AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4716/2023

1. Demanda de amparo. La parte quejosa expuso los conceptos de violación referidos a los temas que se describen a continuación:

• Primero. La sala responsable omitió analizar y valorar los alegatos formulados mediante el escrito de ocho de abril de dos mil veintidós, en transgresión a los derechos de legalidad y seguridad jurídica, acceso a la justicia, debido proceso y audiencia.
• Segundo. El magistrado instructor no dio a la parte actora la oportunidad de ampliar su demanda no obstante que la autoridad demandada introdujo elementos y pruebas novedosos al contestar la demanda e, incluso, desechó la ampliación intentada, en violación a los derechos de seguridad jurídica, acceso a la justicia, debido proceso y audiencia.
• Tercero. Plantea dos temas, a saber:
• La sala responsable no respetó los principios de exhaustividad y congruencia, toda vez que no entró al estudio de los conceptos de impugnación identificados como primero, segundo, tercero y cuarto, en los que se expusieron las violaciones en el procedimiento de creación de la NOM-005-SCFI-2017, así como diversas tesis, jurisprudencias y precedentes, lo cual resulta violatorio de los derechos de seguridad y legalidad jurídica, acceso a la justicia, debido proceso y audiencia.
• La NOM-005-SCFI-2017 denominada "INSTRUMENTOS DE MEDICIÓN-SISTEMA PARA MEDICIÓN Y DESPACHO DE GASOLINA Y OTROS COMBUSTIBLES LÍQUIDOS CON UN GASTO MÁXIMO DE 250 L/MIN- ESPECIFICACIONES, MÉTODOS DE PRUEBA Y DE VERIFICACIÓN", viola los principios de legalidad y de jerarquía normativa previstos en los artículos 14 y 133 de la Constitución Federal, toda vez que, para su creación, no se siguió debidamente el procedimiento a que se refiere el artículo 63 de la abrogada Ley Federal sobre Metrología y Normalización, habida cuenta de que en la sesiones de aprobación del proyecto y publicación de dicha norma oficial mexicana no se respetó el quórum requerido para el funcionamiento del Comité Consultivo Nacional de Normalización de Seguridad al Usuario, Información Comercial y Prácticas de Comercio (miembros de treinta y ocho dependencias del gobierno federal).
• Cuarto. La sala responsable soslayó que la Directora General de Verificación y Defensa de la Confianza de Combustibles de la Procuraduría Federal del Consumidor carece de competencia para emitir la resolución impugnada, toda vez que:
• No tiene facultades para aplicar la Ley Federal sobre Metrología y Normalización por disposición expresa de su artículo 1, que excluye a la indicada Procuraduría Federal del Consumidor de su ámbito de regulación por no ser una dependencia del Ejecutivo Federal.
• Los artículos 24, fracción XIV, y 96 de la Ley Federal de Protección al Consumidor tampoco dotan de facultades a la Procuraduría Federal del Consumidor para verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas, pues, en el caso de expendio de hidrocarburos, existen otras autoridades legalmente competentes para realizar dicha verificación –como la Comisión Reguladora de Energía y la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos–.
• La Procuraduría Federal del Consumidor no puede actuar de oficio, sino que sólo puede ordenar visitas de verificación atendiendo a la queja presentada por algún particular que hubiera acreditado el daño ocasionado, al tenor de lo señalado por el artículo 132 de la Ley Federal de Protección al Consumidor.
• Los artículos 91 y cuarto transitorio de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización excluyen a la Procuraduría Federal del Consumidor de la facultad para realizar la evaluación de normas oficiales mexicanas cuya materia sea la verificación de instrumentos de medición, toda vez que dicha institución no cuenta con un laboratorio acreditado ante la Secretaría de Economía.
• Quinto. Contrariamente a lo sostenido por la sala responsable, la autoridad administrativa no individualizó correctamente la multa, habida cuenta de que:
• No valoró el daño, la gravedad, la inconstitucionalidad, la reincidencia y la condición económica.
• Apreció de manera indebida su capacidad económica, al tomar como base que el capital en giro de la negociación era de $500,000.00 (quinientos mil pesos 00/100 moneda nacional), siendo que debió considerar sus utilidades, pérdidas y activos y, por ello, requerirlo para que exhibiera sus estados financieros actuales –como el balance general, la cuenta de pérdidas y ganancias y el estado de flujos de efectivo–, lo cual no aconteció.
• Se basó en el hecho de que la persona moral se dedica a la compraventa de combustibles para determinar que tiene solvencia económica para hacer frente a la sanción impuesta, lo cual resulta ilegal, en tanto que la actividad que realiza la empresa es distinta a la condición económica del propietario.
• Advierte que la resolución impugnada no fue debidamente fundada y motivada, en virtud de que se impuso a la parte actora una multa por estimar que incumplió con una de las obligaciones previstas en el artículo 13 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, siendo que, en realidad, la empresa no impidió el acceso a los visitadores a su domicilio.
• Sexto. La sala responsable no se pronunció respecto a la caducidad de la instancia en violación a los principios de exhaustividad y congruencia, lo que adquiere relevancia si se toma en cuenta que la resolución impugnada se dictó fuera del plazo de treinta días que prevé el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, esto es, después de transcurridos treinta días a partir de la extinción del término para dictar resolución.

1. Sentencia. El tribunal colegiado de circuito negó el amparo, con base en las consideraciones torales siguientes:

• Declaró inoperante el concepto de violación en el que se duele de la falta de oportunidad para ampliar la demanda de nulidad, toda vez que la quejosa no preparó la violación procesal como lo exige el artículo 171 de la Ley de Amparo, porque no interpuso el recurso de reclamación previsto en el artículo 59 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que procede contra las resoluciones del magistrado instructor en las que deseche o tenga por no presentada la ampliación de la demanda.
• La sala responsable no incurrió en vicio alguno aun cuando no analizó los alegatos formulados en el juicio natural, toda vez que éstos no constituyen argumentos de bien probado, por lo que no existía obligación de considerarlos.
• Son inoperantes los conceptos de violación en los que la amparista se queja del pronunciamiento que la sala responsable hizo de la norma oficial impugnada, dado que:
• Es falso que se haya reconocido la validez de esa norma oficial mexicana, porque, en realidad, se decretó el sobreseimiento en el juicio en relación con dicha disposición general.
• Dada la actualización de una causa de improcedencia respecto de dicha norma oficial mexicana, la sala se encontraba imposibilitada para estudiar los argumentos encaminados a su ilegalidad.
• Son inoperantes los conceptos de violación por medio de los cuales la empresa quejosa tilda de inconstitucional la NOM-005-SCFI-2017, ya que:
• La amparista se limita a proponer el análisis de diversas tesis y jurisprudencias, pero no precisó, de manera concreta, cuál es el vicio que atribuye a la indicada disposición general.
• La multa impuesta no derivó de un acto de aplicación de la norma oficial mexicana, sino del hecho de que no permitió al personal de la Procuraduría Federal del Consumidor realizar la visita de verificación.
• La Directora General de Verificación y Defensa de la Confianza de Combustibles de la Procuraduría Federal del Consumidor tiene competencia para emitir la resolución impugnada, dado que los artículos 24, fracciones XIV, XIV bis y XIX, de la Ley Federal de Protección al Consumidor y 27, fracción I, del Reglamento de la Procuraduría Federal del Consumidor le otorgan facultades para vigilar y verificar el cumplimiento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, de las normas a que ésta se refiere y de las demás disposiciones legales, reglamentarias y normativas en materia de combustibles.
• La sala responsable aplicó el artículo 24, fracción XIV, de la Ley Federal del Consumidor en un texto vigente en la época de los hechos, a saber, cuando se emitieron las actuaciones propias del procedimiento de verificación.
• La sala responsable sí se pronunció respecto de la caducidad de las facultades de la autoridad administrativa para emitir la resolución en el procedimiento de origen; aunado a que dicha figura no es susceptible de configurarse en el caso dado que el inicio de la verificación fue impedido por el particular visitado.
• Son inoperantes los argumentos dirigidos a atacar la individualización de la multa, ya que es falso que la autoridad administrativa haya considerado el capital de la negociación visitada, aunado a que dicha autoridad sí requirió a la gobernada para que allegara elementos que revelaran su capacidad económica.

1. Recurso de revisión. La parte quejosa expone los agravios que se sintetizan a continuación:

• Primero. El tribunal colegiado de circuito soslayó que la sala responsable dictó la sentencia reclamada desconociendo que, en un juicio administrativo previo –sustanciado bajo el expediente 20/2219-24-01-02-05-OL del índice de la Segunda Ponencia de la Sala Especializada en Juicios en Línea del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, contra una resolución dictada en un procedimiento administrativo diverso–, se declaró la nulidad de la NOM-005-SCFI-2017 para el efecto de que su aplicación fuera desincorporada de la esfera jurídica de la ahora parte quejosa, incluso, hacia actos futuros; lo que revela que la mencionada sala responsable reconoció la validez de una repetición de acto impugnado.
• Segundo. El tribunal colegiado de circuito desconoce que la NOM-005-SCFI-2017 es contraria al texto constitucional, toda vez que transgrede los principios de legalidad y jerarquía normativa en la medida en que, en su proceso de creación, no se atendió a las pautas definidas por la abrogada Ley Federal sobre Metrología y Normalización; siendo que en la sentencia recurrida no se abordaron los argumentos dirigidos a demostrar las violaciones en las que incurrió la autoridad no obstante que se trata de un acto materialmente legislativo.

Incluso, el tribunal a quo ni siquiera analiza las diversas ejecutorias que le fueron informadas mediante las cuales se ha concedido el amparo a diversos gobernados respecto de dicha norma oficial mexicana por vicios cometidos en su proceso de creación (ejecutorias cuyas consideraciones torales se reproducen nuevamente en el escrito de agravios).

• Tercero. Reitera que la autoridad administrativa sancionadora, la sala responsable y el tribunal colegiado de circuito transgredieron los derechos humanos de buen gobierno a los que se refiere el Código Iberoamericano de Buen Gobierno.

1. PROCEDENCIA DEL RECURSO
2. Esta Segunda Sala considera que el asunto no reúne los requisitos necesarios de procedencia y, por tanto, no amerita un estudio de fondo, conforme a las razones siguientes:
3. El recurso de revisión en el juicio de amparo directo está regulado en los artículos 107, fracción IX, de la Ley Fundamental , 81, fracción II , y 96 de la Ley de Amparo, y 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, conforme a los cuales las resoluciones que emitan los tribunales colegiados de circuito no admiten dicho medio de defensa, salvo que se reúnan las exigencias siguientes:

I. Que el tribunal colegiado de circuito: a) Resuelva sobre la constitucionalidad de normas generales; b) Establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; o, c) Omita el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; hipótesis que son alternativas, es decir, basta que se dé una u otra.

II. Que el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

1. Así, serán procedentes aquellos recursos de revisión que reúnan ambas características y, por tanto, basta con que no se satisfaga cualquiera de esas condiciones para que el recurso sea improcedente. De ahí que es insuficiente que en el recurso subsista un tema de constitucionalidad, ya que, además, es menester que éste sea de un contenido novedoso, extraordinario y sobresaliente de manera tal que se estime pertinente no dar definitividad a la decisión adoptada por el tribunal colegiado de circuito, sino dar intervención a este Alto Tribunal para la fijación de un criterio.
2. En efecto, cabe destacar que de la exposición de motivos de veinte de febrero de dos mil veinte y de la discusión de veintisiete de noviembre de ese año, se advierte que la intención del legislador al prever como requisito un "interés excepcional" en materia constitucional o de derechos humanos consistió en dotar de mayor fuerza a la discrecionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para decidir qué asuntos resolverá y, con ello, fortalecerlo como tribunal constitucional.
3. Y, en ese tenor, se actualiza un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos cuando se advierta que el análisis del problema de constitucionalidad planteado dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional, o bien, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de principios o criterios sostenidos en la doctrina jurisprudencial de este Alto Tribunal relacionada con cuestiones propiamente constitucionales.
4. En síntesis, para que la revisión resulte procedente es menester que se satisfagan los presupuestos en comento, a saber: a) Que en la litis del recurso subsista un tema de constitucionalidad, y b) Que el asunto sea susceptible de dar lugar a un pronunciamiento de interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, lo que exige, por una parte, que el tema sea relevante para el orden jurídico por tratarse de una cuestión novedosa, extraordinaria o sobresaliente y, por otra, que no exista un impedimento técnico para que se emita una decisión de fondo, es decir, para que ese tema sea estudiado por sus méritos. Presupuestos éstos cuya actualización debe analizarse, en este estricto orden, en cada caso.
5. Ahora bien, en la especie, de los antecedentes ya relatados y demás elementos contenidos en el expediente, se advierte que se acredita el primer requisito de procedencia, toda vez que, por virtud de un planteamiento expresado en la demanda de amparo, el tribunal colegiado de circuito calificó de inoperantes los conceptos de violación a través de los que la parte quejosa adujo la inconstitucionalidad de la NOM-005-SCFI-2017 denominada "INSTRUMENTOS DE MEDICIÓN-SISTEMA PARA MEDICIÓN Y DESPACHO DE GASOLINA Y OTROS COMBUSTIBLES LÍQUIDOS CON UN GASTO MÁXIMO DE 250 L/MIN- ESPECIFICACIONES, MÉTODOS DE PRUEBA Y DE VERIFICACIÓN" (por violar los principios de legalidad y de jerarquía normativa previstos en los artículos 14 y 133 de la Constitución Federal); tópico sobre el cual, por cierto, la parte recurrente formuló agravios tanto para dolerse de la falta de estudio de ese tema como para insistir en que dicha disposición general fue creada en transgresión a la Ley Fundamental, lo que revela que en este recurso subsiste un tema de constitucionalidad.
6. Asimismo, se cumple en una parte con el segundo requisito de procedencia, específicamente por lo que hace a que el eventual análisis del problema de constitucionalidad planteado podría dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional, en virtud de que la norma oficial mexicana cuya inconstitucionalidad se plantea –por vicios en su proceso de creación– versa sobre los instrumentos y sistemas para medición y despacho de gasolina y otros combustibles líquidos; cuestión respecto de la cual este Alto Tribunal no se ha pronunciado, además de que lo que sobre el fondo se decida podría alterar la normatividad que regula la realización de esas actividades, las cuales tienen una clara y considerable repercusión social, dado el impacto de la venta de combustibles en la vida cotidiana de los ciudadanos que requieren de éstos para un amplio espectro de actividades sociales y económicas.
7. Sin embargo, a pesar de la relevancia del tema de constitucionalidad que subsiste, esta Segunda Sala advierte que existe un impedimento técnico para pronunciarse respecto del fondo del asunto, en razón de que, en realidad, la disposición general combatida no se aplicó en la resolución sancionadora impugnada y, por ello, aun cuando resultara violatoria de la Carta Magna, no generaría consecuencias en relación con ella.
8. En efecto, como se relató en el apartado de antecedentes de este fallo, el presente asunto tiene su origen en la orden expedida por la Directora General de Verificación y Defensa de la Confianza de Combustibles de la Procuraduría Federal del Consumidor, para verificar la estación de servicio cuya titular es la ahora parte quejosa y recurrente, en la que se indicó que su finalidad era comprobar el cumplimiento de diversas obligaciones previstas en la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Ley de Infraestructura de la Calidad y las normas oficiales mexicanas a las que debe sujetarse el funcionamiento de las estaciones de servicio, entre ellas, la NOM-005-SCFI-2017; orden que encuentra fundamento en el artículo 24, fracción XIV, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, que dice:

Artículo 24. La procuraduría tiene las siguientes atribuciones:

XIV. Vigilar y verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta ley y, en el ámbito de su competencia, las de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, así como de las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, y en su caso determinar los criterios para la verificación de su cumplimiento;

1. Mientras que en el acta circunstanciada respectiva se hizo constar que los encargados de la estación de servicio impidieron la práctica de la verificación, ya que, incluso, se negaron a recibir la orden respectiva.
2. Por lo que, en la resolución impugnada, la Directora General de Verificación y Defensa de la Confianza de Combustibles de la Procuraduría Federal del Consumidor consideró actualizado el supuesto de infracción previsto en el artículo 13, último párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, por lo que impuso a la empresa gobernada la multa a que se refiere el artículo 127 del mismo ordenamiento legal, que dicen:

Artículo 13.

Se considerará infracción de los proveedores de bienes, productos o servicios la consistente en obstaculizar o impedir, por sí o por interpósita persona, las visitas de verificación, así como el procedimiento administrativo de ejecución que ordene la procuraduría.

Artículo 127. Las infracciones a lo dispuesto por los artículos 7 bis, 13, 17, 18 BIS, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 47, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 67, 68, 69, 70, 72, 75, 77, 78, 79, 81, 82, 85, 86 quater, 87 bis, 90, 91, 93, 95 y 113 serán sancionadas con multa de $701.15 a $2’243,671.49.

1. Esto es, la indicada autoridad determinó una sanción económica en cantidad de $449,857.43 (cuatrocientos cuarenta y nueve mil ochocientos cincuenta y siete pesos 43/100 moneda nacional), por haber incurrido en la infracción consistente en oponerse a la visita de verificación, según se aprecia de la parte conducente que se reproduce a continuación:

Por lo antes expuesto, como se ha demostrado con los hechos y resultados debidamente circunstanciado en el cuerpo de la presente resolución, razonamiento precisado y constancias que integran el expediente que se resuelve, se concluye que la estación de servicio con número de permiso de expendio de petrolíferos en estaciones de servicio PL/3873/EXP/ES/2915 denominada Estación Piru, S.A. de C.V., obstaculizó el cumplimiento de un acto de autoridad como lo es la orden de verificación, infringiendo con ello el citado artículo 13 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, al no permitir al personal acreditado de esta procuraduría el acceso al lugar objeto de la verificación, para determinar el grado de cumplimiento de la citada Ley Federal de Protección al Consumidor, la Ley de Infraestructura de la Calidad y la evaluación de la conformidad de la NOM-005-SCFI-2017; incumplimiento que conlleva, como anteriormente se mencionó, una multa en términos de lo dispuesto por el precepto 127 de la ley federal de la materia vigente al momento en que se practicó la visita de verificación.

1. Así, es claro que en la resolución impugnada y en el procedimiento que le dio origen, la autoridad administrativa no aplicó a la empresa gobernada la NOM-005-SCFI-2017, dado que el órgano estatal no actualizó la realización de sus supuestos normativos en la esfera de la empresa particular, ya que, incluso, éste se negó a que se realizara la visita de verificación que tenía como objeto revisar su situación frente a la normatividad que regula su actividad de estación de servicio de combustibles.
2. En esa virtud, la multa de origen no concreta en la esfera de la empresa gobernada las hipótesis de la NOM-005-SCFI-2017 denominada "INSTRUMENTOS DE MEDICIÓN-SISTEMA PARA MEDICIÓN Y DESPACHO DE GASOLINA Y OTROS COMBUSTIBLES LÍQUIDOS CON UN GASTO MÁXIMO DE 250 L/MIN- ESPECIFICACIONES, MÉTODOS DE PRUEBA Y DE VERIFICACIÓN", por lo que, incluso en el caso de que se declarara que esta disposición general administrativa es violatoria de la Constitución Federal y, en consecuencia, se ordenara a la autoridad administrativa que prescindiera de su aplicación, la sanción pecuniaria no se vería modificada, toda vez que, se insiste, la decisión de imponer la multa encontró fundamento sólo en el artículo 13 de la Ley Federal de Protección al Consumidor.
3. Por tanto, ante la inexistencia de un acto de aplicación perjudicial de la citada norma oficial mexicana, el planteamiento encaminado a demostrar su inconstitucionalidad es inocuo, pues lo cierto es que ninguna repercusión tendría en el sentido de la resolución que en el procedimiento de origen fue dictada. Es ilustrativa la jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SU PROCEDENCIA DEPENDE NO SÓLO DE LA EXPRESIÓN DE CONCEPTOS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA DEMANDA SINO, ADEMÁS, DE QUE LOS ARTÍCULOS IMPUGNADOS SE HAYAN APLICADO EN PERJUICIO DEL QUEJOSO E INFLUIDO EN EL SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN RECLAMADA" .
4. En virtud de lo anterior, al no ser posible el estudio de fondo del tema de constitucionalidad referido, el presente asunto no permitiría fijar un criterio de interés excepcional, como presupuesto indispensable para la procedencia del recurso de revisión.
5. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Lenia Batres Guadarrama, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán (ponente).