Considerando
SÉPTIMO. Los conceptos de violación son en parte fundados y suficientes para conceder la protección constitucional solicitada, y en otra inatendibles.
En el primer concepto de violación, el quejoso señala, esencialmente, que la resolución reclamada viola en su perjuicio los artículos 14 y 16 constitucionales, toda vez que la autoridad responsable no respetó el principio de congruencia que rige a las sentencias, dado que no se pronunció sobre la totalidad de sus conceptos de impugnación planteados en su demanda de nulidad, sobre todo si con su estudio correspondiente hubiese procedido un beneficio mayor, pues impugnó en su integridad el acto recurrido, esto es, no sólo en cuanto a su aspecto formal sino principalmente en el fondo del mismo; actuar que contraviene lo dispuesto por los artículos 56, 88, 89, 91 y 93 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
Que las consideraciones emitidas por la autoridad responsable en la resolución reclamada, no lo benefician, pues si bien la autoridad demandada valoró incorrectamente las testimoniales ofrecidas, así como la sanción aplicada, lo cierto es que una vez que valore adecuadamente las pruebas e individualice la sanción conforme a derecho, el sentido del fallo no variará, por lo que emitir una resolución para efectos únicamente retardará la impartición de justicia.
Que si bien en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato no existe disposición que obligue a la autoridad responsable a estudiar preferentemente causales que permitan declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado sobre las violaciones formales; sin embargo, se debe remitir a disposiciones legales y criterios doctrinales y jurisprudenciales semejantes; aunado a que tampoco existe precepto legal que regule la figura jurídica del reenvío, que es la facultad del tribunal de ordenar a la autoridad que analice aquellos aspectos de la litis cuyo estudio omitió.
En el segundo concepto de violación, el quejoso afirma, en síntesis, que la resolución reclamada transgrede en su perjuicio el artículo 17 constitucional, en razón de que al declararse la nulidad para efectos, su asunto se resolverá en un periodo de seis a quince meses, no obstante que la autoridad responsable contaba con elementos suficientes para adentrarse al estudio de fondo del asunto.
Que la autoridad administrativa demandada tiene una naturaleza política, por lo que no es un órgano jurisdiccional; por consiguiente, sus razonamientos obedecen a una finalidad diversa a la justicia; además, el referido ente carece de autonomía e imparcialidad en sus decisiones, por lo que no existe obligatoriedad alguna para cambiar los lineamientos de la determinación original impugnada.
Que la autoridad responsable viola la garantía individual antes referida al haber desestimado sus agravios que hubiesen dado lugar a declarar la nulidad absoluta (lisa y llana), pues retarda la impartición de justicia el haber declarado una nulidad para efectos, permitiendo con ello que la parte demandada dicte nuevamente el acto impugnado con plenitud de jurisdicción, siendo que en el caso de resolver en un sentido semejante, agotará de nueva cuenta las instancias correspondientes.
Los anteriores conceptos de violación se examinarán en su conjunto, en términos del artículo 79 de la Ley de Amparo, por encontrarse estrechamente vinculados.
Como se adelantó son fundados los motivos de inconformidad que se analizan, como procede a demostrarse.
En principio, resulta necesario precisar que la garantía de acceso a la justicia o a la tutela jurisdiccional para los gobernados está contemplada en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, segundo párrafo, el cual establece:
"Artículo 17. ... Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial."
Esta garantía a la tutela jurisdiccional consiste, básicamente, en el derecho que los gobernados tienen para solicitar a determinados órganos legalmente competentes que ejerzan la función jurisdiccional. A su vez, ésta es una potestad atribuida a determinados órganos para dirimir cuestiones contenciosas entre diversos gobernados pero, al mismo tiempo, es un deber impuesto a esos órganos, pues los mismos no pueden negarse a administrar justicia, ni a utilizar los mecanismos jurídicos establecidos por el legislador para el ejercicio de la función jurisdiccional.
La garantía individual o el derecho público subjetivo de acceso a la impartición de justicia, consagra a favor de los gobernados los siguientes principios:
a) Justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición, de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes.
b) Justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, cuyo estudio sea necesario; y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado.
c) Justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución, no sólo apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no dé lugar a que pueda considerarse que existió favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido.
d) Justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.
Conforme a lo anterior, la garantía de acceso a la impartición de justicia está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla, lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial; esto es, las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, con independencia de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales.
Lo anterior encuentra sustento en la tesis P./J. 113/2001, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 5, Tomo XIV, septiembre de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son:
"JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL. De la interpretación de lo dispuesto en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución General de la República se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja a la voluntad del legislador establecer los plazos y términos conforme a los cuales se administrará la justicia, debe estimarse que en la regulación respectiva puede limitarse esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la propia Constitución General de la República; por ende, para determinar si en un caso concreto la condición o presupuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deberá tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que ésta se da."
Así como en el criterio sostenido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis 2a. L/2002, consultable en la página 299 del Tomo XV, mayo de 2002, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor siguiente:
"ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN AQUEL DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La garantía individual o el derecho público subjetivo de acceso a la impartición de justicia, consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. Justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición, de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes; 2. Justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, cuyo estudio sea necesario; y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. Justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución, no sólo apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no dé lugar a que pueda considerarse que existió favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y 4. Justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público. Ahora bien, si dicha garantía está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla, lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, con independencia de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales."
Por otra parte, los artículos 1o., 2o., 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 93 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato establecen:
"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular la justicia administrativa en el Estado de Guanajuato. La cual se impartirá a través del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo es un órgano autónomo, de control de legalidad, dotado de plena jurisdicción e imperio para hacer cumplir sus resoluciones en todo el territorio estatal."
"Artículo 2o. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene a su cargo, dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública del Estado o de los Municipios y los gobernados."
"Artículo 87. La sentencia se ocupará exclusivamente de las personas, acciones, excepciones y defensas que hayan sido materia del juicio."
"Artículo 88. Se declarará que un acto administrativo es ilegal, cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: I. Incompetencia del funcionario que lo haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva; II. Omisión de los requisitos formales exigidos en las leyes, inclusive por la ausencia de fundamentación o motivación en su caso; III. Vicios del procedimiento que afecten la defensa del particular; IV. Si los hechos que lo motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas, dejando de aplicar las debidas; o V. Cuando dictado en ejercicio de facultades discrecionales, no corresponda a los fines para los cuales la ley confiere dichas facultades. El tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar el acto impugnado y la ausencia total de fundamentación o motivación en el mismo."
"Artículo 89. Las sentencias que dicte el tribunal deberán contener: I. La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos; II. La valoración de las pruebas que se hayan rendido; III. Los fundamentos legales en que se apoya para producir la resolución definitiva; y IV. Los puntos resolutivos."
"Artículo 90. El tribunal deberá suplir la deficiencia de la queja planteada en la demanda, en los casos siguientes: I. Cuando el acto impugnado se haya dictado fuera de procedimiento, o habiéndolo dictado dentro de un procedimiento legal, afecte a la libertad personal del actor; y II. Cuando el actor manifieste suma ignorancia y cuando el asunto planteado no rebase la cantidad que resulte de multiplicar por ciento cincuenta el salario mínimo general diario vigente en el Estado."
"Artículo 91. Los efectos de la sentencia serán: I. Reconocer, total o parcialmente, la legalidad y validez de la resolución o del acto impugnado; II. Decretar, total o parcialmente, la nulidad del acto o de la resolución combatida y las consecuencias que de éstos se deriven; III. Decretar la nulidad del acto o resolución, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad deba cumplir; IV. Modificar el acto o resolución impugnada; y V. En su caso, imponer la condena que corresponda."
"Artículo 92. Sólo una vez puede pedirse la aclaración de sentencia y se promoverá ante quien hubiese dictado la resolución, dentro de los tres días siguientes de notificado el promovente, señalando con toda precisión la contradicción, ambigüedad u obscuridad, cuya aclaración se solicite. La Sala resolverá dentro de los tres días siguientes, sin que pueda variar la substancia de la resolución. La resolución sobre la aclaración de una sentencia, se considerará parte integrante de ésta, no admitirá ningún recurso, e interrumpirá el término para impugnar la resolución."
"Artículo 93. Las sentencias que declaren fundada la pretensión del actor, dejarán sin efecto el acto reclamado y fijarán el sentido de la resolución que deba dictar la autoridad responsable, para restablecer al actor en el ejercicio de sus derechos. Cuando además de la pretensión de nulidad, se ejerza la de condena por daños y perjuicios, determinada su procedencia por sentencia ejecutoriada, el pago deberá efectuarse a más tardar dentro del siguiente ejercicio presupuestal, con los recargos establecidos por la legislación fiscal del Estado, desde la mencionada sentencia."
De los preceptos antes transcritos se infiere que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es un órgano autónomo, de control de legalidad, dotado de plena jurisdicción e imperio para hacer cumplir sus resoluciones en todo el territorio estatal; de ahí que sea ajeno a la autoridad que emitió el acto impugnado.
Los efectos del juicio de nulidad son de mera anulación y de plena jurisdicción, en este último caso, únicamente a efecto de reconocer y reparar un derecho subjetivo del actor, lesionado por el acto impugnado, teniendo el alcance no sólo de anular el acto, sino también de fijar los derechos del recurrente y condenar a la administración a restablecer y a hacer efectivos tales derechos.
En el juicio contencioso administrativo, el tribunal se sujeta a los agravios y en algunos casos está facultado para analizar oficiosamente algunas cuestiones, como la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación y motivación (artículo 88).
En el juicio de nulidad, la función del tribunal es dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares.
En el multicitado juicio contencioso sí existe una verdadera controversia entre el particular afectado y la administración pública, por lo que realiza una función jurisdiccional.
En ese orden de ideas, la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato establece causas de nulidad que comprenden tanto aspectos de fondo como de forma.
Consecuentemente, de los preceptos transcritos se advierten algunas reglas que deben observar las sentencias dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, pues se insertan los principios de congruencia y exhaustividad, los supuestos en los que deberá declararse que un acto de autoridad es ilegal, los requisitos mínimos que deben contener esas resoluciones, los casos en los que procede suplir la deficiencia de la queja, los efectos en que es posible dictarlas, las consecuencias de declarar fundada la pretensión del actor, así como los de la condena al pago de daños y perjuicios y, cuándo procede la aclaración de sentencia.
De lo hasta aquí expuesto, se puede establecer que en el artículo 17 constitucional se consagra, de manera explícita, el principio de exhaustividad, pues se señala que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia, entre otras, de manera "completa"; por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, instituyen dos principios fundamentales o requisitos de fondo que deben observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. El primero es explícito, y el segundo se halla imbíbito en la propia disposición legal, al establecer lo siguiente: "Artículo 87. La sentencia se ocupará exclusivamente de las personas, acciones, excepciones y defensas que hayan sido materia del juicio." y "Artículo 89. Las sentencias que dicte el tribunal deberán contener: I. La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos."
El principio de congruencia, en su esencia, está referido a que toda resolución debe ser congruente no sólo consigo misma, sino también con la litis tal y como haya quedado establecida en la etapa oportuna; de ahí que se hable, por un lado, de congruencia interna, entendida como aquella característica de que la sentencia no contenga resoluciones o afirmaciones que se contradigan entre sí; y, por otro, de congruencia externa, que en sí atañe a la concordancia que debe haber con la demanda y contestación formuladas por las partes, esto es, que el fallo no distorsione o altere lo pedido o lo alegado en defensa, sino que sólo se ocupe de las pretensiones de las partes, sin introducir alguna que no se hubiera reclamado, ni de condenar o de absolver a alguien que no fue parte en el juicio contencioso.
Sobre el tema, es ilustrativa la tesis de la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XI, Cuarta Parte, página 193, que informa:
"SENTENCIAS, CONGRUENCIA DE LAS. El principio de congruencia de las sentencias estriba en que éstas deben dictarse en concordancia con la demanda y con la contestación formuladas por las partes, y en que no contengan resoluciones ni afirmaciones que se contradigan entre sí. El primer aspecto constituye la congruencia externa, y el segundo la interna. Ahora bien, una incongruencia reclamada corresponde a la llamada interna si se señalan concretamente las partes de la sentencia de primera instancia que se estiman contradictorias entre sí, afirmando que mientras en un considerando el Juez hizo suyas las apreciaciones y conclusiones a que llegó un perito para condenar al demandado a hacer determinadas reparaciones, en el punto resolutivo únicamente condenó a efectuar tales reparaciones, o en su defecto, a pagar una suma de dinero; pero no existe tal incongruencia si del peritaje se desprende que debe condenarse a hacer las reparaciones, pero que en el caso que no se cumpla deberá condenarse a pagar la cantidad a que se condenó."
Mientras el principio de exhaustividad está relacionado con el examen que debe efectuar la autoridad respecto de todas las cuestiones o puntos litigiosos, sin omitir alguno, es decir, dicho principio implica la obligación del juzgador de decidir las controversias que se sometan a su conocimiento, tomando en cuenta los argumentos aducidos tanto en la demanda como en la contestación, y las demás pretensiones deducidas oportunamente en el juicio, de tal forma que se condene o absuelva al demandado -en la especie se declare la nulidad o la validez del acto impugnado-, resolviendo, sobre todos y cada uno de los puntos litigiosos que hubieran sido materia del debate.
Así las cosas, cuando la autoridad administrativa dicta una resolución sin resolver sobre algún punto litigioso, resulta contrario al principio de congruencia y de exhaustividad, contemplado en el artículo 17 constitucional, que establece que los tribunales impartirán justicia de manera, entre otras "completa", en relación con los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, que obligan a la autoridad a resolver respecto de todas las cuestiones o puntos litigiosos que le sean puestos a su consideración, pues aquel proceder implica omitir el examen y pronunciamiento de una cuestión controvertida, misma que oportunamente se le planteó, lo que permite, entonces, hablar de un fallo propiamente incompleto, falto de exhaustividad y congruencia -externa-.
En otro orden de ideas, si bien en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato no existe una disposición expresa que establezca el orden preferente en que deben analizarse los conceptos de anulación, esto es, que prevenga en forma preponderante el análisis de los conceptos de impugnación que tengan por efecto declarar la nulidad lisa y llana del acto de autoridad combatido a través del juicio contencioso administrativo.
Sin embargo, de lo hasta aquí razonado se infiere que el tribunal del conocimiento se encuentra constreñido a ocuparse de todos los argumentos en que descansa la pretensión anulatoria del actor, independientemente de las consecuencias legales que pudiera acarrear el acto administrativo, sobre todo si se hacen valer argumentos orientados a obtener la insubsistencia total del acto impugnado.
Esto es, en ocasiones pueden plantearse agravios en contra del acto administrativo cuya ilegalidad da lugar a decretar la nulidad total (nulidad lisa y llana), o para determinados efectos.
La primera de esas consecuencias impide que la autoridad demandada ejerza nuevamente sus atribuciones en virtud de que implica examinar el fondo del tema debatido, en tanto que la segunda está vinculada con aspectos formales que deben o pueden ser subsanados por la demandada.
En ese orden de ideas, ante propuestas de anulación que contengan diversas causas de ilegalidad, el tribunal administrativo tiene el deber de examinar en primer término aquellas que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, en virtud de que implica examinar el derecho sustantivo controvertido y de obtener ese tipo de anulación resultaría innecesario analizar aspectos formales puesto que no podrían obtenerse mayores beneficios de los que produce la insubsistencia plena de la resolución impugnada.
Solamente en esa hipótesis y cuando se hagan valer diversas causas de ilegalidad en cuanto al fondo y alguna de ellas resulte procedente, se justificará la omisión de estudiar las restantes disidencias, pues a nada práctico conduciría examinar diversos argumentos cuando previamente uno de ellos ha alcanzado el propósito último que es la insubsistencia absoluta del acto administrativo.
En otras palabras, para determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de anulación planteados por el actor es menester examinar la demanda de nulidad y las consideraciones del acto impugnado a efecto de clasificar temáticamente los conceptos de anulación y distinguir los aspectos que rijan de manera fundamental el sentido del acto que se pretende nulificar.
En ese ejercicio deben clasificarse en grado de importancia los tópicos tratados en cada uno de los agravios sin importar el orden en que se hubieren expuesto por el actor ni priorizar injustificadamente el estudio de los relativos a los aspectos formales, ya que ello dependerá, necesariamente, del mayor beneficio jurídico que pudiera llegar a obtener el interesado de resultar fundado alguno de los argumentos planteados en la demanda.
Hecho lo anterior, deberá abordarse el estudio del agravio que combata el aspecto fundamental que rija el sentido del acto impugnado, ya que de resultar fundado el mismo, sin duda, le producirá mayor beneficio jurídico al actor, pues eliminará en su totalidad los efectos del acto administrativo, ya que en virtud de lo anterior se estará observando en su integridad la garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que encierra la misma, conforme al cual las autoridades tienen la obligación de impartir justicia de forma completa, esto es, no sólo resolviendo todos los aspectos planteados, sino atendiendo a aquellos que se traducen en un mayor espectro de protección para los gobernados.
Por su principio rector se cita la tesis de jurisprudencia número 352 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 373, del Tomo III, Administrativa, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, intitulada:
"TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. AMPARO DIRECTO CONTRA SUS SENTENCIAS. DEBE EXAMINARSE EL CONCEPTO EN EL QUE SE COMBATE LA CAUSA DE ILEGALIDAD RELACIONADA CON EL FONDO DEL ASUNTO, AUNQUE SE ESTIME FUNDADO EL RELATIVO A LA OMISIÓN DEL ESTUDIO DE LA TOTALIDAD DE LAS CUESTIONES DE CARÁCTER FORMAL Y PROCEDIMENTAL. El requisito de exhaustividad de las sentencias de amparo exige que se examinen todos los conceptos de violación planteados siempre que no exista alguna razón legal que lo impida o que determine la inutilidad de tal examen. Por tanto, en el amparo directo en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Fiscal de la Federación en un juicio contencioso administrativo, no resulta innecesario examinar el concepto de violación que plantea la violación al segundo párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación por haber analizado preferentemente la responsable la causa de ilegalidad relacionada con el fondo del asunto para estimarla infundada y considerar apegada a derecho la resolución impugnada en ese aspecto, aun cuando se estime fundado el diverso concepto de violación consistente en la infracción al primer párrafo del precepto legal citado por omitirse estudiar en la sentencia reclamada la totalidad de las causas de ilegalidad relacionadas con cuestiones de carácter formal y procedimental que, de resultar fundadas, podrían dar lugar a que la nulidad para efectos de la resolución impugnada tenga alcances diversos al obtenido con motivo de estimar fundada una sola de esas cuestiones. Ello en virtud de que los aspectos de la sentencia reclamada combatidos en cada uno de los conceptos de violación referidos son diversos e independientes, de suerte tal que el que se estime fundado el segundo mencionado no determina la ilegalidad de la sentencia reclamada en el aspecto atacado en el primer concepto de violación aludido y, por ende, el que se omita el examen de éste infringe el principio de exhaustividad de las sentencias de amparo y ocasiona una seria afectación a la garantía de justicia pronta y eficaz que consagra el artículo 17 constitucional al retrasar, innecesariamente, la solución definitiva de los asuntos judiciales, pues se provoca la promoción de nuevos juicios de amparo para reclamar aspectos de una sentencia que pueden quedar definidos en el primer amparo que se intente."
En el caso, el Magistrado responsable declaró la nulidad de la resolución de catorce de julio de dos mil cinco, dictada por el Ayuntamiento del Municipio de San Luis de la Paz, Guanajuato, porque se había realizado una inadecuada valoración de los medios de prueba que obran en el procedimiento administrativo disciplinario que se le instauró al actor, ahora quejoso, así como por la incorrecta individualización de la sanción que se le impuso, lo que la llevó a declarar la ineficacia de lo resuelto en ese procedimiento, para el efecto de que se dejara insubsistente la resolución impugnada y se dictara una nueva en la que se purgaran los vicios de forma en comento.
No obstante lo anterior, de la demanda de nulidad de mérito, se advierte que el accionante, ahora quejoso, además de los conceptos de anulación ponderados por el tribunal responsable, expresó otros agravios en los cuales argumentó lo siguiente:
- Que ante autoridad demandada rebatió cada acusación que se le hizo, razonando los motivos por los que su desempeño como servidor público no daban lugar a las faltas que se le atribuían.
- Además, mencionó que la autoridad demandada no consideró que varias de las acusaciones no eran atribuibles a él, en su carácter de director general de Obras Públicas y Desarrollo Urbano, por lo que cualquier daño causado por las irregularidades detectadas debían cuestionarse a otras autoridades, incluyendo a la misma sancionadora.
- Asimismo, refirió que se le destituyó conforme a una resolución dictada al tenor de acusaciones que no fueron debidamente contrapuestas con el cúmulo de pruebas y explicaciones que presentó en su defensa el día veinticuatro de junio de dos mil cuatro, tal y como lo dejó asentado en el capítulo de hechos de la demanda de nulidad.
* En el referido capítulo de hechos de la demanda de nulidad, el ahora quejoso indicó, entre otras cosas, en lo relativo a la construcción del Hospital Materno Infantil, que dicha construcción constituye una responsabilidad para el Municipio de San Luis de la Paz, Guanajuato, y no para la Dirección General de Obras Públicas y Desarrollo Urbano de dicho Ayuntamiento; que no se demostró una supuesta influencia para la adjudicación del contrato de proyecto de obra de la construcción del referido hospital a la empresa "Concepto Integral Arquitectónico", Sociedad Civil; que probó haber cumplido con los tiempos de pago por la elaboración del proyecto a la referida empresa "Concepto Integral Arquitectónico", Sociedad Civil; y, que la falta de definición de los niveles del terreno correspondía directamente a la multicitada sociedad, toda vez que la dirección que representaba no ejercía facultades de control y vigilancia en la elaboración del proyecto.
* Por lo que se refiere a la construcción del camino "Los Ángeles-Soledad del Chivato" y del camino "Pozos-San José Pringón", el actor precisó que el retraso y las irregularidades de la licitación y contrato incumbía a la Secretaría del Ayuntamiento del Municipio de San Luis de la Paz, Guanajuato; que las diferencias presupuestales de la construcción de los referidos caminos obedecieron a factores ajenos a la dirección que presidía, toda vez que inicialmente se proyectó la construcción del camino "Los Ángeles-Soledad del Chivato" a través de un presupuesto a precio unitario y posteriormente a precio alzado.
* Respecto a la obra relativa a la colocación de una pila en la esquina de la calle Josefa Ortiz de Domínguez con Hidalgo, similar a la ubicada en la calle Victoria de San Luis de la Paz, Guanajuato, el actor afirmó que no se trató de una orden ignorada, dado que comunicó que su ejecución se encontraba en proceso atendiendo a la carga de trabajo.
* En lo que concierne a la elaboración del proyecto de electrificación y agua potable en la colonia de "Cerrito de Garibaldi" de la comunidad "Mineral de Pozos", el accionante manifestó que sí realizó el proyecto y presupuesto de la red de electrificación; sin embargo, no se acordó de conformidad la autorización de los recursos para la ejecución de dicha obra, constituyendo un impedimento ajeno a la dirección a su cargo; y, que los trabajos análogos a la red de agua potable es competencia de la Junta Municipal de Agua Potable y Alcantarillado.
* En relación con la ampliación de cuarenta y cuatro metros cuadrados del patio cívico del Jardín de Niños "Ángela Peralta" de la comunidad de Toreador de en Medio, indicó que la solicitud realizada por el personal de dicho plantel educativo fue satisfecha.
* Referente a la solicitud elaborada por los habitantes de la comunidad de "San Rafael" y "Las Ajuntas", atinente a la construcción del camino acceso a la comunidad de "Puerto de Mancillas", el actor afirmó que la referida obra no fue atendida por la carga laboral de la Dirección General de Obras Públicas y Desarrollo Urbano.
* En lo que corresponde a la solicitud realizada por los vecinos de la calle Bajío de la colonia "San Ignacio", relacionada con la obstrucción de una calle, el quejoso refiere que el levantamiento topográfico requerido por el Cabildo Ludovicense se realizó oportunamente.
* Que la petición realizada a la dirección a su cargo, tocante a la elaboración de un presupuesto para obras de rehabilitación de los baños de la Delegación de "Mineral de Pozos" y los baños ubicados frente a la parroquia, el ahora impetrante de amparo indica que comunicó que dichos proyectos fueron turnados para su atención a Lorena Torres Zamarrita.
* Que en lo que incumbe a la solicitud de empleados municipales del departamento de bacheo, sobre la asignación de zapatos y chamarras de trabajo, el actor indica que fue contemplado un recurso para la dotación respectiva, pero la Tesorería Municipal presentó ante el Ayuntamiento las modificaciones presupuestales sin incluir la de los recursos asignados para la compra de los uniformes, cuyos motivos de omisión desconoce; de ahí que es una situación ajena a la dirección a su cargo.
* Que en relación con el proyecto validando el camino "Los Ángeles-Soledad del Chivato", el actor afirma que la dirección que representaba se encontraba atendiendo los puntos relativos a la referida validación de dicho proyecto.
Entonces es patente que el actor alegó violaciones de fondo que de estimarse fundadas podrían dar pauta a una nulidad lisa y llana y no para efectos como lo estimó el Magistrado del conocimiento, pues en ellos sostiene que su desempeño como servidor público no daban lugar a las faltas que se le atribuían, pues varias de las acusaciones no eran atribuibles a él, en su carácter de director general de Obras Públicas y Desarrollo Urbano, por lo que cualquier daño causado por las irregularidades detectadas debían cuestionarse a otras autoridades, incluyendo a la misma sancionadora, lo que desde luego destruiría totalmente los efectos de la sanción que le fue impuesta y le reportaría un mayor beneficio, dado que se traduce en una responsabilidad no atribuible a él.
Consideraciones que como se precisó debió analizar en primer término el Magistrado del conocimiento y al no hacerlo violó la garantía de acceso a la justicia o a la tutela jurisdiccional efectiva que precisa el artículo 17 de la Constitución Federal, en relación con los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
En efecto, los conceptos de anulación, antes resumidos, deben ser analizados por la autoridad responsable, toda vez que los argumentos que los integran forman parte de la litis, debido a ello la Sala responsable debió estudiarlos, pues ante su omisión se apartó de la garantía de proporcionar justicia completa al particular; además, de que tienden a obtener un beneficio mayor al alcanzado por el quejoso en la resolución reclamada.
Recapitulando, el artículo 17 constitucional consagra la garantía de acceso a la impartición de justicia, misma que se encuentra encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla -órganos judiciales, o sólo materialmente jurisdiccionales-, lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, por lo que uno de los principios que consagra dicha garantía es el de exhaustividad, dado que señala que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia, entre otras, de manera "completa"; por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, establecen la existencia de dos requisitos que deben observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. Ahora, si bien en el ordenamiento legal citado en ulterior término no existe una disposición expresa que establezca el orden preferente en que deben analizarse los conceptos de anulación, esto es, que prevenga en forma preponderante el análisis de los que tengan por efecto declarar la nulidad lisa y llana del acto de autoridad impugnado; sin embargo, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se encuentra constreñido a ocuparse de todos los motivos de impugnación en que descansa la pretensión anulatoria del actor, sobre todo si se hacen valer argumentos orientados a obtener la insubsistencia total del acto impugnado, ya que de resultar fundados los mismos, sin duda, producirá un mayor beneficio jurídico al actor, pues eliminará en su totalidad los efectos del acto administrativo, observándose así, en su integridad, la garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que encierra la misma, conforme al cual las autoridades tienen la obligación de impartir justicia de forma completa, esto es, no sólo resolviendo todos los aspectos planteados, sino atendiendo a aquellos que se traducen en un mayor provecho de protección para los gobernados.
En tal virtud, no obstante que la Sala responsable estimó fundados diversos conceptos de anulación, consistente en la inadecuada valoración de los medios de prueba que obran en el procedimiento administrativo disciplinario que se le instauró al actor, ahora quejoso, así como la incorrecta individualización de la sanción que se le impuso, lo que la condujo a declarar la nulidad de lo resuelto en ese procedimiento, para el efecto de que se dejara insubsistente la resolución impugnada y se dictara una nueva en la que se purgaran los vicios de forma en comento; lo cierto es que la Sala también debió pronunciarse de manera expresa sobre los argumentos resaltados en esta ejecutoria, también vertidos en la demanda de nulidad, pues al haber formado parte de los conceptos de anulación, la autoridad responsable debió estudiarlos, dado que ante su omisión se apartó de la garantía de proporcionar justicia completa al particular, en virtud de que no se pronunció respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, y que podría dar lugar a una resolución de nulidad lisa y llana y no para efectos.
Por consiguiente, lo que procede es conceder el amparo solicitado para el efecto de que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y dicte otra en la que, atendiendo a los lineamientos de este fallo, examine los conceptos de anulación vertidos en la demanda de nulidad, que dejó de analizar, para lo cual queda en plenitud de jurisdicción, en la inteligencia de que de resultar fundados estos argumentos impugnativos, deberá precisar en qué términos afectan la validez de la resolución impugnada, en caso contrario, deberá reiterar su consideración que dio lugar a la nulidad decretada.