Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1484/2025

Fecha: 14-May-2025

ANTECEDENTES Y TRÁMITE

Investigaciones previas. A través del oficio 18/200/0113/TOIC/2020, de dieciocho de septiembre de dos mil veinte, el Titular del Órgano Interno de Control en Compañía Mexicana de Exploraciones Sociedad Anónima de Capital Variable, remitió al Titular del Área de Quejas de esa misma compañía, un informe de presuntas irregularidades que derivaron de los resultados de la auditoría 02/2019, con clave de programa 800 denominado "Al desempeño", así como al seguimiento de sus recomendaciones propuestas por el ente fiscalizador.
Por acuerdo de radicación de investigación de dieciocho de septiembre de dos mil veinte, la Titular del Área de Quejas del Órgano Interno de Control en Compañía Mexicana de Exploraciones, Sociedad Anónima de Capital Variable, en su calidad de autoridad investigadora, en atención a los hechos denunciados, radicó el expediente de investigación con el número 2020/COMESA/DE-04, por lo que inició la línea y acciones de investigación correspondientes para esclarecer los hechos denunciados.
El veintiséis de febrero de dos mil veintiuno, la autoridad investigadora emitió el Acuerdo de Calificación de Conducta, por el que calificó como conducta grave el supuesto de abuso de funciones, y ordenó emitir el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa respectivo, a efecto de que la autoridad substanciadora competente iniciara el procedimiento de responsabilidad administrativa relativo a los hechos atribuidos a Maricela González Méndez y Tonatiuh Ancelmo Luna.
En atención al acuerdo de referencia, el Titular del Área de Quejas del Órgano Interno de Control en Compañía Mexicana de Exploraciones, Sociedad Anónima de Capital Variable, emitió el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa mediante oficio 18/200/0039TAQ/2021 y remitió el expediente de investigación 2020/COMESA/DE-04, correspondiente a la falta grave imputada a la quejosa, ante el Titular del Área de Responsabilidades de ese órgano, en su carácter de autoridad substanciadora.
Devolución del informe. Mediante proveído de nueve de marzo de dos mil veintiuno, dictado en el expediente R-0004/2019, la autoridad substanciadora realizó observaciones respecto al Informe de presunta responsabilidad y devolvió los autos para su reconsideración.
Nuevo informe . En atención a lo anterior, la autoridad investigadora emitió un nuevo acuerdo de calificación de conducta, a través del cual la calificó como grave por el supuesto abuso de funciones, y volvió a emitir el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa respectivo, a efecto de que la autoridad substanciadora competente iniciara el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa, relativo a los hechos atribuidos a Maricela González Méndez y Tonatiuh Ancelmo Luna.
Mediante oficio 18/200/0054/TAQ/2021, de veintiséis de marzo de dos mil veintiuno, la Titular del Área de Quejas del Órgano Interno de Control en Compañía Mexicana de Exploraciones, Sociedad Anónima de Capital Variable, remitió el expediente de investigación 2020/COMESA/DE/04, rindiendo el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, correspondiente a la falta grave imputada a Maricela González Méndez y Tonatiuh Ancelmo Luna, ante la Titular del Área de Responsabilidades de ese órgano, en su carácter de autoridad substanciadora.
Acuerdo de inicio de procedimiento administrativo. En proveído de seis de abril de dos mil veintiuno, dictado en el expediente R-0002/2021, la autoridad substanciadora admitió el informe de presunta responsabilidad y ordenó emplazar a las partes sobre el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidades, a efecto de que comparecieran personalmente a la celebración de la audiencia inicial.
Emplazamiento. A través del oficio 18/200/0047/TAR/2021, de veintisiete de agosto de dos mil veintiuno, se emplazó a la servidora pública Maricela González Méndez, a fin de que compareciera de manera personal a la audiencia inicial respectiva.
Audiencia inicial. El catorce de septiembre de dos mil veintiuno, se llevó a cabo la audiencia inicial dentro del expediente R-0002/2021; y en el acta administrativa de esa fecha, se dio cuenta de que la servidora pública presunta responsable Maricela González Méndez compareció personalmente, rindió manifestaciones y ofreció pruebas por escrito; de igual forma, se asentó la comparecencia de la autoridad investigadora con carácter de tercera denunciante, teniendo por ratificado el contenido del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.
Remisión de los autos a la autoridad resolutora. Mediante acuerdo de veinticuatro de septiembre de dos mil veintiuno, la autoridad substanciadora ordenó remitir los autos del expediente R-0002/2021, a la sala que correspondiera del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, al tratarse de una conducta calificada como grave por la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
Procedimiento ante autoridad resolutora. Mediante proveído de veintiuno de febrero de dos mil veintidós, la Sala Auxiliar en Materia de Responsabilidades Administrativas Graves y Segunda Sala Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Administrativa tuvo por recibidos los autos del expediente R-0002/2021 y, con base en la falta administrativa atribuida a los servidores públicos en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, de conformidad con los previsto por los artículos 57 y 209, fracción II, tercer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, radicó el asunto bajo el diverso 758/121-RA-1-01-1
A través de los acuerdos de dos de septiembre, ocho de diciembre de dos mil veintidós y siete de marzo de dos mil veintitrés, la Sala Auxiliar admitió las pruebas ofrecidas por la autoridad investigadora y los presuntos responsables en el procedimiento, las cuales se desahogaron por su propia y especial naturaleza, procediendo en el último acuerdo
a otorgar el plazo de cinco días hábiles para que las partes rindieran sus alegatos.
Mediante proveídos de diecisiete y dieciocho de abril de dos mil veintitrés, la Sala Auxiliar en Materia de Responsabilidades Administrativas Graves y Segunda Sala Auxiliar tuvo por formulados los alegatos de los presuntos responsables.
En acuerdo de diecinueve de abril de dos mil veintitrés se declaró cerrada la instrucción y citó a las partes de ese procedimiento de responsabilidades administrativas para oír resolución correspondiente.
Resolución. El veinte de abril de dos mil veintitrés, la Sala Auxiliar en Materia de Responsabilidades Administrativas Graves y Segunda Sala Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Administrativa dictó la resolución definitiva respectiva dentro del expediente 758/21-RA1-01-1, en la que resolvió que sí existían elementos para demostrar la comisión de la falta administrativa grave de abuso de funciones atribuida a la quejosa y, por ello, se le impuso la sanción de inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas por diez años, así como el pago de la indemnización por las sumas de $******* (******* M.N) y $******* (*******M.N.), por los daños causados al patrimonio de la entidad.
Recurso de apelación. La parte quejosa interpuso recurso de apelación en contra de la resolución de veinte de abril de dos mil veintitrés, dictada en los autos 758/21-RA1-01-1, del cual correspondió conocer a la Tercera Sección de la Sala Superior del mencionado tribunal, la cual, por conducto de la magistrada presidenta se admitió a trámite asignándole el toca R.A.334/2023 y dio vista al resto de las partes para que en un plazo de tres días hábiles manifestaran lo que a su derecho conviniera.
Finalmente, el dieciséis de abril de dos mil veinticuatro, la Tercera Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa emitió la sentencia respectiva en el recurso de apelación en la que modificó la resolución recurrida, en el sentido de que sí se acreditaba la falta administrativa grave de abuso de funciones atribuida a la
presunta responsable, pero revocó la sanción de inhabilitación, así como la indemnización impuesta y determinó como sanción la suspensión del empleo, cargo o comisión por el período de noventa días naturales.
Demanda de amparo directo. En contra de la sentencia antes descrita, con el fin de obtener un mayor beneficio, Maricela González Méndez , por propio derecho, promovió amparo directo, en el que planteó la inconstitucionalidad del artículo 209, fracciones II, III y IV de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, al estimar que ese precepto faculta de forma extraordinaria al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y amplía las atribuciones concedidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al permitir que dicho órgano lleve a cabo actos dentro del procedimiento de sustanciación, cuando sus facultades deberían ser exclusivamente de resolución, en contravención a lo dispuesto por los artículos 73, fracción XXIX-H y 109 de la Constitución Federal.
Sentencia del Tribunal Colegiado. El amparo directo se turnó al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el que, por conducto de su Presidenta, ordenó su registro con el expediente
DA-406/2024 . En sesión de treinta de enero de dos mil veinticinco, el tribunal dictó sentencia en la que declaró infundados los conceptos de violación al sostener que la norma es constitucional y negó el amparo a la parte quejosa, bajo las siguientes consideraciones:

“(…)

Ahora bien, la quejosa considera que, al tenor de dichos numerales, las facultades del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en relación con las faltas administrativas graves de los servidores públicos, se limita a la resolución e imposición de sanciones en los procedimientos respectivos, por lo que su actuar en torno a la admisión de pruebas, alegatos y cierre de instrucción –al tenor de lo dispuesto en el artículo 209– está fuera de sus facultades.

Lo anterior es infundado, pues de las disposiciones constitucionales citadas no se advierte la limitante que señala la impetrante, ya que, por el contrario, se observa que se ha dotado de facultades al Tribunal Federal de Justicia Administrativa para la resolución de los procedimientos relativos a las faltas administrativas graves de los servidores públicos.

Así, el artículo 209 fracciones II, III y IV, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas no contradice ni va más allá de las facultades otorgadas en la Constitución Federal al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en relación con la sanción de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos por faltas graves, pues el hecho de que el artículo 109 Constitucional establezca que la “Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente”, no limita el actuar del citado Tribunal en los términos que refiere la quejosa, es decir, para admitir pruebas, alegatos y proveer en torno al cierre de instrucción, actuaciones que se dan con posterioridad a la conclusión de la audiencia inicial.

(…)

Ahora bien, la parte quejosa asegura que la autoridad substanciadora (las Secretarías, los Órganos internos de control, la Auditoría Superior y sus homólogas en las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las Empresas productivas del Estado que, en el ámbito de su competencia), por mandato constitucional, son las encargadas de la integración del expediente desde la admisión del informe de presunta responsabilidad y hasta el cierre de instrucción; no obstante –se insiste– ello no se advierte del citado ordenamiento federal, por lo que el hecho de que en la disposición legal tildada de inconstitucional se considere que la participación de la autoridad substanciadora culmina con el cierre de la audiencia inicial no contraviene en modo alguno el mandato Federal.

Además, si la celebración de la audiencia inicial en el procedimiento de responsabilidades administrativas (conforme a lo dispuesto en el artículo 208 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas) implica que el presunto responsable rindió su declaración ante la autoridad substanciadora y que estuvo en oportunidad de ofrecer las pruebas que estimó necesarias para su defensa, y que los terceros llamados al procedimiento estuvieron en aptitud de manifestar lo que a su derecho conviniera y ofrecer las pruebas que estimaran conducentes, entonces, es innegable que el pronunciamiento que haga el Tribunal en cuanto a la admisión de pruebas y al ordenar las diligencias necesarias para su preparación y desahogo, así como el declarar abierto el periodo de alegatos y cerrar la instrucción a fin de citar a las partes para oír la resolución que corresponda, no implica que se le dote de facultades con las que no cuenta; máxime que no se debe perder de vista que NO se está en presencia de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, sino de un juicio de responsabilidades administrativas (no contenciosa administrativa).

En consecuencia, como se adelantó, este Tribunal Colegiado no advierte la inconstitucionalidad del artículo 209 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

(…)”

Recurso de revisión. Inconforme con la sentencia anterior, el veintiséis de febrero de dos mil veinticinco, la quejosa, por propio derecho, interpuso el presente recurso de revisión, en que insiste en la inconstitucionalidad del artículo 209 fracciones Il, Ill y IV, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en virtud de que otorga facultades extraordinarias al Tribunal Federal de Justicia Administrativa a las concedidas y consagradas en los artículos 73 fracción XXIX-H, y 109 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al contener facultades extraordinarias que no fueron concedidas de manera expresa por nuestro Constituyente, de manera particular al permitir que dicho tribunal lleve a cabo actos dentro del procedimiento de substanciación, cuando sus facultades constitucionales son exclusivamente de resolución.
Trámite ante esta Suprema Corte. En acuerdo de catorce de marzo de dos mil veinticinco, la Ministra Presidenta de este Alto Tribunal admitió el recurso y lo registró bajo el expediente 1484/2025, turnó el asunto a la señora Ministra Yasmín Esquivel Mossa y envió los autos a la Sala de su adscripción para el trámite de avocamiento.
Avocamiento. Mediante acuerdo de veintidós de abril de dos mil veinticinco, el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó el avocamiento del asunto y ordenó el envío de los autos a la ponencia de la señora Ministra Yasmín Esquivel Mossa para elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
Publicación del proyecto. De conformidad con los artículos 73, párrafo segundo y 184, párrafo primero de la Ley de Amparo, el proyecto de sentencia se hizo público, con la misma anticipación que la publicación de listas de los asuntos.
COMPETENCIA
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente amparo directo en revisión, con fundamento en los artículos 107, fracción IX , de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II y 96 de la Ley de Amparo; 21, fracción IV, de la abrogada Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, en relación con los puntos Primero y Tercero del Acuerdo General Plenario 1/2023 ; publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de dos mil veintitrés, y modificado el diez de abril del mismo año, por tratarse de un asunto de naturaleza administrativa, competencia de esta Segunda Sala, sin que resulte necesaria la intervención del Pleno.
Lo anterior, conforme a lo previsto en el artículo Tercero Transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente a partir del veintiuno de diciembre de dos mil veinticuatro , en relación con el Octavo y Décimo Segundo Transitorios del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de reforma al Poder Judicial de la Federación, publicado el quince de septiembre de dos mil veinticuatro .
OPORTUNIDAD
Tal como se advierte de la lectura de las constancias, la sentencia recurrida fue notificada a la quejosa el martes once de febrero de dos mil veinticinco, notificación que surtió efectos el miércoles doce siguiente. Por tanto, el plazo de diez días establecido por el artículo 86 de la Ley de Amparo para la interposición del recurso de revisión transcurrió del jueves trece al miércoles veintiséis de febrero del citado año, descontando en el cómputo el sábado quince, domingo dieciséis, sábado veintidós y domingo veintitrés del propio mes y año, por inhábiles, conforme al artículo 19 de la Ley de Amparo.
Entonces, si el recurso de revisión se presentó el miércoles veintiséis de febrero de dos mil veinticinco , se concluye que se interpuso de forma oportuna.
LEGITIMACIÓN
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte considera que el recurso de revisión fue hecho valer por parte legítima, pues lo interpuso la quejosa, por propio derecho.
ESTUDIO DE LA PROCEDENCIA DEL RECURSO
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el recurso reúne los requisitos para su procedencia y, por tanto, amerita un estudio de fondo, como se explica a continuación.
Los requisitos para la procedencia del recurso de revisión en el juicio de amparo directo encuentran su fundamento en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo, y 21, fracción IV, de la abrogada Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
De esos preceptos se advierte que las sentencias que emitan los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, salvo que reúnan las características siguientes:
Que subsista un problema de constitucionalidad de normas generales;
Que en la sentencia recurrida se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o
Cuando el tribunal colegiado de circuito omita pronunciarse sobre los aspectos precisados en los anteriores incisos, no obstante que en los conceptos de violación se haya planteado la inconstitucionalidad de una norma general o la interpretación directa de un precepto constitucional.
Los anteriores supuestos son alternativos. Es decir, basta que se dé uno u otro para que en principio resulte procedente el recurso de revisión en amparo directo.
Adicionalmente, es de destacarse que a partir de la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno a la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Federal, para que el recurso de revisión en amparo directo resulte procedente es necesario que el mismo, a juicio de este Alto Tribunal, revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
De la exposición de motivos respectiva se obtiene que dicha reforma tuvo como propósito fortalecer el rol de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional, permitiéndole concentrarse en el conocimiento de los asuntos más relevantes para el orden jurídico nacional y restringiendo la posibilidad de revisar problemas jurídicos de mera legalidad, en los cuales los Tribunales Colegiados de Circuito constituyen órganos terminales.
Por cuestión de método, es necesario verificar si se destaca un tema de constitucionalidad, después, sólo si se actualiza ese supuesto, examinar si reúne el requisito de interés excepcional y, hecho lo anterior, pronunciarse sobre la eficacia de los agravios.
En el caso que nos ocupa, se observa que se cumple con el primer requisito de procedencia, debido a que la quejosa planteó –desde la demanda de amparo– la inconstitucionalidad del artículo 209, fracciones II, III y IV, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, al estimar que establece a favor del Tribunal Federal de Justicia Administrativa atribuciones extraordinarias en materia de admisión y desahogo de pruebas, así como de período de alegatos, que no le otorgan los diversos 73, fracción XXIX-H, y 109 de la Constitución Federal, ya que su única facultad es la de resolución de los procedimientos de responsabilidades por conductas graves.
En la sentencia recurrida, el Tribunal Colegiado calificó como infundados los argumentos de la quejosa al considerar que el precepto reclamado no contradice ni va más allá de las facultades otorgadas en la Constitución Federal a ese tribunal, en relación con la sanción de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos por faltas graves, pues el hecho de que el artículo 109 constitucional establezca que la “Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente”, no limita el actuar de este último en los términos que refiere la quejosa, es decir, para admitir pruebas, alegatos y proveer en torno al cierre de instrucción, actuaciones que se dan con posterioridad a la conclusión de la audiencia inicial.
En sus agravios, la quejosa controvierte el análisis realizado por el Tribunal Colegiado respecto de los citados argumentos; por ende, se considera que existe una cuestión constitucional.
En cuanto al segundo requisito, el interés excepcional se justifica porque en el actual sistema de precedentes obligatorios no existe criterio vinculante en donde se haya analizado el artículo 209, fracciones II, III y IV, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas en contraste con los artículos 73, fracción XXIX-H, y 109 de la Constitución Federal , por lo que se carece de un asunto que comunique, al resto de los órganos jurisdiccionales, con toda seguridad jurídica, cuál es el criterio vinculante en relación con la regularidad constitucional del referido precepto. De ahí que el estudio del asunto permitirá fijar un criterio novedoso y relevante para el ordenamiento jurídico nacional.
ESTUDIO DE FONDO
Como se precisó, en los tres agravios, los cuales se analizan de manera conjunta, dada su estrecha relación, la quejosa sostiene que el artículo 209 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en sus fracciones Il, tercer párrafo, Ill y IV, establece que, como parte del procedimiento administrativo, en caso de conductas graves, una vez llevada a cabo la audiencia correspondiente, la autoridad substanciadora remitirá el expediente al tribunal para efecto de que éste admita pruebas, las desahogue, solicite alegatos y cierre la instrucción, actos que son propios de la etapa de substanciación, lo que es totalmente inconstitucional, pues dichas facultades que se otorgan al tribunal son contrarias a las atribuciones previstas para aquél en nuestra Carta Magna, así como en la propia Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
Afirma que es incorrecto lo sostenido por el Tribunal Colegiado, en el sentido de que las facultades otorgadas al tribunal federal de justicia administrativa en la Constitución Federal, no establece las limitantes alegadas, siendo que basta la lectura a los preceptos constitucionales para evidenciar que las atribuciones de la Sala Auxiliar en materia de Responsabilidades Administrativas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa solamente son de resolución del expediente de responsabilidad.
Insiste en que la propia Carta Magna sí limita las funciones del tribunal exclusivamente para resolver e imponer sanciones; de ahí que no abarque actos de substanciación de un procedimiento, pues, de permitir que sus atribuciones no tengan límites, se violenta el principio de legalidad, conforme al cual las autoridades solamente están facultadas para hacer lo que la ley les permite.
Argumenta que si bien el tribunal colegiado hace alusión a la definición de autoridad substanciadora, en términos del artículo 3, fracción Ill, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el cual refiere que ésta es la que dirige el procedimiento de responsabilidades hasta la audiencia inicial, no por el simple hecho de que la actuación de la autoridad substanciadora sea hasta la audiencia inicial, es suficiente para que el tribunal tenga facultades de substanciación, pues la Constitución Federal no las prevé.
Refiere que es incorrecta la determinación del tribunal colegiado al sostener que el procedimiento de responsabilidades no tiene la naturaleza de ser un procedimiento en forma de juicio, y que por ello no se debieron de cumplir con las formalidades esenciales del procedimiento, ya que, contrariamente a dicha afirmación, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado respecto a que los procedimientos de responsabilidades administrativas sí son procedimientos seguidos en forma de juicio, por lo que sí se debieron respetar las formalidades esenciales del procedimiento, tal como lo establece el artículo 17 constitucional en el sentido de que "toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial" .
Con el propósito de dar solución a los agravios de la quejosa, es necesario informar las razones expuestas en la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional de veintisiete de mayo de dos mil quince, en materia de combate a la corrupción, en que se modificaron, entre otros, los artículos 73, fracción XXXIX-H, y 109 de la Constitución Federal, en la parte que interesa para el asunto.

“CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS EXPOSICION DE MOTIVOS México, D.F., martes 4 de noviembre de 2014. 1. INICIATIVA DE DIPUTADOS (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN) Gaceta No. 4148-V

(…)

En consecuencia, el combate a la corrupción será una función a cargo de la Federación, los Estados y Municipios, así como del Distrito Federal y de los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, en sus respectivos ámbitos de competencia, y para su ejercicio, los entes públicos federales, estatales y municipales contarán con órganos internos de control, que tendrán las facultades que determine la ley, para prevenir, corregir, investigar y sancionar los actos u omisiones que constituyan faltas, responsabilidades administrativas menores a la ley , así como para revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos. En el caso de aquellas faltas administrativas que sean catalogadas como graves, podrán investigar y sustanciar el procedimiento respectivo y, una vez concluidas las etapas del procedimiento, deberán remitirlo al Tribunal competente para resolución.

La Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción será el órgano responsable de ejercer la acción penal en los delitos que al efecto se prevean en la Ley General de Delitos contra la Corrupción, y contará con las más amplias facultades de investigación; tendrá por objeto la investigación y persecución de los delitos relacionados con hechos de corrupción de competencia federal, así como de cualquier otro delito cometido por un servidor público en el desempeño de un empleo, cargo o comisión, incluso tendrá la posibilidad de atraer aquellos casos que estime procedentes. En caso de que en sus investigaciones existiera presunta responsabilidad administrativa por actos de corrupción o por faltas administrativas graves, la Fiscalía estará facultada para actuar como órgano acusador, turnando el expediente directamente al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

En materia de sanciones, proponemos otorgar las facultades de sanción a los jueces en materia penal (ante acusaciones de la Fiscalía), y en materia administrativa, al Tribunal Federal de Justicia Administrativa; retirando la facultad de corrección y sanción a las contralorías que dependen de los Ejecutivos Federal, estatales o municipales, respecto de aquellas conductas que se estimen no graves por el legislador ordinario.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa contará con plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares; imponer las sanciones graves a los servidores públicos de los poderes federales y de los órganos constitucionalmente autónomos, por responsabilidades administrativas en los términos que disponga la ley; a los servidores públicos locales, por las irregularidades cometidas en el manejo o aplicación de recursos federales; y a los particulares que incurran en actos de corrupción, en los términos que determinen las leyes. Podrá imponer a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales. Además, podrá imponer las siguientes sanciones: suspensión, destitución e inhabilitación.

(…).”

De la exposición de motivos a esa importante reforma constitucional en materia de anticorrupción se aprecia que, una de las finalidades para hacer frente al combate de actos de corrupción de servidores públicos y de particulares que incurran en tales conductas, fue la de establecer una clara y perfecta distinción entre la autoridad que llevaría a cabo la investigación, aquella que substanciaría el procedimiento y la que se encargaría de resolverlo.
Lo anterior, debido a que, anterior a la reforma, existía el vicio de que la propia autoridad que llevaba a cabo la investigación era la misma que resolvía el procedimiento de responsabilidad e imponía las sanciones, lo que provocó inconsistencias en el procedimiento y se dieran mayores supuestos de conductas de corrupción.
Asimismo, atendiendo a la distinción entre la autoridad que investiga y la que resuelve, en la exposición de motivos se estableció que uno de los propósitos para erradicar los actos de corrupción y lograr que se sancionaran a los servidores públicos o particulares que cometieran tales actos, fue, primero, hacer una distinción de los tipos de responsabilidades, esto es, aquellas consideradas no graves por el legislador ordinario y aquellas clasificadas como graves; y, segundo, con base en esta clasificación, se estableció que correspondería a los órganos internos de control, de las dependencias o entidades, tanto federales, estatales, como municipales, la prevención, corrección, investigación y sanción de los actos u omisiones que constituyan faltas o responsabilidades administrativas menores, mientras que, para aquellas faltas administrativas que sean catalogadas como graves , una vez concluida la investigación y sustanciación del procedimiento respectivo, correspondería al tribunal competente su resolución.
Es decir, la reforma tuvo como propósito dotar de facultades al Tribunal Federal de Justicia Administrativa en materia de sanciones por conductas o responsabilidades administrativas catalogadas como graves, o de actos de particulares relacionados con las mismas, buscando dotar a dicho tribunal con plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones.
Derivado de la discusión y eventual aprobación de la iniciativa, que se convirtió en reforma a diversos preceptos constitucionales, en específico, los artículos 73, fracción XXIX-H, y 109, quedaron con los siguientes textos:

“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

(…)

XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.

El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.

Asimismo, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

(…)

Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público o particulares que incurran en hechos de corrupción, será sancionada en los términos de la legislación penal aplicable.

Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que, durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan;

III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones.

Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente . Las demás faltas y sanciones administrativas serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control.

Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de la Federación, se observará lo previsto en el artículo 94 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.

La ley establecerá los supuestos y procedimientos para impugnar la clasificación de las faltas administrativas como no graves, que realicen los órganos internos de control.

Los entes públicos federales tendrán órganos internos de control con las facultades que determine la ley para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas; para sancionar aquéllas distintas a las que son competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales y participaciones federales; así como presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción a que se refiere esta Constitución.

Los entes públicos estatales y municipales, así como del Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, contarán con órganos internos de control, que tendrán, en su ámbito de competencia local, las atribuciones a que se refiere el párrafo anterior, y

IV. Los tribunales de justicia administrativa impondrán a los particulares que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de otro tipo de responsabilidades, las sanciones económicas; inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas; así como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública o a los entes públicos federales, locales o municipales. Las personas morales serán sancionadas en los términos de esta fracción cuando los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por personas físicas que actúen a nombre o representación de la persona moral y en beneficio de ella. También podrá ordenarse la suspensión de actividades, disolución o intervención de la sociedad respectiva cuando se trate de faltas administrativas graves que causen perjuicio a la Hacienda Pública o a los entes públicos, federales, locales o municipales, siempre que la sociedad obtenga un beneficio económico y se acredite participación de sus órganos de administración, de vigilancia o de sus socios, o en aquellos casos que se advierta que la sociedad es utilizada de manera sistemática para vincularse con faltas administrativas graves; en estos supuestos la sanción se ejecutará hasta que la resolución sea definitiva. Las leyes establecerán los procedimientos para la investigación e imposición de las sanciones aplicables de dichos actos u omisiones.

Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas en las fracciones anteriores se desarrollarán autónomamente . No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.

En el cumplimiento de sus atribuciones, a los órganos responsables de la investigación y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción no les serán oponibles las disposiciones dirigidas a proteger la secrecía de la información en materia fiscal o la relacionada con operaciones de depósito, administración, ahorro e inversión de recursos monetarios. La ley establecerá los procedimientos para que les sea entregada dicha información.

La Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno, podrán recurrir las determinaciones de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 20, Apartado C, fracción VII, y 104, fracción III de esta Constitución, respectivamente.

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”

Del contenido del primer precepto constitucional en consulta se aprecia que facultó al Congreso de la Unión para expedir la ley que instituya al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos , el cual tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares y, además, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.
Asimismo, el segundo precepto constitucional establece las bases de los procedimientos administrativos en contra de los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, al disponer que serán sancionados conforme a los parámetros o reglas que ese propio numeral establece, las cuales, en el caso materia de estudio, son las siguientes:

a) Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, las cuales pueden consistir en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas que deben ser acordes con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido.

b) La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones; siendo que las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente ; de suerte que las demás faltas y sanciones administrativas serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control.

c) Los tribunales de justicia administrativa impondrán a los particulares que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de otro tipo de responsabilidades, las sanciones económicas; inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas; así como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública o a los entes públicos federales, locales o municipales.

d) Las leyes establecerán los procedimientos para la investigación e imposición de las sanciones aplicables de dichos actos u omisiones.

De lo anterior se aprecia que las finalidades y objetivos que dieron origen a la exposición de motivos de la reforma constitucional se vieron reflejados en el contenido de los preceptos analizados, ya que se establece con claridad la distinción o separación entre la autoridad que lleva a cabo la investigación y la que tiene la atribución de imponer la sanción al resolver el procedimiento que, tratándose de faltas menores así clasificadas, competen a la autoridad administrativa del correspondiente órgano interno de control y, para las faltas graves, al tribunal competente.
Con el fin de instrumentar la reforma constitucional y dotar de contenido a los preceptos constitucionales que fueron reformados y adicionados, el Congreso de la Unión, como normas secundarias o reglamentarias, expidió la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la cual define las características de las autoridades que intervienen en el procedimiento, el tipo de faltas (graves y no graves), así como las fases de las que se componen los procedimientos, entre otros aspectos relevantes y que se aprecia del contenido de los siguientes preceptos, entre los que se encuentra el 209 reclamado:

Artículo 3. Para efectos de esta Ley se entenderá por:

(…)

II. Autoridad investigadora: La autoridad en las Secretarías, los Órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las Empresas productivas del Estado, encargada de la investigación de Faltas administrativas;

III. Autoridad substanciadora: La autoridad en las Secretarías, los Órganos internos de control, la Auditoría Superior y sus homólogas en las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las Empresas productivas del Estado que, en el ámbito de su competencia, dirigen y conducen el procedimiento de responsabilidades administrativas desde la admisión del Informe de presunta responsabilidad administrativa y hasta la conclusión de la audiencia inicial. La función de la Autoridad substanciadora, en ningún caso podrá ser ejercida por una Autoridad investigadora;

IV. Autoridad resolutora: Tratándose de Faltas administrativas no graves lo será la unidad de responsabilidades administrativas o el servidor público asignado en los Órganos internos de control . Para las Faltas administrativas graves, así como para las Faltas de particulares, lo será el Tribunal competente ;

(…)

XV. Falta administrativa no grave: Las faltas administrativas de los Servidores Públicos en los términos de la presente Ley, cuya sanción corresponde a las Secretarías y a los Órganos internos de control;

XVI. Falta administrativa grave: Las faltas administrativas de los Servidores Públicos catalogadas como graves en los términos de la presente Ley, cuya sanción corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus homólogos en las entidades federativas;

XVII. Faltas de particulares: Los actos de personas físicas o morales privadas que estén vinculados con faltas administrativas graves a que se refieren los Capítulos III y IV del Título Tercero de esta Ley, cuya sanción corresponde al Tribunal en los términos de la misma;

(…)

Artículo 10. Las Secretarías y los Órganos internos de control, y sus homólogas en las entidades federativas tendrán a su cargo, en el ámbito de su competencia, la investigación, substanciación y calificación de las Faltas administrativas.

Tratándose de actos u omisiones que hayan sido calificados como Faltas administrativas no graves, las Secretarías y los Órganos internos de control serán competentes para iniciar, substanciar y resolver los procedimientos de responsabilidad administrativa en los términos previstos en esta Ley.

(…)

Artículo 11. La Auditoría Superior y las Entidades de fiscalización superior de las entidades federativas serán competentes para investigar y substanciar el procedimiento por las faltas administrativas graves.

(…)

Artículo 12. Los Tribunales, además de las facultades y atribuciones conferidas en su legislación orgánica y demás normatividad aplicable, estarán facultados para resolver la imposición de sanciones por la comisión de Faltas administrativas graves y de Faltas de particulares, conforme a los procedimientos previstos en esta Ley.

Artículo 90. En el curso de toda investigación deberán observarse los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, congruencia, verdad material y respeto a los derechos humanos. Las autoridades competentes serán responsables de la oportunidad, exhaustividad y eficiencia en la investigación, la integralidad de los datos y documentos, así como el resguardo del expediente en su conjunto.

Igualmente, incorporarán a sus investigaciones, las técnicas, tecnologías y métodos de investigación que observen las mejores prácticas internacionales.

Las autoridades investigadoras, de conformidad con las leyes de la materia, deberán cooperar con las autoridades internacionales a fin de fortalecer los procedimientos de investigación, compartir las mejores prácticas internacionales, y combatir de manera efectiva la corrupción.

Artículo 91. La investigación por la presunta responsabilidad de Faltas administrativas iniciará de oficio, por denuncia o derivado de las auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o, en su caso, de auditores externos.

Las denuncias podrán ser anónimas. En su caso, las autoridades investigadoras mantendrán con carácter de confidencial la identidad de las personas que denuncien las presuntas infracciones.

De la Investigación

Artículo 94. Para el cumplimiento de sus atribuciones, las Autoridades investigadoras llevarán de oficio las auditorías o investigaciones debidamente fundadas y motivadas respecto de las conductas de los Servidores Públicos y particulares que puedan constituir responsabilidades administrativas en el ámbito de su competencia. Lo anterior sin menoscabo de las investigaciones que se deriven de las denuncias a que se hace referencia en el Capítulo anterior.

Artículo 95. Las autoridades investigadoras tendrán acceso a la información necesaria para el esclarecimiento de los hechos, con inclusión de aquélla que las disposiciones legales en la materia consideren con carácter de reservada o confidencial, siempre que esté relacionada con la comisión de infracciones a que se refiere esta Ley, con la obligación de mantener la misma reserva o secrecía, conforme a lo que determinen las leyes.

Para el cumplimiento de las atribuciones de las autoridades investigadoras, durante el desarrollo de investigaciones por faltas administrativas graves, no les serán oponibles las disposiciones dirigidas a proteger la secrecía de la información en materia fiscal bursátil, fiduciario o la relacionada con operaciones de depósito, administración, ahorro e inversión de recursos monetarios. Esta información conservará su calidad en los expedientes correspondientes, para lo cual se celebrarán convenios de colaboración con las autoridades correspondientes.

(…)

Artículo 98. La Auditoría Superior y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, investigarán y, en su caso substanciarán en los términos que determina esta Ley, los procedimientos de responsabilidad administrativa correspondientes. Asimismo, en los casos que procedan, presentarán la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público competente.

De la calificación de Faltas administrativas

Artículo 100. Concluidas las diligencias de investigación, las autoridades investigadoras procederán al análisis de los hechos, así como de la información recabada, a efecto de determinar la existencia o inexistencia de actos u omisiones que la ley señale como falta administrativa y, en su caso, calificarla como grave o no grave.

Una vez calificada la conducta en los términos del párrafo anterior, se incluirá la misma en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y este se presentará ante la autoridad substanciadora a efecto de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa.

(…)

Artículo 112. El procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando las autoridades substanciadoras, en el ámbito de su competencia, admitan el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.

Artículo 113. La admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa interrumpirá los plazos de prescripción señalados en el artículo 74 de esta Ley y fijará la materia del procedimiento de responsabilidad administrativa.

Artículo 114. En caso de que con posterioridad a la admisión del informe las autoridades investigadoras adviertan la probable comisión de cualquier otra falta administrativa imputable a la misma persona señalada como presunto responsable, deberán elaborar un diverso Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y promover el respectivo procedimiento de responsabilidad administrativa por separado, sin perjuicio de que, en el momento procesal oportuno, puedan solicitar su acumulación.

Artículo 115. La autoridad a quien se encomiende la substanciación y, en su caso, resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa , deberá ser distinto de aquél o aquellos encargados de la investigación . Para tal efecto, las Secretarías, los Órganos internos de control, la Auditoría Superior, las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las empresas productivas del Estado, contarán con la estructura orgánica necesaria para realizar las funciones correspondientes a las autoridades investigadoras y substanciadoras, y garantizarán la independencia entre ambas en el ejercicio de sus funciones.

Del procedimiento de responsabilidad administrativa ante las Secretarías y Órganos Internos de Control

Artículo 208. En los asuntos relacionados con Faltas administrativas no graves, se deberá proceder en los términos siguientes:

I. La Autoridad investigadora deberá presentar ante la Autoridad substanciadora el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, la cual, dentro de los tres días siguientes se pronunciará sobre su admisión, pudiendo prevenir a la Autoridad investigadora para que subsane las omisiones que advierta, o que aclare los hechos narrados en el informe;

II. En el caso de que la Autoridad substanciadora admita el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, ordenará el emplazamiento del presunto responsable, debiendo citarlo para que comparezca personalmente a la celebración de la audiencia inicial, señalando con precisión el día, lugar y hora en que tendrá lugar dicha audiencia, así como la autoridad ante la que se llevará a cabo. Del mismo modo, le hará saber el derecho que tiene de no declarar contra de sí mismo ni a declararse culpable; de defenderse personalmente o ser asistido por un defensor perito en la materia y que, de no contar con un defensor, le será nombrado un defensor de oficio;

III. Entre la fecha del emplazamiento y la de la audiencia inicial deberá mediar un plazo no menor de diez ni mayor de quince días hábiles. El diferimiento de la audiencia sólo podrá otorgarse por causas de caso fortuito o de fuerza mayor debidamente justificadas, o en aquellos casos en que se nombre;

IV. Previo a la celebración de la audiencia inicial, la Autoridad substanciadora deberá citar a las demás partes que deban concurrir al procedimiento, cuando menos con setenta y dos horas de anticipación;

V. El día y hora señalado para la audiencia inicial el presunto responsable rendirá su declaración por escrito o verbalmente, y deberá ofrecer las pruebas que estime necesarias para su defensa. En caso de tratarse de pruebas documentales, deberá exhibir todas las que tenga en su poder, o las que no estándolo, conste que las solicitó mediante el acuse de recibo correspondiente. Tratándose de documentos que obren en poder de terceros y que no pudo conseguirlos por obrar en archivos privados, deberá señalar el archivo donde se encuentren o la persona que los tenga a su cuidado para que, en su caso, le sean requeridos en los términos previstos en esta Ley;

VI. Los terceros llamados al procedimiento de responsabilidad administrativa, a más tardar durante la audiencia inicial, podrán manifestar por escrito o verbalmente lo que a su derecho convenga y ofrecer las pruebas que estimen conducentes, debiendo exhibir las documentales que obren en su poder, o las que no estándolo, conste que las solicitaron mediante el acuse de recibo correspondiente. Tratándose de documentos que obren en poder de terceros y que no pudieron conseguirlos por obrar en archivos privados, deberán señalar el archivo donde se encuentren o la persona que los tenga a su cuidado para que, en su caso, le sean requeridos;

VII. Una vez que las partes hayan manifestado durante la audiencia inicial lo que a su derecho convenga y ofrecido sus respectivas pruebas, la Autoridad substanciadora declarará cerrada la audiencia inicial, después de ello las partes no podrán ofrecer más pruebas, salvo aquellas que sean supervenientes;

VIII. Dentro de los quince días hábiles siguientes al cierre de la audiencia inicial, la Autoridad substanciadora deberá emitir el acuerdo de admisión de pruebas que corresponda, donde deberá ordenar las diligencias necesarias para su preparación y desahogo;

IX. Concluido el desahogo de las pruebas ofrecidas por las partes, y si no existieran diligencias pendientes para mejor proveer o más pruebas que desahogar, la Autoridad substanciadora declarará abierto el periodo de alegatos por un término de cinco días hábiles comunes para las partes;

X. Una vez trascurrido el periodo de alegatos, la Autoridad resolutora del asunto, de oficio, declarará cerrada la instrucción y citará a las partes para oír la resolución que corresponda, la cual deberá dictarse en un plazo no mayor a treinta días hábiles, el cual podrá ampliarse por una sola vez por otros treinta días hábiles más, cuando la complejidad del asunto así lo requiera, debiendo expresar los motivos para ello;

XI. La resolución, deberá notificarse personalmente al presunto responsable. En su caso, se notificará a los denunciantes únicamente para su conocimiento, y al jefe inmediato o al titular de la dependencia o entidad, para los efectos de su ejecución, en un plazo no mayor de diez días hábiles.

Del procedimiento de responsabilidad administrativa cuya resolución corresponda a los Tribunales

Artículo 209. En los asuntos relacionados con Faltas administrativas graves o Faltas de particulares, se deberá proceder de conformidad con el procedimiento previsto en este artículo.

Las Autoridades substanciadoras deberán observar lo dispuesto en las fracciones I a VII del artículo anterior, luego de lo cual procederán conforme a lo dispuesto en las siguientes fracciones:

I. A más tardar dentro de los tres días hábiles siguientes de haber concluido la audiencia inicial, la Autoridad substanciadora deberá, bajo su responsabilidad, enviar al Tribunal competente los autos originales del expediente, así como notificar a las partes de la fecha de su envío, indicando el domicilio del Tribunal encargado de la resolución del asunto;

II. Cuando el Tribunal reciba el expediente, bajo su más estricta responsabilidad, deberá verificar que la falta descrita en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa sea de las consideradas como graves. En caso de no serlo, fundando y motivando debidamente su resolución, enviará el expediente respectivo a la Autoridad substanciadora que corresponda para que continúe el procedimiento en términos de lo dispuesto en el artículo anterior.

De igual forma, de advertir el Tribunal que los hechos descritos por la Autoridad investigadora en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa corresponden a la descripción de una falta grave diversa, le ordenará a ésta realice la reclasificación que corresponda, pudiendo señalar las directrices que considere pertinentes para su debida presentación, para lo cual le concederá un plazo de tres días hábiles. En caso de que la Autoridad investigadora se niegue a hacer la reclasificación, bajo su más estricta responsabilidad así lo hará saber al Tribunal fundando y motivando su proceder. En este caso, el Tribunal continuará con el procedimiento de responsabilidad administrativa.

Una vez que el Tribunal haya decidido que el asunto corresponde a su competencia y, en su caso, se haya solventado la reclasificación, deberá notificar personalmente a las partes sobre la recepción del expediente.

Cuando conste en autos que las partes han quedado notificadas, dictará dentro de los quince días hábiles siguientes el acuerdo de admisión de pruebas que corresponda, donde deberá ordenar las diligencias necesarias para su preparación y desahogo;

III. Concluido el desahogo de las pruebas ofrecidas por las partes, y si no existieran diligencias pendientes para mejor proveer o más pruebas que desahogar, el Tribunal declarará abierto el periodo de alegatos por un término de cinco días hábiles comunes para las partes;

IV. Una vez trascurrido el periodo de alegatos, el Tribunal, de oficio, declarará cerrada la instrucción y citará a las partes para oír la resolución que corresponda, la cual deberá dictarse en un plazo no mayor a treinta días hábiles, el cual podrá ampliarse por una sola vez por otros treinta días hábiles más, cuando la complejidad del asunto así lo requiera debiendo expresar los motivos para ello, y

V. La resolución, deberá notificarse personalmente al presunto responsable. En su caso, se notificará a los denunciantes únicamente para su conocimiento, y al jefe inmediato o al titular de la dependencia o entidad, para los efectos de su ejecución, en un plazo no mayor de diez días hábiles.

Del contenido de los preceptos se advierte que establecen lo que se debe entender por autoridad investigadora y substanciadora, esto es, como aquellas autoridades en las Secretarías, los Órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las Empresas productivas del Estado, las primeras, encargadas de la investigación de faltas administrativas y, las segundas, como las que, en el ámbito de su competencia, dirigen y conducen el procedimiento de responsabilidades administrativas, desde la admisión del informe de presunta responsabilidad administrativa y hasta la conclusión de la audiencia inicial, haciendo la aclaración que la función de la autoridad substanciadora, en ningún caso podrá ser ejercida por una autoridad investigadora.

Mientras que la autoridad resolutora, tratándose de faltas administrativas no graves, será la unidad de responsabilidades administrativas o el servidor público asignado en los órganos internos de control y, para las faltas administrativas graves, así como para las de los particulares, es el tribunal competente.
Asimismo, definen que, tratándose de actos u omisiones que hayan sido calificados como faltas administrativas no graves, las secretarías y los órganos internos de control serán competentes para iniciar, substanciar y resolver los procedimientos de responsabilidad administrativa, mientras que los tribunales de justicia administrativa, federal y los de las entidades federativas, además de las facultades y atribuciones conferidas en su legislación orgánica y demás normatividad aplicable, estarán facultados para resolver la imposición de sanciones por la comisión de faltas administrativas graves y de faltas de particulares.
Precisan que la autoridad a quien se encomiende la substanciación y, en su caso, resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa, deberá ser distinto de aquél o aquellos encargados de la investigación, por lo que las Secretarías, los Órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación, las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las empresas productivas del Estado, contarán con la estructura orgánica necesaria para realizar las funciones correspondientes a las autoridades investigadoras y substanciadoras, y garantizarán la independencia entre ambas en el ejercicio de sus funciones.
También las normas establecen las etapas o actos procedimentales que abarcan la investigación y el procedimiento de responsabilidad hasta su resolución, tanto para faltas graves como para no graves, en los siguientes términos:
Investigación . El cual puede iniciar de oficio, con motivo del resultado de alguna auditoría o procedimiento de la autoridad, o bien, por alguna denuncia; concluidas las diligencias de investigación, las autoridades investigadoras procederán al análisis de los hechos, así como de la información recabada, a efecto de determinar la existencia o inexistencia de actos u omisiones que la ley señale como falta administrativa y, en su caso, calificarlas como graves o no graves; una vez calificada la conducta, elaborarán el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, el cual presentarán ante la autoridad substanciadora a efecto de que inicie el procedimiento de responsabilidad administrativa.
Procedimiento de responsabilidad administrativa , para faltas no graves :

El procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando las autoridades substanciadoras, esto es, las Secretarías, los Órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las Empresas productivas del Estado, en el ámbito de su competencia, admitan el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y ordenen emplazar al presunto responsable para que comparezca personalmente a la celebración de la audiencia inicial.
En la audiencia inicial, el presunto responsable rendirá su declaración por escrito o verbalmente, y deberá ofrecer las pruebas que estime necesarias para su defensa.
Una vez concluido lo anterior, la autoridad substanciadora declarará cerrada la audiencia inicial.

Dentro de los quince días hábiles siguientes, la autoridad substanciadora debe emitir el acuerdo de admisión de pruebas y ordenar las diligencias necesarias para su preparación y desahogo.
Concluido el desahogo de las pruebas, declarará abierto el período de alegatos por un plazo de cinco días hábiles.
Una vez trascurrido el período de alegatos, la autoridad resolutora del asunto, de oficio, declarará cerrada la instrucción y citará a las partes para oír la resolución que corresponda, la cual deberá dictarse en un plazo no mayor a treinta días hábiles y notificarse a las partes.

Procedimiento de responsabilidad administrativa , para faltas graves .

El procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando las autoridades substanciadoras, esto es, las Secretarías, los Órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las Empresas productivas del Estado, en el ámbito de su competencia, admitan el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y ordenen emplazar al presunto responsable para que comparezca personalmente a la celebración de la audiencia inicial.
En la audiencia inicial, el presunto responsable rendirá su declaración por escrito o verbalmente, y deberá ofrecer las pruebas que estime necesarias para su defensa.
Una vez concluido lo anterior, la autoridad substanciadora declarará cerrada la audiencia inicial y remitirá al tribunal competente los autos originales del expediente.
El tribunal competente debe verificar que la falta descrita en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa sea de las consideradas como graves y de su competencia.
Dentro de los quince días hábiles siguientes, dictará el acuerdo de admisión de pruebas que corresponda, en que ordenará las diligencias necesarias para su preparación y desahogo.
Concluido el desahogo de las pruebas, el tribunal declarará abierto el período de alegatos por un plazo de cinco días hábiles.
Trascurrido dicho período, de oficio, declarará cerrada la instrucción y citará a las partes para oír la resolución que corresponda, la cual debe dictar en un plazo no mayor a treinta días hábiles.

Sobre el tema analizado, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la entonces contradicción de tesis 103/2020 , determinó que el Congreso de la Unión, en uso de su facultad prevista en el artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución Federal, debía expedir la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que regulara la distribución de competencias entre los órdenes de Gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación.
Destacó que la Ley General de Responsabilidades Administrativas contemplaba reglas específicas en cuanto a las etapas procesales , reglas sobre caducidad, procedencia y valoración de pruebas , autoridades involucradas –investigadora, sustanciadora y resolutora-, así como tipos de faltas, sanciones y autoridades vinculadas en la aplicación de la ley, de manera que el nuevo procedimiento en materia de responsabilidad administrativa se componía de diversas etapas, entre otras: a) diligencias para adquirir información y medios de prueba, iniciadas de oficio, con motivo de una auditoría o a partir de una denuncia, que concluyen si la autoridad advierte la comisión de irregularidades, con su calificación y la emisión de un informe; b) la integración del expediente a partir de la admisión del informe, el emplazamiento y la citación a las partes, la celebración de una audiencia inicial, el ofrecimiento, la admisión y el desahogo de pruebas, así como alegatos, y el cierre de instrucción; y, c) el dictado de la resolución.
También especificó que la legislación incorporó instituciones jurídicas novedosas que conllevan, por una parte, al establecimiento de derechos procesales a favor de quien denunció los hechos y de quien resiente la imputación, así como de mecanismos para abonar a la seguridad jurídica de las partes involucradas y para coadyuvar en la correcta solución del caso; por otra, la ya referida creación de un procedimiento provisto de distintas fases claramente diferenciadas , pero con un necesario nexo entre sí, por haber sido constituidas de manera concatenada y sistemática, es decir, las diversas fases, desde la investigación hasta la resolución, están estrechamente vinculadas, ya que su diseño corresponde al de un mecanismo secuencial, en el que las determinaciones iniciales influyen en el trámite posterior .
Definido lo anterior, en el caso, de lo que se duele la quejosa es del procedimiento administrativo por faltas graves regulado por el artículo 209 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en la parte en que se establece que el tribunal, en su calidad de autoridad resolutora, tiene competencia para admitir y desahogar las pruebas ofrecidas por las partes en la audiencia inicial, así como otorgar el periodo de alegatos , al argumentar que esas facultades son extraordinarias y van más allá de las atribuciones constitucionales.
Sin embargo, contrario a lo que reiteradamente sostiene la quejosa en sus agravios, del contenido literal de los artículos 73, fracción XXIX-H, y 109 de la Constitución Federal, así como de la exposición de motivos que les dio origen, no se observa que la finalidad del constituyente permanente fuera acotar la facultad del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para que solamente emitiera la resolución en el procedimiento administrativo por faltas graves de los servidores públicos o de los particulares, pues no se especificó así de manera textual, esto es, el contenido de los preceptos constitucionales no dicen que corresponde al mencionado tribunal única o exclusivamente dictar la resolución con que culmina el procedimiento de responsabilidades tratándose de faltas graves, sino que claramente prevén que sus atribuciones son para imponer sanciones, al tener el carácter de órgano resolutor con plena autonomía para dictar sus fallos.
Asimismo, el propio artículo 109 de la Constitución Federal hace referencia a procedimientos, tanto de investigación como de sanción , con el propósito de reafirmar uno de los objetivos que buscó la reforma constitucional, esto es, la distinción y autonomía entre la autoridad que ejecuta el procedimiento de investigación y la que lleva a cabo el procedimiento de resolución.
Por ello, la atribución del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para resolver los procedimientos de responsabilidades por faltas graves y de particulares, así como para imponer las sanciones correspondientes, no se limita al exclusivo o mero dictado de la decisión correspondiente, sino que involucra los actos procedimentales, así como los aspectos inherentes y necesarios para poder resolver el procedimiento de responsabilidades.
En otras palabras, la facultad constitucional otorgada al Tribunal Federal de Justicia Administrativa para resolver los procedimientos administrativos por faltas graves de los servidores públicos o particulares y sancionarlos no es simplemente para emitir o dictar la resolución correspondiente, puesto que involucra o abarca tópicos inherentes y procesalmente indispensables para lograr su resolución, como son determinar la admisión y desahogo de las pruebas; la formulación de alegatos; así como el cierre de la instrucción, en la medida en que estas fases del procedimiento son acordes y garantizan el debido proceso legal en el dictado de la decisión final.
Efectivamente, el hecho de que forme parte del procedimiento de responsabilidades administrativas por faltas graves, en la etapa de resolución , la admisión y desahogo de pruebas, así como de la exposición de los alegatos a cargo del tribunal resolutor, garantiza y dota de seguridad jurídica esos actos procesales, ya que se maximiza el principio de inmediación, como componente del debido proceso y respeto de los derechos del servidor público imputado en este tipo de procedimientos sancionatorios por parte del Estado.
Lo anterior, en tanto que se busca que el órgano o tribunal que interviene en la formación de las pruebas sea el mismo que emita la resolución respectiva, ya que con ello se generan las condiciones que permiten capitalizar las ventajas de la inmediación en el desarrollo de la audiencia, a través del contacto personal y directo con el material probatorio lo que permite al órgano o tribunal ubicarlo en una situación idónea para resolver.
Esto último, además, guarda congruencia con lo previsto en el artículo 20, apartado A, fracción II, de la Constitución Federal, el cual establece los principios del procedimiento penal acusatorio, entre ellos, el de inmediación, el cual exige que la sentencia se dicte por el juez que dirigió la práctica de las pruebas e impone una inmediata deliberación y fallo de la causa, principio que, al ser parte del debido proceso legal de resoluciones sancionatorias por parte del Estado, resulta aplicable y acorde al procedimiento administrativo de responsabilidades por faltas graves, en que se faculta al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, como órgano que resuelve ese procedimiento, para que pueda decidir sobre la admisión y desahogo de las pruebas, con el propósito que verifique, a través de los sentidos y de forma presencial, el desahogo de las pruebas a fin de garantizar una mejor solución del asunto y más acorde con la realidad de los hechos.
De igual manera, esta interpretación también es acorde con lo que ha sostenido esta Segunda Sala del Alto Tribunal, en la mencionada contradicción de tesis 103/2020, en el sentido de que los procedimientos previstos en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, surgidos a partir de la reforma constitucional, si bien se basan en fases claramente diferenciadas, lo cierto es que conllevan un necesario nexo entre sí, por haber sido constituidos de manera concatenada y sistemática, ya que su diseño corresponde al de un mecanismo secuencial; por ello, es indispensable que sea el órgano o tribunal competente el que lleve a cabo la admisión y desahogo de pruebas, al igual que los alegatos, dado que esas etapas procesales necesariamente influyen al dictar la resolución con que se culmina el procedimiento.
En consecuencia, el artículo 209 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas no establece facultades extraordinarias o ajenas a las previstas en los diversos 73, fracción XXIX-H, y 109 de la Constitución Federal a favor del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, sino que son acordes con el objetivo que persiguen, esto es, dotar de competencia y plena autonomía al citado tribunal, como órgano sancionador en los procedimientos de responsabilidades administrativas de faltas graves, y sobre todo de garantizar el debido proceso legal de los servidores públicos y particulares a quienes se someten a dicho procedimiento sancionatorio.
Por otro lado, tampoco se viola el principio de tutela judicial efectiva, como sostiene la quejosa, ya que, el hecho de que el tribunal tenga atribuciones para decidir sobre la admisión y desahogo de las pruebas, así como de la exposición de los alegatos durante el procedimiento de sanción, no se está limitando o restringiendo el derecho o la garantía de los servidores públicos sancionados a que puedan combatir la determinación del tribunal.
De igual manera, el hecho de que el tribunal colegiado haya sostenido que el procedimiento administrativo de responsabilidades no se trata de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, al margen de que sea incorrecta esa aseveración, lo relevante es que no modifica la decisión asumida en el sentido de que el artículo 209 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas no es contrario a la Constitución Federal, y que las atribuciones de admitir pruebas y desahogarlas, así como de otorgar el período de alegatos, es acorde con la facultad de resolución del tribunal en los procedimientos administrativos de responsabilidades por faltas graves.
Finalmente, resultan inoperantes los planteamientos en que la quejosa sostiene que el artículo 209 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es inconstitucional, porque no es acorde con el contenido de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y de la propia ley general de responsabilidades, ya que es criterio reiterado de este Alto Tribunal que los argumentos en que se contrasta una norma con otra, mas no con el texto constitucional, resultan ineficaces.