AMPARO DIRECTO 558/2007. PANAMCO BAJÍO, S.A. DE C.V.

El propio precepto reconoce que la boleta que se le entrega al presunto infractor ciertamente es una multa que debe pagarse; incluso, en la primera parte, relativa a la falta de la calificación por parte de otra autoridad, partirá del supuesto de que el hecho atribuido al gobernado es cierto y por ende se limitará a individualizar la sanción, de ahí que la "boleta" que se entrega al particular en el momento en que se identifica la infracción, desde luego constituye un acto definitivo para el gobernado, al menos en lo que se refiere a la veracidad del hecho que le es atribuido, pues ello no depende de la calificación que se realice.

De lo anterior se deriva el segundo aspecto mencionado, en tanto que el citado artículo expresamente indica que el particular o su representante legal, podrá recurrir la infracción y al hacerlo no indica que la resolución impugnable sea aquella que podría realizar otra autoridad al calificar la infracción; antes bien, claramente indica que el plazo para interponer el medio de defensa inicia a partir de que se entrega la "boleta".

Es decir, el propio ordenamiento reconoce que es recurrible el instrumento en el que se hace constar el hecho atribuido, cuya copia incluso sirve de citatorio para que se presente a pagar la multa, y ello desde luego colma el supuesto previsto en la fracción III del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues constituye la resolución en la que se impone una multa por infracción a las normas administrativas federales y ésta es definitiva, porque actualiza la propia definición que fija esa norma, en cuanto a que se consideran como tales, aquellas que no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.

Último supuesto que se colma en el caso, porque el propio artículo 197 precisa que los particulares "podrán" interponer el recurso de inconformidad que éste prevé, lo que lleva a la idea de una disposición potestativa y no obligatoria.

Además, en relación con el concepto "resoluciones administrativas definitivas", la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo, sólo de la expresión "las que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo", porque para tal efecto debe analizarse: a) si se trata de la última resolución que pone fin al procedimiento, o b) si constituye una manifestación aislada que no requiere de algún procedimiento que la anteceda para reflejar la voluntad oficial, esto es, que contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados.

En el caso, como se dijo, en la "boleta de infracción" se hace constar de manera definitiva el hecho que constituye el ilícito administrativo que se le atribuye al gobernado y para ese acto no media un procedimiento concreto, ni requiere de una posterior convalidación, porque se insiste, la calificación que, en su caso, realice otra autoridad, partirá del supuesto de que esa conducta es cierta y sólo fijará la gravedad de la misma para tasar el monto de la multa, cuando no esté fijado en la propia infracción, pues debe recordarse que el artículo 197 del citado reglamento precisa que la copia que se le entrega al infractor sirve de citatorio para que, entre otra alternativa, se presente ante la autoridad para pagar la multa impuesta; es decir, constituye un acto aislado de la autoridad que no requiere de algún procedimiento que le anteceda para reflejar la voluntad oficial.

El criterio de la indicada Segunda Sala se encuentra contenido en la tesis aislada 2a. X/2003, que puede consultarse en la página 336, Tomo XVII, febrero de 2003, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y su rubro y texto son del tenor siguiente:

"TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.-La acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando sólo requiere la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la Administración Pública, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentran mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que prevé el citado artículo 11; ahora bien, aunque este precepto establece que tendrán carácter de ‘resoluciones definitivas’ las que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo sólo por esa expresión, ya que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la Administración Pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial. En ese tenor, cuando se trata de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza procedimental no podrán considerarse resoluciones definitivas, pues ese carácter sólo lo tendrá la última decisión del procedimiento, y cuando se impugne ésta podrán reclamarse tanto los vicios de procedimiento como los cometidos en el dictado de la resolución; mientras que, cuando se trate de actos aislados expresos o fictos de la Administración Pública serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados."

Además, en la propia "boleta de infracción" que ofreció como prueba el demandante, en su reverso se le hace saber al particular que podrá interponer el recurso de revisión que precisa el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; es decir, en el propio documento se reconoce que el acto administrativo de inmediato incide en su esfera jurídica sin necesidad de que sea confirmado por otra autoridad y debe destacarse que la interposición de ese medio de defensa administrativo es optativo antes de acudir al juicio de nulidad, como se precisa en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 139/99 de la misma Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página 61, Tomo XI, junio de 2000, Novena Época del indicado medio de difusión oficial que dice:

"REVISIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESTABLECE LA OPCIÓN DE IMPUGNAR LOS ACTOS QUE SE RIGEN POR TAL ORDENAMIENTO A TRAVÉS DE ESE RECURSO O MEDIANTE EL JUICIO SEGUIDO ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.-De la interpretación literal y sistemática de lo dispuesto en los artículos 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, así como de los antecedentes históricos que informan a este último numeral, se colige que al hacerse referencia en el primero de los preceptos mencionados a las ‘vías judiciales correspondientes’ como instancia para impugnar los actos emitidos por las respectivas autoridades administrativas, el legislador tuvo la intención de aludir a un procedimiento seguido ante un órgano jurisdiccional, con independencia de que éste sea de naturaleza judicial, y cuyo objeto tenga afinidad con el recurso de revisión en sede administrativa, el cual se traduce en verificar que los actos de tales autoridades se apeguen a las diversas disposiciones aplicables; por otra parte, de lo establecido en el citado precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se deduce que a través de él se incluyó dentro del ámbito competencial del referido tribunal el conocimiento de las controversias que surjan entre los gobernados y las autoridades administrativas cuya actuación se rige por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sin que se condicionara la procedencia del juicio contencioso administrativo al agotamiento del citado recurso, máxime que la interposición de éste es optativa. En ese contexto, se impone concluir que los afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que se rijan por ese ordenamiento, que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, tienen la opción de impugnarlos a través del recurso de revisión en sede administrativa o mediante el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación; destacando que dentro de las vías judiciales correspondientes a que hizo referencia el legislador en el mencionado artículo 83 no se encuentra el juicio de garantías dado que, en abono a lo anterior, constituye un principio derivado del diverso de supremacía constitucional que las hipótesis de procedencia de los medios de control de constitucionalidad de los actos de autoridad, únicamente pueden regularse en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o en la ley reglamentaria que para desarrollar y pormenorizar esos medios emita el legislador ordinario."

Así, tomando en consideración que la interposición del mencionado recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es optativo antes de acudir al juicio de nulidad, es patente que la "boleta de infracción" debe considerarse como una resolución definitiva.

En mérito de lo anterior se concede el amparo solicitado para el efecto de que la Sala Fiscal responsable deje insubsistente la resolución reclamada y emita otra en la que determine que el acto administrativo que impugna la actora en el juicio de nulidad actualiza la hipótesis de procedencia del juicio contencioso administrativo que precisa la fracción III del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y con base en esta apreciación, resuelva el recurso de reclamación interpuesto por la demandante.

Por lo expuesto, fundado y con apoyo además en los artículos 76, 77, 78, 79, 80, 184 y 192 de la Ley de Amparo, se resuelve:

ÚNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a "Panamco Bajío", Sociedad Anónima de Capital Variable, contra la resolución pronunciada el veintitrés de abril de dos mil siete, por la Sala Regional del Centro III del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el expediente 115/07-10-01-1. El amparo se concede para los efectos precisados en la última parte del considerando quinto de esta ejecutoria.

Notifíquese, anótese lo conducente en el libro de registro correspondiente; con testimonio de esta ejecutoria vuelvan los autos respectivos a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el expediente.

Así, por unanimidad de votos lo resolvió el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, integrado por los Magistrados Víctor Manuel Estrada Jungo, Alejandro de Jesús Baltazar Robles y Lorenzo Palma Hidalgo, habiendo sido ponente el segundo de los nombrados.