que obtuvo resolución favorable en el juicio de amparo, puede adherirse a la revisión interpuesta por otra de las partes dentro del plazo de cinco días, contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación de la admisión del recurso.
En el caso, el acuerdo admisorio fue notificado a la autoridad tercera interesada, mediante oficio, el viernes catorce de octubre de dos mil veintidós y surtió efectos ese mismo día ^[4] . Así, el plazo de cinco días para la interposición del recurso de revisión adhesiva transcurrió del lunes diecisiete al viernes veintiuno de octubre de dos mil veintidós.
Ahora bien, el Consejero Jurídico del Gobierno del Estado de Yucatán, depositó su escrito de revisión adhesiva ante la Oficina de Correos de México, hasta el miércoles nueve de noviembre de dos mil veintidós , mismo que arribó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el viernes dieciocho de noviembre de dos mil veintidós. De ahí que su presentación es extemporánea, al haber transcurrido en exceso el plazo legal previsto para ello.
Finalmente, se debe precisar que no es obstáculo para el desechamiento del presente recurso de revisión adhesiva el hecho de que la entonces Ministra Presidenta de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en auto de veintidós de noviembre de dos mil veintidós, lo haya tenido por interpuesto, pues además de que lo hizo con reserva de los motivos que pudieran existir, se trata solo de una determinación de trámite que no es definitiva ni causa estado en tanto deriva del examen preliminar del asunto; por ende, si al analizar la procedencia del recurso, esta Primera Sala advierte que su interposición es extemporánea, como ocurre en el caso, debe desecharlo.
LEGITIMACIÓN
Esta Suprema Corte considera que Fernando José Castro Novelo, cuenta con la legitimación necesaria para interponer el recurso de revisión, pues está probado que dicho carácter se le reconoció en el juicio de amparo directo 197/2021; en términos del artículo 5, fracción I, de la ley de amparo.
PROCEDENCIA DEL RECURSO
Esta Primera Sala considera que el asunto reúne los requisitos necesarios de procedencia y, por lo tanto, amerita un estudio de fondo en torno a dos temas de naturaleza constitucional: 1) la procedencia de la acción de lesividad mediante reconvención en el juicio contencioso administrativo, y 2) la inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, que establece los supuestos y el plazo para ejercitar la acción de lesividad.
Pues bien, de conformidad con la Constitución Federal y la Ley Reglamentaria de sus artículos 103 y 107, el recurso de revisión en amparo directo se distingue por ser un recurso extraordinario, el cual sólo procede cuando se cumplen los requisitos señalados expresamente por la Constitución Federal y la Ley de Amparo.
Del texto vigente de los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II, y 96, de la Ley de Amparo se advierte que el recurso de revisión es procedente cuando se actualice alguno de los supuestos siguientes:
1. Se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general.
2. Se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte o se omita el estudio de la cuestión constitucional planteada en la demanda de amparo.
Dichos requisitos son alternativos. Es decir, basta con que se actualice uno u otro. Sin embargo, existe un segundo requisito que se debe cumplir, consistente en que el problema jurídico planteado en el asunto debe permitir fijar un criterio de interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
En relación con este último requisito, se entiende que un asunto cumple el requisito de tener un interés excepcional, en los supuestos en que:
1. Se advierta que la resolución del asunto dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o
2. La determinación de la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con una cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o cuando se hubiere omitido su aplicación.
Conforme a lo anterior, esta Sala considera que el caso satisface plenamente estos requisitos pues de la sentencia recurrida –como afirma la recurrente– se advierte que el Tribunal Colegiado realizó una interpretación constitucional en torno a la naturaleza y procedencia de la acción de lesividad mediante la reconvención, y basó sus razonamientos en el contenido del artículo 17 constitucional.
El órgano colegiado concluyó que, en el juicio contencioso administrativo, las partes, independientemente de que se trate del particular o la autoridad administrativa, poseen el derecho de acción que deriva del acceso a la justicia y por ello resolvió que el juicio de lesividad se puede promover de forma autónoma o por vía de reconvención.
Incluso, el Tribunal Colegiado afirmó que tanto la demanda, como la reconvención, derivan de un derecho genérico del que goza todo sujeto para acceder a los tribunales, con el fin de plantear una pretensión o defenderse de ella.
Lo cual, a juicio de esta Sala constituye pronunciamiento constitucional en torno a la naturaleza del juicio contencioso administrativo e incluso del carácter de la autoridad, a quien el colegiado afirmó que le corresponden los mismos “derechos” que a los particulares.
Todos los anteriores razonamientos ameritan, por tanto, revisión por esta Primera Sala, máxime que resulta de especial relevancia para el orden jurídico nacional determinar si en el juicio contencioso administrativo –mismo que está previsto a nivel federal y a nivel local en cada una de las entidades federativas– puede admitirse la figura de la reconvención y, más destacadamente, que mediante reconvención se promueva una acción de lesividad.
Por otro lado, en cuanto al artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, esta Primera Sala considera que el tribunal colegiado llevo a cabo un efectivo estudio de constitucionalidad de la norma, a pesar de haber calificado como inoperantes los conceptos de violación; pues claramente reflejó en la sentencia los razonamientos por los cuales consideró que el texto de la norma impugnada es lo suficientemente claro al establecer las condiciones de procedencia y el plazo para la interposición del juicio de lesividad.
Lo anterior constituye un estudio sobre la constitucionalidad de dicha norma que habilita a este Alto Tribunal a pronunciarse sobre la misma.
ESTUDIO DE FONDO

Tema 1. Juicio contencioso administrativo, acción de lesividad y reconvención

A juicio de esta Primera Sala, contrario a lo determinado por el Tribunal Colegiado, la reconvención en el juicio de nulidad resulta inviable, aunque esté prevista como ley supletoria el Código de Procedimientos Civiles de Yucatán -en el artículo 1 de la Ley de lo Contencioso Administrativo de la misma entidad federativa ^[5] - . Y es que dicha figura procesal (la reconvención) funciona, sobre todo, como garantía del derecho a la igualdad y de acceso a la justicia en procesos en que se enfrentan dos partes, en principio, en un plano de paridad u horizontalidad; no así, en el juicio contencioso administrativo que, por definición, alberga una contienda entre un particular que se enfrenta a la autoridad administrativa.
A esas premisas se suma el hecho de que la reconvención no está prevista en la legislación que rige al juicio contencioso administrativo, y que ésta resulta incompatible con la naturaleza y objeto de la acción de lesividad. Teniendo todo lo anterior de cuenta, esta Sala concluye que no es posible introducir la acción de lesividad por medio de la reconvención en el juicio de nulidad.
Maxime que ya es criterio firme de este Alto Tribunal que la aplicación supletoria de leyes sólo puede hacerse con relación a figuras o instituciones jurídicas compatibles con la legislación aplicable. A continuación se desarrollan estos argumentos.
La supletoriedad de figuras “compatibles” con la ley aplicable.
La ausencia de reglamentación en la ley especial, esto es, la omisión en el texto de la ley de la regulación específica a una determinada situación, parte o negocio obliga a los operadores jurídicos a emplear técnicas sustitutivas para obtener una respuesta eficaz a la omisión o deficiencia legal. Ante tal deficiencia u omisión, el juzgador debe realizar un proceso de integración, cuando así se autoriza, a través de la supletoriedad que está indicada en la norma ^{^[6]} .
Así, la supletoriedad de la legislación es un mecanismo que cobra aplicación para subsanar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones, de modo que se integre con normas y principios generales contenidos en otras leyes; de manera que debe entenderse que la aplicación de la ley supletoria se hará en los supuestos específicos no contemplados por la primera ley.
Sin embargo, es importante destacar que no cualquier deficiencia legal es subsanable por medio de la aplicación supletoria de las leyes, sino que el juzgador solo podrá acudir a la integración cuando la omisión provoque la inoperancia de alguna figura que sí se encuentre prevista en la ley a suplir o cuando sea compatible con la misma. Es decir, podrá acudir a la supletoriedad, por ejemplo, cuando exista una laguna normativa respecto a uno de los elementos esenciales que conforman una figura establecida en la ley para poder darle operatividad plena o, por ejemplo, cuando se busque abordar una figura jurídica que no esté contemplada en la ley, pero siempre y cuando no sea contraria a la naturaleza y finalidades del ordenamiento.
Este Alto Tribunal ha desarrollado con bastante firmeza una ya muy nutrida jurisprudencia ^{^[7]} en torno a la compatibilidad necesaria que debe existir para la aplicación supletoria de las leyes, misma que ha sido plasmada en la tesis 2ª./J. 34/2013 ^[8] (10ª) sustentada por la Segunda Sala de esta Suprema Corte, en cuanto establece:

“SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir ; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate”. (resaltado añadido)

Ahora bien, por lo que hace a la figura de la reconvención, este tribunal ya ha analizado destacadamente si puede o no resultar aplicable a algunos supuestos concretos, y ha determinado que debe considerarse no solo la naturaleza de la reconvención sino también la especificidad del juicio en la que se pretende incorporar.
Por ejemplo, en la Contradicción de Tesis 76/1997-PS ^[9] , la Primera Sala se preguntó si era procedente la reconvención en un juicio ejecutivo mercantil, a lo cual contestó en sentido negativo. Para dar respuesta a esta problemática la Sala partió por establecer que el código de comercio no prohibía ni permitía que el demandado, al contestar la demanda, reconviniera a la parte actora. Sin embargo, dijo que de una interpretación sistemática de dicho ordenamiento se podría desprender que la intención del legislador fue limitar la procedencia de la reconvención a los juicios mercantiles ordinarios. Lo anterior lo apoyó en el hecho de que el artículo 1396 del código de comercio señalaba las únicas posibilidades de actuación del demandado luego de ser emplazado: pagar u oponer excepciones. En ese sentido, la Sala dijo que, si hubiera sido la intención del legislador incluir la reconvención como una de las posibilidades de actuación del demandado, la hubiera agregado en dicho precepto.
Además, en aquella ocasión, la Primera Sala también reflexionó sobre la naturaleza del juicio ejecutivo. Estableció que es un procedimiento sumario, extraordinario y que pretende la satisfacción rápida y efectiva de un crédito establecido en un título que lleva aparejada ejecución. En ese sentido observó que, por su naturaleza, no podía quedar abierta la posibilidad de que el demandado se defendiera por cualquier medio, sino sólo a través de aquellos previstos por la ley y que no desvirtuaran la naturaleza del juicio. A juicio de la Sala, la reconvención era incompatible con la naturaleza y propósitos del juicio ejecutivo mercantil, sin que ello significara dejar en estado de indefensión al demandado ^[10] .
En la misma línea, al resolver la Contradicción de Tesis 137/2010 ^[11] , la Primera Sala analizó si procedía la reconvención contra los litisconsortes necesarios que no promovieron la demanda; si tenían el carácter de terceros o de actores.
La Sala comenzó por retomar con otro precedente, la CT 74/2001-PS, donde determinó que la reconvención sólo se podía hacer valer en contra del actor y no en contra de terceras personas, pues la intervención de cualquier otra persona debía realizarse a partir de los procedimientos específicos previstos en las leyes para ello. Lo anterior, aun cuando la parte demandada o el propio juzgador estimara necesaria la presencia en el proceso de algún tercero cuyos derechos u obligaciones pudieran influir en el resultado de la controversia. Para llamar a una persona distinta a juicio –dijo la Sala– es necesario hacerlo a través de un medio diverso a la reconvención, porque esta figura procesal es la facultad que la ley concede al demandado para demandar a su vez únicamente al actor o demandante, pero no respecto de terceras personas.
Asimismo, la Primera Sala señaló que los integrantes de un litisconsorcio pasivo necesario no pueden ser conceptualizados genéricamente como “terceros”, pues en el contexto jurídico relevante comparten el mismo interés del demandado vía reconvención, en el sentido de que resentirán los efectos de la modificación, anulación o subsistencia de actos jurídicos en la misma medida. Por ello, la Sala determinó que las personas que forman parte del litisconsorcio no deben ser integradas necesariamente al juicio a través del procedimiento previsto para el caso de los terceros distintos a las partes y que tampoco es posible integrarlos directamente en la acción reconvencional, ya que los implica en la misma medida que las personas actoras de origen.
De esta forma, la SCJN concluyó que la reconvención no puede dirigirse contra todas las personas que jurídicamente debieran figurar en el juicio, y que, por el contrario se tendría que recurrir a la vía específica legalmente prevista para llamar a terceros interesados en el mismo ^[12] .
En el amparo directo en revisión 3850/2012 ^[13] se planteó a la Primera Sala resolver si el deudor y fideicomitente tienen el derecho de reconvenir en el procedimiento especial de ejecución de garantías otorgadas mediante prenda sin transmisión de posesión y fideicomiso en garantía. En esta ocasión, la Sala llegó a la convicción de que el legislador había diseñado el procedimiento especial de ejecución de garantías como un juicio destinado a la adjudicación de ciertos derechos mediante una tramitación acotada, por lo que no cabía en él la figura de la reconvención ^[14] .
De esta forma, la Primera Sala reiteró su criterio en el sentido de que cuando el legislador establezca procedimientos especiales, en los que no se contemple expresamente la figura de reconvención, ello debe entenderse como un indicativo determinante de la voluntad legislativa de no introducir esa posibilidad, a fin de mantener el diseño procesal pensado originalmente, pues permitir la reconvención significaría ampliar las posibilidades de configuración de una litis, lo cual podría mutar la finalidad específica del juicio.
Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación también señaló que forma parte del ámbito de configuración normativa del legislador diseñar distintos procesos, algunos de los cuales se hagan específicos y otros ordinarios, a los cuales se deben atener los ciudadanos, siempre y cuando se les otorguen los derechos de defensa y cumplan con las formalidades esenciales del procedimiento ^[15] .

***

Ahora bien, en el caso, la procedencia de la reconvención no está prevista ni en la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán, que regula el procedimiento del juicio de nulidad, ni en la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, que recoge la figura de la acción de lesividad ^[16] ; y, a juicio de esta Sala, no podría traerse supletoriamente desde la legislación civil procesal, pues, como adelantábamos, la figura de la reconvención resulta incompatible con la naturaleza del juicio de nulidad.
En primer lugar, la reconvención no puede insertarse en el juicio de nulidad pues éste no está configurado como una contienda entre dos personas en condiciones de igualdad. Se trata, al contrario, de un medio de defensa de los particulares frente a los actos de la administración.
El juicio de nulidad es el medio idóneo del que gozan los particulares para controvertir actos ilegales de la autoridad administrativa, e incluso comparte características y principios paralelos al juicio de amparo -ello, debido, principalmente, al surgimiento posterior del sistema jurisdiccional contencioso administrativo (1936) y a que antes de su aparición, los conflictos frente a la administración estatal se ventilaban en el juicio de amparo ^[17] -, pues, en esencia, albergan la misma finalidad: proporcionar un medio para que el ciudadano pueda defenderse ante actos arbitrarios, ilegales o violatorios de derechos humanos que le afectan.
Partiendo de este paralelismo entre ambos juicios protectores del ciudadano, la lógica de incluir la reconvención al juicio de nulidad y, más precisamente, para permitir a la autoridad ejercer la acción de lesividad es análogo a pretender admitir que en el juicio de amparo la autoridad responsable pudiera reconvenir y reclamar una acción diversa al propio particular. Simplemente, la reconvención escapa la lógica de juicios que buscan –y siempre han buscado– evitar el actuar arbitrario e ilegal de la autoridad. Estos juicios parten del hecho de que el ciudadano se encuentra sujeto a la autoridad estatal y, además, con inferioridad de armas, cuando se enfrenta a ésta cara a cara en un proceso.
En este punto también es importante notar que el Tribunal Colegiado de origen derivó la procedencia de la reconvención del derecho genérico a la tutela judicial; sin embargo, esta Primera Sala no comparte esa postura. Contrario a lo que afirma el Colegiado, esta Sala considera que, si bien las personas morales oficiales pueden ser centro de imputación jurídica, lo cierto es que no gozan de todos los derechos que corresponden a los particulares, ni de forma absoluta. Y es que, en el caso de las personas morales oficiales el acceso a la justicia se proyecta de forma distinta, pues se trata de un ente estatal que busca activar a una prerrogativa inicialmente pensada para los gobernados y no, paradójicamente, diseñada para que el propio aparato estatal acceda al órgano que se encarga de administrar justicia para reclamar algo del particular que en primer lugar la ha demandado.
Se insiste, cuando una persona moral oficial busca acceder a un recurso judicial reconocido para la defensa de sus intereses o derechos -destacadamente patrimoniales- como lo es a través del recurso de revisión fiscal, o del juicio de lesividad; lo hace desde la legitimación activa de la que la dota la propia legislación; pero no desde el derecho humano de acceso a la justicia y tutela judicial.
No es posible equiparar a las partes, ni en un plano sustantivo ni en uno procesal, en un juicio que activó el particular, para combatir un acto o resolución que le fue adverso, pues, en el origen, en dicho juicio el particular se encuentra en una situación de desventaja procesal e inferioridad de armas que es patente. En efecto, las personas morales oficiales cuentan con un engranaje gubernamental que las respalda ^[18] y que necesariamente desequilibra la relación de igualdad que debería existir en la relación procesal.
Por ello, si la autoridad pretende demandar alguna prestación por medio de las vías que le han sido expresamente reconocidas, como es la acción de lesividad, debe hacerlo en la vía procesal específica, y no, como si se tratara de una contraparte particular, en el juicio de origen (de nulidad) que inició el particular.
Además de que la acción de lesividad no deriva del derecho a la tutela jurisdiccional, es necesario destacar que obedece a la propia naturaleza de la autoridad y la acción administrativa. La lesividad no es una acción genérica de derechos frente a una contraparte o frente al particular, sino que es una acción propia y específica de la autoridad administrativa, en principio contra sí misma, pero enderezada contra quien sea el beneficiado del acto administrativo, para enmendar la ilegalidad de actos administrativos que le reparen perjuicio.
Para poder estar en aptitud de analizar a fondo el planteamiento de la recurrente, es necesario analizar la naturaleza y alcances de la acción (y el juicio) de lesividad.
El juicio de lesividad.
En 1936 se creó el Tribunal Fiscal de la Federación y, a través de la Ley de Justicia Fiscal, se empezaron a regular los juicios en los que la Hacienda pública podía impugnar los actos que lesionaban sus intereses ^[19] . Desde dicha ley, y en los posteriores Código Fiscal de la Federación y las subsecuentes leyes de lo contencioso administrativo, no se desarrolló un concepto definido de juicio o acción de lesividad; sin embargo, la doctrina mayoritaria coincide en que se trata de una acción intentada por la autoridad administrativa en la vía contenciosa administrativa, con el propósito de anular una resolución favorable a un gobernado, que fue emitida de manera ilegal y que es lesiva a los intereses de la Administración ^[20] .
Es importante hacer hincapié en el carácter dañoso del acto que se reclama mediante lesividad; toda vez que no se exige una lesión estrictamente patrimonial, sino una lesión jurídica. Esto es, la autoridad puede, en principio, alegar en el juicio de lesividad la falta de competencia de la autoridad, la falta de un requisito de validez o la falta de apego de la resolución a la ley.
Entonces, contrario a lo que sucede en un juicio de nulidad, en el juicio de lesividad la parte actora es la autoridad que pretende obtener la anulación de un acto favorable a un gobernado; ello supone que existe una resolución administrativa o actuación favorable a la persona y que ésta puede ser coincidente con la que demande el particular en el juicio de nulidad; sin embargo, la administración puede pretender la nulidad de ésta por una pluralidad de razones y no precisamente las relacionadas con aquellos vicios que el particular haya reclamado en el juicio de nulidad. Por eso en la doctrina se ha destacado que el juicio de lesividad no es uno que comparta la generalidad de los procesos entre partes, sino que es uno de naturaleza excepcional; por ejemplo, en lo que hace a la conciliación entre partes:

Todo proceso, con excepción del proceso penal, es un medio subsidiario de subvenir a la ausencia de una determinada actitud de las partes, lo que justifica la erección del acto de conciliación en presupuesto procesal ordinario. El proceso contencioso-administrativo no es una excepción a este principio, que acantona a la institución procesal, como última ratio en defecto del acuerdo de las partes. Pues bien, de este carácter general de proceso entre partes es excepción precisamente el proceso de lesividad. El demandado no podría dar satisfacción extraprocesal a la pretensión administrativa manifestada en un recurso de lesividad. ^[21]

Lo anterior demuestra que, introducir la acción de lesividad al juicio de nulidad ampliaría y rebasaría el alcance de la acción de nulidad original, poniendo en una situación de desventaja al particular que ahora tendría que defender los motivos hechos valer por la autoridad, además de los propios que hubiese presentado contra la autoridad misma.
De esta forma, el principio de igualdad, consistente en que las partes en el proceso deben gozar del mismo trato y oportunidades de hacer valer sus derechos, adquiere un matiz relevante en el juicio contencioso administrativo, pues como se demostró, no puede aplicarse cual si se tratara de una contienda entre particulares, pues la autoridad administrativa goza de ciertos privilegios, institucionales y procesales -por ejemplo, el plazo para el ejercicio de la acción de lesividad es, por regla general más amplio que aquel establecido para el juicio de nulidad- que revelan el carácter quizá paralelo, pero no equiparable de la acción de nulidad y de la acción de lesividad, aunque ambas versen sobre el mismo acto administrativo.
Estas mismas especificidades del juicio de lesividad han sido observadas por este Alto Tribunal, en precedentes que resultan aquí aplicables.
En primer lugar, cabe destacar la Contradicción de Tesis 15/2006-PL ^[22] en donde esta Suprema Corte tuvo que determinar si el artículo 36 del código fiscal de la federación vigente hasta dos mil cinco era violatorio o no de la seguridad jurídica en tanto que no precisaba los efectos de la declaratoria de nulidad de una resolución favorable a un particular en un juicio de lesividad.
En esta ocasión el Tribunal Pleno proporcionó una definición precisa del juicio de lesividad y que concuerda con lo recién expuesto en el apartado anterior. En efecto, dijo que es aquél mediante el cual las autoridades pueden impugnar los actos que lesionan sus intereses, que inicia con el propósito de modificar las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular –aquellas que constituyen el criterio de autoridad respecto de un caso concreto y puntualiza una situación jurídica favorable a una persona determinada–.
Expuso que, antes de la promulgación y publicación de la Ley de Justicia Fiscal de 1936, las autoridades administrativas podían anular, motu proprio , aquellas resoluciones favorables a los particulares que consideraran que lesionaban el interés público, mediante una decisión unilateral; que fueron dos consideraciones esenciales las que motivaron la creación del juicio de lesividad: 1) que en materia administrativa no puede prevalecer el error sobre el interés público y 2) que las autoridades administrativas no pueden revocar de manera unilateral sus propias determinaciones, cuando estas son favorables a un particular.
Asimismo, el Pleno explicó que la acción de lesividad conforma un proceso administrativo especial pues procede contra actos que sean favorables a un particular y que además produzcan una lesión a los intereses del Estado; es un proceso que se ubica en el ámbito contencioso administrativo; se ejercita por la autoridad administrativa ante la imposibilidad de revocar sus propias determinaciones; las partes se conforman por la autoridad administrativa que pretende la anulación (actora) y el particular que obtuvo la resolución favorable (demandado); que tiene como objetivo que se modifique, que se declare la nulidad de la resolución impugnada o para el efecto de que se emita una nueva o se reponga el procedimiento; y que, dependiendo de cada caso en particular, según las peculiaridades del asunto resuelto, la actuación del Tribunal se ajusta al modelo contencioso de anulación o al contencioso de plena jurisdicción, lo que repercute en el pronunciamiento de la sentencia.
Finalmente, en esta contradicción el Pleno concluyó que la promoción, trámite, resolución y efectos del juicio de lesividad respetan las garantías de legalidad y seguridad jurídica porque para anular la resolución reclamada, cuando la autoridad considere que le es lesiva, debe promover dicho juicio cumpliendo con todos los requisitos de procedibilidad de la demanda establecidos para el juicio contencioso administrativo; y el demandado, a su vez, podrá conocer de la demanda, oponer excepciones y defensas, ofrecer pruebas y hacer valer los medios de impugnación establecidos ^[23] .
Esto es, el Tribunal Pleno reconoció la pluralidad de reclamos que puede hacer valer la autoridad mediante la acción de lesividad y, con ellos, la pluralidad de efectos de una eventual declaración de nulidad; y determinó que ello no era violatorio de la seguridad jurídica de los particulares; sin embargo, dicho pronunciamiento partió del reconocimiento de que el juicio de lesividad es uno de carácter especial y que tiene una función específica; una en donde debe otorgarse plena participación al particular demandado. Lo cual, se insiste, no se cumpliría si se inserta la acción de lesividad en el juicio de nulidad que, en primer lugar haya interpuesto el particular, variando la litis del mismo.
Resulta también importante señalar que al resolver el amparo directo en revisión 1221/2007 ^[24] , la Primera Sala se pronunció sobre la constitucionalidad del plazo de cinco años para ejercer la acción de lesividad -frente a los 30 días que, por regla general, se tienen para la interposición del juicio de nulidad-. Sobre él, dijo que resultaba constitucional toda vez que perseguía un fin justificado y que cumplía con el principio de razonabilidad en la duración de los plazos.
En ese caso, la Sala se pronunció específicamente sobre la defensa del erario, pues expuso que era una cuestión de interés colectivo mediante el cual el Estado garantiza el sostenimiento de las instituciones y de los servicios públicos y que por esa razón resultaba imprescindible que la administración pública contara con mecanismos que le permitieran corregir tales errores, pues se buscaba salvaguardar el patrimonio del estatal. ^[25]
Finalmente, en el amparo directo en revisión 57/2018 ^[26] se volvió a plantear la constitucionalidad del plazo de cinco años otorgado a la autoridad para promover el juicio de lesividad, pero esta vez a la luz de la Ley de procedimiento administrativo del (entonces) Distrito Federal. Como sucedió con el asunto precedente, la Primera Sala consideró que la distinción en el plazo entre la acción de nulidad y la de lesividad se justificaba por varias razones, como el cúmulo de resoluciones que se emiten por la autoridad, el tiempo que tarda ésta en advertir la lesión al interés público; la defensa que del patrimonio colectivo se realiza; lo que la llevó a considerar que un plazo menor para instar este juicio haría nugatorio el plazo de prescripción de cinco años que tiene la autoridad para el ejercicio de sus atribuciones.
En ese sentido, se reconoció que el particular y la autoridad no se encuentran en las mismas circunstancias de facto a fin de que les rija el mismo plazo para la presentación de la demanda del juicio de nulidad o lesividad, respectivamente, por lo que se les ha otorgado un plazo diferenciado para ejercitar la respectiva acción ^[27] .
Inviabilidad de la reconvención en el juicio de nulidad
En vista de lo expuesto anteriormente, es claro para esta Primera Sala que cabe hacer una distinción entre la naturaleza y objeto del juicio de lesividad y el juicio de nulidad promovido por el particular. Este último, como ya se dijo, tiene como propósito ofrecer al gobernado un medio de defensa ante actos, resoluciones u omisiones de autoridades administrativas que considere violatorias de sus derechos. Por otro lado, se insiste, el juicio de lesividad presupone una resolución que haya acogido la pretensión del particular pero que sea lesiva jurídicamente -ilegal- para la autoridad.
Las diferencias que se repasaron ya, son muestra de que el juicio de nulidad se trata uno de protección de derechos del particular, que acude a control jurisdiccional y se enfrenta en desigualdad ante la autoridad administrativa; mientras que el juicio de lesividad es uno de legalidad, donde se pueden ventilar pluralidad de reclamos en torno a la insubsistencia del acto administrativo. Estas peculiaridades reafirman la conclusión de que no es posible incorporar, mediante, reconvención, la acción de lesividad al juicio de nulidad iniciado por un particular. Esto sería tanto como degradar un juicio de derechos a uno de mera legalidad.
Además de las razones sustantivas y las diferencias procesales -en plazos, efectos y otras que ya fueron apuntadas- esta Primera Sala recalca que nada hay en la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán que permita concluir que sea procedente la figura de reconvención en el marco de este juicio: no fue prevista expresamente, no se deriva su necesidad y/o aplicabilidad de alguna otra disposición de la misma y la supletoriedad del Código de Procedimientos Civiles, como ya se dijo, únicamente lo es para figuras jurídicas que resulten necesarias para el correcto funcionamiento del juicio de nulidad y, además, en cuestiones que resultaran congruentes con el mismo, nada de lo cual resulta predicable de la reconvención.
Y si bien, para esta Sala no pasa inadvertido el argumento en torno a que, por economía procesal, sería quizá deseable que se admitiera la acción de lesividad en el propio juicio de nulidad iniciado por el particular; ello no sólo no resulta necesario para la determinación de la pretensión aducida por el particular, sino que, como ya se demostró, incluirla vía reconvención terminaría por desnaturalizar el juicio de nulidad. Además de que, en todo caso, si lo que se busca es el dictado de sentencias congruentes y no contradictorias, ello puede conseguirse respetando el trámite de cada juicio de manera independiente, y resolviéndolos de manera simultánea, según lo requiera cada caso, y en el marco de los requisitos procesales de cada uno y con ello su finalidad.
No está de más precisar que, dados los términos en que está prevista la acción de lesividad en el ordenamiento jurídico de Yucatán, incluir la reconvención al procedimiento de nulidad también ampliaría indebidamente el plazo que tiene la autoridad administrativa; pues la autoridad podría “reiniciar” el conteo del mismo para presentar su acción de lesividad con la presentación de la demanda de los particulares. El siguiente apartado se ocupara de este tema de manera destacada.

Tema 2. Artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán

El otro tramo de argumentación de la recurrente es un reclamo sobre la inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del estado de Yucatán, que recoge la figura de la acción de lesividad en los siguientes términos:

Artículo 10.- Cuando se haya generado algún derecho o beneficio al particular y la autoridad administrativa advierta que no contiene los elementos establecidos en el artículo 6 ^[28] de esta Ley y que tal omisión ocasiona afectación al interés público deberá promover juicio contencioso administrativo ante el Tribunal, salvo en los casos en que los ordenamientos jurídicos aplicables permitan a la autoridad revocar o anular oficiosamente dichos actos administrativos.

El recurrente sostiene que dicho numeral habilita a la autoridad administrativa a iniciar la acción de lesividad en cualquier momento, pues le permite accionar el juicio contencioso cuando “ advierta ” la ilegalidad del acto favorable al particular. A juicio de la recurrente esta situación se agrava aún más si se permite a la autoridad reconvenir con lesividad en un juicio de nulidad iniciado por el particular.
Esta Sala ya se pronunció en apartados anteriores en el sentido de que la acción de lesividad no puede introducirse al juicio de nulidad vía reconvención; no obstante, resulta necesario también analizar de manera destacada si la posibilidad de demandar la lesividad cuando la autoridad lo “advierta”, resulta violatoria de los derechos de legalidad y seguridad jurídica, como lo afirma la recurrente.
Pues bien, también resultan fundados , en esta parte, los argumentos de la parte quejosa y recurrente. A juicio de esta Sala, ciertamente, la norma impugnada resulta inconstitucional por no establecer un plazo determinado para el ejercicio de la acción de lesividad; puesto que resulta violatorio del derecho a la seguridad jurídica de los particulares que la autoridad administrativa no tenga un plazo fatal para ejercitar su acción y que ésta sea, prácticamente, imprescriptible.
Los plazos de la acción, la prescripción y la seguridad jurídica
El entendimiento de la prescripción de la acción de la autoridad -en su mayoría desarrollado en tratándose del campo del derecho penal- ha estado ligado indisolublemente al derecho de seguridad jurídica de las personas ^{^[29]} .
De acuerdo con lo establecido en múltiples precedentes de este Alto Tribunal, el sistema jurídico mexicano descansa primordialmente en el derecho a la seguridad jurídica, pues a través de este principio se busca tutelar el derecho de los gobernados a no verse inmiscuidos en una situación de incertidumbre jurídica que los deje en estado de indefensión ^{^[30]} . De ahí que la esencia de la seguridad jurídica radique en la certeza de “saber a qué atenerse” respecto de la regulación normativa y la actuación de la autoridad ^{^[31]} .
Por eso, dicho principio cobra singular relevancia en el análisis de la prescripción, pues conforme a tal postulado, es inviable que, por regla general, una persona pueda permanecer en la incertidumbre jurídica de quedar sometida indefinidamente a la potestad del Estado. Se reitera, la mayoría de estos pronunciamientos lo han sido con respecto al ejercicio de la acción penal; sin embargo, resultan plenamente aplicables por lo que hace al ejercicio de la acción de lesividad -y otras dentro de la esfera del derecho administrativo, destacadamente el derecho administrativo sancionador- pues, por medio de ella, la autoridad pretende desincorporar un beneficio de la esfera jurídica de los particulares.
Cabe precisar que el entendimiento clásico de la prescripción la conceptualiza como una autolimitación estatal, es decir, una especie de sanción que el propio Estado se impone, derivada de su inactividad o actividad deficiente en su labor, en el caso, de su actuar administrativo.
Sin embargo, aunque ese enfoque es correcto, únicamente refleja parte de la esencia de esta figura jurídica, pues siendo innegable que la prescripción representa una consecuencia negativa en los términos apuntados, esto es, una autolimitación estatal que impide invalidar un acto administrativo, en realidad su naturaleza jurídica va más allá, al constituir un derecho de las personas, por el cual adquieren certeza y seguridad jurídica los actos favorables de la administración.
Vista así, desde un enfoque de derechos, la prescripción constituye un límite a la facultad de la autoridad, pues representa una limitación a la atribución de enmendar la actuación administrativa irregular o lesiva, así que no puede ser entendida como dependiente de la apreciación subjetiva en torno al momento en que se “advierta” el daño a la autoridad; sino que debe representar una garantía de seguridad jurídica a favor de las personas, pues con la prescripción se asegura que no sean modificadas situaciones jurídicas una vez que transcurrió el plazo previsto en la ley.
Si ha de funcionar, precisamente como tal, como garantía, la prescripción debe estar anclada a elementos objetivos que no puedan ser manipulados o que dependan de la apreciación de la autoridad. Y, por ello, en el caso que nos ocupa, no puede dejarse a cuando la autoridad lo “advierta”.
Abrir a tal extremo el plazo para el ejercicio de la acción haría nugatoria esa otra dimensión de la figura de la prescripción (como derecho), en tanto sometería a los particulares a una apreciación subjetiva de las circunstancias específicas que se hayan presentado en el caso.
Se insiste, la figura de la prescripción es una forma de extinguir la acción. Se refiere a la imposibilidad para resolver las cuestiones relacionadas con el fondo del asunto, tomando en cuenta que su finalidad es la consolidación de las situaciones jurídicas por el transcurso del tiempo y con ello, la protección de la seguridad jurídica. Además de que en derecho administrativo está ligada a la presunción de legalidad de los actos ^[32] . Entender lo contrario, conduciría a admitir que la autoridad administrativa puede pretender invalidar un acto firme y consolidado en cualquier momento.
Sobre el particular, conviene precisar, además, que la autoridad cuenta con suficientes elementos para advertir o tener conocimiento de los actos lesivos y, si bien ese plazo puede ser más amplio que el que se otorga a los particulares para el ejercicio de la acción de nulidad -como lo ha reconocido este Alto Tribunal-debe tener, no obstante, un límite determinado a priori ; que no puede ser modificado caso por caso, como lo permite el término “advertir”.
Y es que, se insiste, en lo referente a la prescripción, se configura un escenario de reglas de aplicación cerrada, en el cual se debe estar a elementos objetivos fijados de manera general y aplicables a todos los casos, puesto que dejar a la libre apreciación de la autoridad, con la finalidad de contar el plazo de la prescripción, conduciría a un escenario de inseguridad jurídica al depender de la subjetividad en cada caso concreto. Esa lógica es la que informa los precedentes de este Alto Tribunal en que se ha pronunciado, precisamente, sobre el plazo para el ejercicio de la acción de lesividad.
Como ya se ha dicho, este Alto Tribunal ha reconocido que la autoridad administrativa necesita un plazo amplio para el ejercicio de la acción de lesividad, pero ese plazo, como ya se dijo, debe ser fijo y fatal.
Como se expuso un apartado anterior de esta sentencia, en el Amparo Directo en revisión 1221/2007, la Suprema Corte determinó que el artículo 207 del Código Fiscal de la Federación que establecía un plazo de cinco años para la promoción del juicio de lesividad resultaba constitucional, pues era razonable y respetaba el principio de seguridad jurídica ^{^[33]} .
En aquel asunto, ésta Sala afirmó que la anulación favorable al gobernado no podrá ser utilizada como un instrumento de actitudes arbitrarias o abusivas por parte de una autoridad administrativa, pues ello será dentro de un juicio donde se determinará la validez o nulidad de dicha resolución, y, a su vez, en ese juicio, se deberá atender a los requisitos procesales que han sido previamente fijados en ley.
Por lo que hace al plazo de cinco años para el juicio de lesividad, la Primera Sala determinó –como se adelantaba– que resultaba razonable, por lo que dicha disposición se encuentra justificada, dada la función de dicha institución y la estrecha vinculación con la que desempeña la figura de la prescripción.
En otra línea, dijo la Sala, el hecho de que la disposición impugnada otorgue un plazo mayor a la autoridad para promover el juicio de lesividad que el que otorga al contribuyente para promover el juicio de nulidad no resulta, por sí solo, atentatorio del principio de igualdad procesal. En efecto, el Tribunal Pleno, al resolver la CT 15/2006-PL antes citada, había determinado que dicho principio debe entenderse infringido únicamente cuando no se otorga a ambas partes el mismo tipo o clase de derechos para el ejercicio de la acción y de la defensa, mas no, por ende, por el mero hecho de haber desigualdades numéricas entre tales derechos. Razón por la cual dicho órgano jurisdiccional concluyó que el artículo 207 del Código Fiscal de la Federación no violaba el principio aludido.
De todo lo anterior se desprende que, si bien es posible que la autoridad tenga un plazo mayor que los particulares para el ejercicio de su acción, ello no implica que no sea un plazo fijo y determinado, y tan abierto como la expresión “advierta” lo permite.
En el caso, cabe destacar que esta Primera Sala considera que no es posible interpretar la norma impugnada de conformidad con lo establecido en el artículo 12 ^[34] de la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán, que dispone los plazos para la presentación de la demanda del juicio de nulidad; pues ésta última norma: 1) está dirigida expresamente a los particulares, 2) está prevista específicamente en el marco del trámite del juicio contencioso administrativo iniciado por los particulares, el cual, como ya se desarrolló en apartados previos de esta sentencia, tiene una naturaleza y alcance diferentes al juicio de lesividad, y, sobre todo, 3) los plazos ahí establecidos están anclados a elementos objetivos como los de la notificación del acto administrativo -y otros- que resultan incongruentes con el término “advertir” ^[35] que alberga, en su amplitud una serie de motivos y modos indeterminados en los que la autoridad administrativa podría tener conocimiento de la ilegalidad del acto administrativo.
El texto del artículo 12 en comento es el siguiente:

“ARTICULO 12.- La demanda deberá formularse por escrito y presentarse directamente ante el Tribunal dentro de los quince días hábiles, contados a partir del día siguiente al en que se haya notificado el acto que se reclame o al día en que se haya tenido conocimiento del mismo.

Cuando el demandante resida fuera de la sede del Tribunal podrá enviarse por correo certificado con acuse de recibo, siempre que el envío se efectúe en el lugar de la residencia de éste.

Si el particular reside en el extranjero o no tiene representante en el Estado, o fallece durante el plazo a que el primer párrafo se refiere, el plazo será de cuarenta y cinco días, siguientes a la notificación del acto impugnado.

Los particulares podrán demandar en cualquier tiempo la nulidad de la resolución negativa ficta, cuando las autoridades no den respuesta a su instancia en el término de noventa días hábiles”.

Como se advierte, los supuestos de aplicación del plazo de 15 días para la demanda de nulidad son dos: a) la notificación del acto administrativo y b) el “conocimiento” del mismo. Pues bien, ninguno de los dos supuestos puede aplicarse a la autoridad; el primero porque los actos no se le notifican -y aceptar una interpretación que implique igualarlo al significado de la “emisión” del acto administrativo es una evidente amplificación del mismo- y, el segundo, porque remitir la aplicación del plazo al momento en que la autoridad afirme que tuvo conocimiento del mismo resulta en la misma indeterminación que el advertir la existencia del mismo, precisamente el vicio que se acusa del artículo 10 impugnado.
Estas circunstancias revelan que la norma impugnada no contiene un plazo, sino únicamente un modo, en extremo abierto, en que la autoridad pudiera justificar el inicio del juicio de lesividad en cualquier momento. Y, por ello, al resultar violatorio del derecho de seguridad jurídica de las personas, resulta inconstitucional.
Este Alto Tribunal ya ha declarado la inconstitucionalidad de normas por falta de un plazo que garantice el ejercicio de las facultades de la autoridad en condiciones de seguridad jurídica.
Al resolver la contradicción de tesis 56/2008-PL, el Tribunal Pleno determinó que el artículo 152 de la Ley Aduanera violaba la garantía de seguridad jurídica al no establecer un plazo para que la autoridad elaborara y notificara el acta de irregularidades de mercancías de difícil identificación. Lo anterior fue así porque, por una parte, quedaba al arbitrio de la autoridad determinar el momento en que llevaría a cabo tales actos y, por otra, dejaba en incertidumbre al particular sobre la situación que guardaba la importación o exportación que realizó de ese tipo de mercancías ^[36] .
En esta contradicción de tesis entre ambas salas de la Suprema Corte, se señaló que no era obstáculo para esta conclusión la existencia del término para la caducidad de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales, previsto en el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación.
Para dilucidar la solución a esta contradicción de criterios, el Pleno de este Alto Tribunal comenzó por destacar la importancia de la notificación del acta o escrito de irregularidades, pues así como el particular conoce el resultado de la toma de muestras de su mercancía, y que ello tiene relevancia en su situación toda vez que tal resultado puede afectar su declaración sobre la mercancía que presentó, variar la fracción arancelaria que declaró, e inclusive dar lugar a ser sancionado, etc.
Precisó que la toma de muestras de mercancías de difícil identificación, presentadas para el conocimiento aduanero o segundo reconocimiento, es un acto previo al inicio del procedimiento previsto en el artículo 152 de la ley aduanera, ya que durante el desahogo se determina la existencia de alguna irregularidad entre lo declarado y lo efectivamente importado o exportado, que dé lugar a su trámite.
Así, tomando todo esto en cuenta, para el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, la omisión de establecer límite temporal a la autoridad aduanera para dar a conocer las irregularidades detectadas con motivo del resultado del muestreo de mercancías de difícil identificación sí provoca inseguridad jurídica, pues las autoridades aduaneras pueden iniciar el procedimiento aduanero cuando lo determinen.
Para el Tribunal pleno, en este caso, la falta de plazo tenía como consecuencia que la autoridad actuara con arbitrariedad al escoger, bajo el criterio que más le conviniera, el momento en el cual desplegar sus facultades de determinación, pudiendo dejar de lado aquel que mejor diera cuenta de los objetivos de la ley.
En la sentencia, se recordó que el Tribunal Pleno ha sostenido que los ordenamientos que prevean procedimientos que puedan concluir con la privación de derechos de los gobernados, deben estar concebidos de manera que brinden las condiciones materiales necesarias para ejercer los derechos en condiciones de seguridad.
Finalmente, el Pleno hizo énfasis en que no debía perderse de vista el hecho de que los plazos para que las autoridades ejerzan sus atribuciones tienen como finalidad proscribir la arbitrariedad, contraria a la seguridad jurídica de que deben gozar los gobernados, pues tales plazos impiden que las autoridades determinen el momento en el cual desplegar sus facultades, atendiendo al criterio que más les convenga.
Inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán
Una vez expuesta la línea de precedentes de este Alto Tribunal sobre el derecho a la seguridad jurídica y el ejercicio de las facultades de la autoridad administrativa, esta Primera Sala llega a la conclusión de que el artículo 10 de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán es inconstitucional, pues no tiene plazo fijo, es manipulable y carente de bases objetivas que pueden dar origen al ejercicio arbitrario de la acción de lesividad.
Tal y como se expuso, el hecho de que la norma impugnada establezca que cuando la “autoridad administrativa advierta” que un acto no contiene los elementos establecidos en el artículo 6 de la misma Ley, accionará el juicio de lesividad, omite establecer un plazo fatal, fijo y razonable que permita tener certeza jurídica sobre el ejercicio de la acción por parte de la autoridad. Y, por ello mismo, no puede ser interpretada de conformidad ni de manera complementaria con la diversa norma que dispone el plazo para la presentación de la demanda del juicio de nulidad.
En este punto hay que recordar que la Suprema Corte ha validado incluso el plazo de cinco años previsto por legislaciones locales para ejercer esta acción, pero lo que no ha hecho es permitir que subsista una situación procesal sin plazo. En ese sentido, si bien el legislador tiene, en principio, libertad configurativa para establecer el periodo en que pueden ejercitarse las acciones de lesividad, lo cierto es que éstos están sujetos a un examen de razonabilidad, aunado a que respeten el derecho de seguridad jurídica para todas las partes implicadas.

***

Ahora bien, los razonamientos expuestos son suficientes para revocar la sentencia, otorgar el amparo a la parte quejosa y ordenarle a la autoridad responsable que no aplique en su perjuicio la norma inconstitucional, además de que, por lo que se dijo en el primer apartado de la sentencia, tenga como improcedente la acción de lesividad vía reconvención en el presente caso. Y, una vez hecho lo anterior, la Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán, apegándose a los lineamientos aquí establecidos, atienda al resto de los agravios hechos valer en el juicio de nulidad 85/2019 y dicte una nueva resolución.
DECISIÓN
Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Fernando José Castro Novelo en contra de la sentencia de 11 de mayo de 2021, dictada en el juicio contencioso administrativo 85/2019 por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán, en los términos y para los efectos establecidos en el último apartado de esta resolución.

TERCERO. Se desecha el recurso de revisión adhesivo.

Notifíquese como corresponda. En su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de la Ministra Loretta Ortiz Ahlf, quien está con el sentido, pero en contra de consideraciones y los Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena (Ponente). En contra de los emitidos por la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat y Ministro Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien se reserva su derecho a formular voto particular.

Firman el Ministro Presidente de la Primera Sala y el Ministro Ponente, con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

PONENTE

MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

RAÚL MENDIOLA PIZAÑA

Esta hoja corresponde al amparo directo en revisión 4413/2022, fallado por esta Primera Sala en sesión de seis de diciembre de dos mil veintitrés. CONSTE.

Artículo 31 de la ley de amparo. Las notificaciones surtirán sus efectos conforme a las siguientes reglas:

[...] II. Las demás, desde el día siguiente al de la notificación personal o al de la fijación y publicación de la lista que se realice en los términos de la presente Ley. Tratándose de aquellos usuarios que cuenten con Firma Electrónica, la notificación por lista surtirá sus efectos cuando llegado el término al que se refiere la fracción II del artículo 30, no hubieren generado la constancia electrónica que acredite la consulta de los archivos respectivos, debiendo asentar el actuario la razón correspondiente; y [...]

Artículo 22. Los plazos se contarán por días hábiles, comenzarán a correr a partir del día siguiente al en que surta sus efectos la notificación y se incluirá en ellos el del vencimiento, inclusive para las realizadas en forma electrónica a través del uso de la Firma Electrónica, salvo en materia penal, en donde se computarán de momento a momento.

Correrán para cada parte desde el día siguiente a aquél en que para ella hubiese surtido sus efectos la notificación respectiva. ↑
Artículo 86. El recurso de revisión se interpondrá en el plazo de diez días por conducto del órgano jurisdiccional que haya dictado la resolución recurrida.

La interposición del recurso por conducto del órgano diferente al señalado en el párrafo anterior no interrumpirá el plazo de presentación. ↑
Artículo 82. La parte que obtuvo resolución favorable en el juicio de amparo puede adherirse a la revisión interpuesta por otra de las partes dentro del plazo de cinco días, contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación de la admisión del recurso, expresando los agravios correspondientes; la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste. ↑
Artículo 31 . Las notificaciones surtirán sus efectos conforme a las siguientes reglas:

I. Las que correspondan a las autoridades responsables y a las autoridades que tengan el carácter de terceros interesados, desde el momento en que hayan quedado legalmente hechas;

Cuando el oficio que contenga el auto o resolución que se debe notificar se envíe por correo y no se trate de la suspensión, en la fecha que conste en el acuse de recibo, siempre y cuando sea un día hábil. En caso contrario, a la primera hora del día hábil siguiente;

II. Las demás, desde el día siguiente al de la notificación personal o al de la fijación y publicación de la lista que se realice en los términos de la presente Ley. Tratándose de aquellos usuarios que cuenten con Firma Electrónica, la notificación por lista surtirá sus efectos cuando llegado el término al que se refiere la fracción II del artículo 30, no hubieren generado la constancia electrónica que acredite la consulta de los archivos respectivos, debiendo asentar el actuario la razón correspondiente; y

III. Las realizadas por vía electrónica cuando se genere la constancia de la consulta realizada, la cual, por una parte, el órgano jurisdiccional digitalizará para el expediente electrónico y, por otra, hará una impresión que agregará al expediente impreso correspondiente como constancia de notificación. Se entiende generada la constancia cuando el sistema electrónico del Poder Judicial de la Federación produzca el aviso de la hora en que se recupere la determinación judicial correspondiente, contenida en el archivo electrónico. ↑
ARTICULO 1.- Los juicios que se promuevan ante el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa se substanciarán y resolverán con arreglo al procedimiento que señala esta Ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo que prescribe este ordenamiento, se estará a lo dispuesto por el Código de Procedimientos Civiles del Estado.

(…) ↑
Véase la Contradicción de Tesis 75/2019, resuelta por la Primera Sala en sesión de 18 de noviembre de 2020. ↑
Véanse las tesis: Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LIX, página 18. Registro digital: 330407. Rubro: “LEYES SUPLETORIAS, APLCIACIÓN DE”.

Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XXVII, Tercera Parte, página 42. Registro digital: 268140. Rubro: “LEYES. APLICACIÓN SUPLETORIA”

Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XXXIII, Tercera Parte, página 31. Registro digital: 267973. Rubro: “LEYES SUPLETORIAS.”

“IMPUESTO, SUPLETORIEDAD DE LA LEY DEL TIMBRE, EN MATERIA DE”. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época. Registro digital: 330039. ↑
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 2, p.1065. ↑
Resuelta en sesión de 15 abril de 1998 por unanimidad de cinco votos. ↑
De este asunto derivó el siguiente criterio. Tesis 1a./J. 27/98. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo VIII, mayo de 1998, página 318. Rubro: “RECONVENCIÓN, IMPROCEDENCIA DE LA, EN JUICIOS EJECUTIVOS MERCANTILES”. Registro digital: 196226. ↑
Resuelta en sesión de 18 de agosto de agosto de 2010. Mayoría de tres votos a favor. ↑
Véase la Tesis: 1a./J. 71/2010. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIII, Marzo de 2011, página 363. Novena Época. Registro digital: 162490. Rubro: “RECONVENCIÓN. SÓLO PUEDE HACERSE VALER EN CONTRA DEL ACTOR, NO ASÍ DE TERCERAS PERSONAS”. ↑
Resuelto en sesión de 19 de junio de 2013. Unanimidad de cinco votos. ↑
Ello en razón de que, por la naturaleza especial del juicio, está diseñado para adjudicar un derecho revestido mediante una forma especial, en el cual no cabe agregar un elemento ajeno a esta litis que busca resolver. ↑
Véase la Tesis: 1a. CCCLXXI/2013. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 2, Enero de 2014, Tomo II, página 1116. Décima Época. Registro digital: 2005236. De rubro: “PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE EJECUCIÓN DE GARANTÍAS. EL QUE NO CONTEMPLE EL DERECHO DE RECONVENCIÓN, NO IMPLICA UNA TRANSGRESIÓN A LOS DERECHOS HUMANOS A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A LA IGUALDAD PROCESAL O AL DEBIDO PROCESO”. ↑
Artículo 10.- Cuando se haya generado algún derecho o beneficio al particular y la autoridad administrativa advierta que no contiene los elementos establecidos en el artículo 6 de esta Ley y que tal omisión ocasiona afectación al interés público deberá promover juicio contencioso administrativo ante el Tribunal, salvo en los casos en que los ordenamientos jurídicos aplicables permitan a la autoridad revocar o anular oficiosamente dichos actos administrativos. ↑
Ver. Campuzano, Adriana, “El Juicio contencioso administrativo y el juicio de amparo indirecto desde la perspectiva de género”, Manual para juzgar con perspectiva de género en materia administrativa , SCJN, México, 2022. ↑
En lo que hace de manera específica a la materia contencioso Administrativa debe tenerse en cuenta que “El inicio del proceso a través de la presentación de la demanda responde a que frente al demandante particular, que carece de los antecedentes administrativos del acto que recurre, que son necesarios para concretar su posición procesal, la Administración demandante de la nulidad de sus propios actos tiene su disposición todos los elementos necesarios para ejercer sus pretensiones”. Vicente, Escuin P. (2004). El recurso contencioso-administrativo de lesividad (1.a ed., p. 240) Madrid, España: Thomson: Civitas. ↑
Véase la exposición de motivos de la ley de justicia fiscal de 1936 que, en la parte que interesa, señala: “Al determinar la competencia se han previsto, por una parte, los casos de inconformidad de los particulares contra las decisiones de las autoridades administrativas y, por la otra, las instancias de la Administración para pedir dentro de un plazo determinado, la nulificación de los actos ilegalmente emitidos y que hayan originado perjuicio a los intereses del Estado”. Legislación Comparada de Justicia Administrativa. Compilación y notas por Alfonso Nava Negrete. Obra conmemorativa del Quincuagésimo Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal. México. 1987. Página 63. ↑
Así, por ejemplo, Aurelio Guaita considera el juicio de lesividad como “un proceso administrativo especial, promovido por un sujeto jurídico-administrativo, en demanda de que se revoque un acto administrativo anterior de aquel mismo sujeto público”. Guaita, Aurelio. El Proceso Administrativo de lesividad. Barcelona, España. Bosch, Casa Editorial, 1953. Pg. 20. Citado por Esquivel Vázquez, Gustavo. El juicio de lesividad. Editorial Porrúa, 2002. Pg. 66. ↑
García de Enterría, E., “La configuración del recurso de lesividad”, RAP, n° 25, pp. 109-151. ↑
Resuelto por el Tribunal Pleno en sesión de 15 de marzo de 2007. ↑
Véase la Tesis P./J. 81/2007. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 9. Novena Época. Registro digital: 170714. Rubro: “JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 36, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, SIN ESPECIFICAR LAS CAUSAS Y EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA”. ↑
Resuelto por la Primera sala en sesión de 24 de octubre de 2007 por unanimidad de cinco votos. ↑
Véase la Tesis 1a. IV/2008. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, enero de 2008, página 421. Novena Época. Registo digital: 170497. Rubro: “JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL PREVER SU PROCEDENCIA CONTRA LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DE CARÁCTER INDIVIDUAL FAVORABLES A UN PARTICULAR, NO ATENTA CONTRA LA INSTITUCIÓN DE LA COSA JUZGADA.

Véase también la Tesis 1a. III/2008. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, enero de 2008, página 422. Registro digital: 170498. Rubro: “JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 207, PÁRRAFO TERCERO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005, QUE ESTABLECE UN PLAZO DE CINCO AÑOS PARA SU PROMOCIÓN TRATÁNDOSE DE ACTOS QUE SURTEN EFECTOS INMEDIATAMENTE, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA”. ↑
Resuelto por la Primera Sala en sesión de 02 de mayo de 2018 por unanimidad de votos. ↑
Véase la Tesis 1a. CLVI/2018. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 61, diciembre de 2018, Tomo I, página 343. Décima Época. Registro digital: 2018701. Rubro: “JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE PREVÉ EL PLAZO DE CINCO AÑOS PARA INSTARLO, RESPETA LOS DERECHOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA”.

Véase también la Tesis 1a. CCCXXXV/2018. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 61, diciembre de 2018, Tomo I, página 341. Décima Época. Registro digital: 2018700. Rubro: “JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE PREVÉ EL PLAZO DE CINCO AÑOS PARA INSTARLO, RESPETA EL PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL”.

Véase también la Tesis 1a. CLV/2018. Gaceta del semanario Judicial de la Federación. Libro 61, diciembre de 2018, Tomo I, página 340. Décima Época. Registro digital: 2018699. Rubro: “JUICIO DE LESIVIDAD. CONSTITUYE UN MECANISMO CUYA FINALIDAD ES HACER CUMPLIR EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO Y SE FUNDAMENTA EN EL PRINCIPIO DE QUE EL ERROR NO PUEDE IMPERAR SOBRE EL INTERÉS PÚBLICO”. ↑
Artículo 6.- Para que un acto administrativo sea válido debe contener los elementos y cumplir con los requisitos siguientes:

A) Elementos:

I.- Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuera colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;

II.- Tener objeto que pueda ser materia del mismo, determinado o determinable, preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realiza o será realizado y previsto por la ley;

III.- Cumplir con la finalidad de interés público regulada por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;

IV.- Constar por escrito, en medio electrónico o en las formas de expedición que la ley autorice;

V.- Contener el nombre, cargo completo y firma autógrafa o electrónica acreditada del servidor público que lo expide, en los casos que la ley así lo establezca;

VI.- Estar fundado y motivado;

VII.- Se realice de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley y en los términos del ordenamiento legal por virtud del cual se emite;

VIII.- Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;

IX.- Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;

X.- Se mencione la dependencia o entidad de la cual emana, y

B) Requisitos:

I.- Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas;

II.- Ser expedido señalando lugar y fecha de su emisión;

III.- Que se señale, en el caso de actos administrativos que deban notificarse, si se trata o no de un acto definitivo, que se indique la oficina en la que se encuentra el expediente y si puede ser consultado de manera electrónica;

IV.- Que se señalen, en el caso de actos administrativos recurribles, el recurso procedente, la autoridad ante la cual podrá presentarse, y el plazo para hacerlo, y

V.- De ser el caso, que se expida de manera congruente con lo solicitado y que resuelva expresamente todos los puntos propuestos por los interesados o los previstos por la ley. ↑
Consagrado en los artículos 14, párrafo segundo, y 16, párrafo primero, de nuestra Constitución General. ↑
Véase, por ejemplo, lo resuelto en el amparo en revisión 269/2021, fallado en sesión de 9 de marzo de 2022, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá (Ponente), Jorge Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Ana Margarita Ríos Farjat. Ausente: Ministra Norma Lucía Piña Hernández. ↑
Por ello se ha considerado que este principio implica el conocimiento ex ante de las consecuencias de las conductas reguladas por nuestras leyes, a fin de generar certeza de su contenido y alcances antes de su actualización, a fin de garantizar que los particulares conozcan las facultades y límites de la autoridad. ↑
Véase. Tesis: 1a. CCXVI/2017 (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 49, Diciembre de 2017, Tomo I, página 401, de rubro y texto:

ACTOS ADMINISTRATIVOS. EL ARTÍCULO 34 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO DE MÉXICO QUE LOS PRESUME LEGALES, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN SU VERTIENTE DE REGLA PROBATORIA. El precepto citado al prever, entre otras cuestiones, que los actos administrativos se presumirán legales, no vulnera el principio de presunción de inocencia en su vertiente de regla probatoria, en virtud de que el principio referido tiene aplicabilidad en el derecho administrativo sancionador bajo ciertos matices y modulaciones; uno de los cuales es el relativo a las características inherentes al acto administrativo, es decir, la presunción iuris tantum, la cual deviene indispensable pues, de no consignarse expresamente esa posibilidad, el ente administrativo no podría ejecutar el acto, sino hasta después de haber obtenido una resolución judicial favorable que se lo permita, condición que haría inviable la operación jurídica de la administración. En ese sentido, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 389/2007, afirmó que la suposición de que, por principio, todo acto administrativo se emite conforme a derecho, es una circunstancia que obedece a un postulado de índole práctica pues, de no operar dicha presunción, la actividad jurídica de la administración sería inicialmente objetable, requiriéndose entonces otro acto de autoridad que, en forma previa, validara el actuar público. Así, la ejecutividad del acto administrativo deriva de su carácter público, es decir, de la posibilidad de que la administración pública provea a la realización de sus propias decisiones; característica que se constituye en una virtual potestad imperativa o de mando, con la que está investido todo órgano administrativo público, y su apoyo radica en el hecho de que en la acción ejecutiva se busca satisfacer las necesidades de interés general de la colectividad, cuya realización no admite demora. ↑
Véase la tesis 1a. III/2008. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, enero de 2008, página 422. Novena Época. Registro digital: 170498. Rubro: “JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 207, PÁRRAFO TERCERO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005, QUE ESTABLECE UN PLAZO DE CINCO AÑOS PARA SU PROMOCIÓN TRATÁNDOSE DE ACTOS QUE SURTEN EFECTOS INMEDIATAMENTE, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA”. ↑
ARTICULO 12.- La demanda deberá formularse por escrito y presentarse directamente ante el Tribunal dentro de los quince días hábiles , contados a partir del día siguiente al en que se haya notificado el acto que se reclame o al día en que se haya tenido conocimiento del mismo.

Cuando el demandante resida fuera de la sede del Tribunal podrá enviarse por correo certificado con acuse de recibo, siempre que el envío se efectúe en el lugar de la residencia de éste.

Si el particular reside en el extranjero o no tiene representante en el Estado, o fallece durante el plazo a que el primer párrafo se refiere, el plazo será de cuarenta y cinco días, siguientes a la notificación del acto impugnado.

Los particulares podrán demandar en cualquier tiempo la nulidad de la resolución negativa ficta, cuando las autoridades no den respuesta a su instancia en el término de noventa días hábiles. ↑
El significado de advertir, según el Diccionario de la Real Academia Española es el siguiente: Del lat. advertĕre.Conjug. actual c. sentir.

1. tr. Fijar en algo la atención, reparar, observar. 2. tr. Llamar la atención de alguien sobre algo, hacer notar u observar. U.t.c.intr. 3. tr. Aconsejar, amonestar, enseñar, prevenir. 4 . tr. Avisar con amenazas. 5. intr. desus. dar en ello. ↑
Tesis P./J. 4/2010. Semanario Judicial de la Federación. Novena Época. Registro digital: 165359. Rubro: “ACTA DE IRREGULARIDADES DE MERCANCÍAS DE DIFÍCIL IDENTIFICACIÓN. EL ARTÍCULO 152 DE LA LEY ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO PARA QUE LA AUTORIDAD LA ELABORE Y NOTIFIQUE, VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA”. ↑