AMPARO DIRECTO 7/2010. SOLUCIONES EN PERSONAL TÉCNICAMENTE ESPECIALIZADO, S.A. DE C.V.

* La referida Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la ejecutoria relativa a la contradicción de tesis número 92/2000-SS, estableciendo que sí se hizo referencia a la falta de fundamentación o a la insuficiencia de ésta (que dio origen a la tesis jurisprudencial de rubro: "COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO."), por lo que puntualizó que en el evento de que cuando la autoridad emisora de un acto administrativo no cite con precisión el apartado, fracción, inciso o el subinciso correspondiente o, en su caso, no transcriba el fragmento de la norma relativa si ésta resulta compleja -que le concede la facultad de emitir el acto de molestia-, el particular queda en estado de inseguridad jurídica y de indefensión, ya que desconoce si la autoridad que originó aquél, tiene atribuciones para actuar en el sentido que lo hizo.

* De ahí que, se concluyó, en el supuesto referido con antelación, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe declarar la nulidad lisa y llana del acto administrativo emitido por la autoridad, sin que tal decisión vincule a ésta a realizar acto alguno ni pueda tener un efecto conclusivo sobre el acto jurídico material que lo motivó, salvo el caso en que la resolución impugnada hubiese recaído a una petición, instancia o recurso, supuesto en el cual se deberá ordenar el dictado de una nueva en la que se subsane la insuficiente fundamentación legal.

* Así, se acotó, por regla general la autoridad administrativa no estará obligada a reiterar con el suficiente apoyo legal el acto administrativo anulado por la carencia detectada, sino que únicamente quedará en aptitud de enmendar la violación señalada para poder volver a generar su decisión bajo una fundamentación jurídica completa -cuando esto sea jurídicamente posible- que permita conocer con plenitud cuáles de los distintos supuestos de la norma que le otorgan atribuciones, es la que ejerció para emitir su determinación, pero el alcance de la nulidad demandada tampoco puede tener por efecto obligarla a hacerlo, ni tampoco impedirle en forma definitiva para que ella misma u otra autoridad efectivamente competente lo haga, en razón de que por el momento corresponderá a la propia autoridad administrativa y no a la jurisdiccional, decidir si cuenta o no con facultades para desplegar sus funciones en contra de un particular, dado que lo único que originó la anulación fue el desconocimiento preciso de los supuestos normativos competenciales aplicables, y no la inexistencia de éstos.

De lo anterior se concluye que el Más Alto Tribunal del País ha establecido que la nulidad decretada en los casos en que la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo funde insuficientemente su competencia territorial debe ser lisa y llana, ya que cuando se emita un acto de molestia deben invocarse el o los preceptos que otorguen a las autoridades competencia para ello, así como citar el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente, y si se tratara de una norma compleja que no contiene esas distinciones, sino párrafos o apartados, entonces tendrá que transcribirse aquélla en la parte relativa, toda vez que tanto la insuficiente o incompleta fundamentación de la competencia de la autoridad, como su ausencia, generan inseguridad jurídica en el gobernado, al desconocer si la autoridad tiene facultades o no para emitir el acto administrativo.

Asimismo, debe señalarse que en la ejecutoria se estableció que en el caso referido en el párrafo precedente, debe declararse la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada en la instancia contenciosa administrativa, en razón de que, por regla general, la autoridad administrativa no estará obligada a reiterar con el suficiente apoyo legal, el acto administrativo anulado por la carencia detectada, sino que únicamente quedará en aptitud de enmendar la violación señalada para poder volver a generar su decisión bajo una fundamentación jurídica completa, siempre que ello le sea posible, sin que la nulidad pueda tener por efecto obligarla a hacerlo ni tampoco impedirle en forma definitiva para que ella misma u otra autoridad efectivamente competente lo haga, en razón de que corresponderá a la propia autoridad administrativa y no a la jurisdiccional, decidir si cuenta o no con facultades para desplegar sus funciones en contra de un particular.

Cabe puntualizar que con motivo de la ejecutoria relativa a la contradicción de tesis 34/2007-SS, antes mencionada, se emitió la jurisprudencia 2a./J. 99/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, junio de 2007, página 287, de texto:

"NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA. En congruencia con la jurisprudencia 2a./J. 52/2001 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, noviembre de 2001, página 32, con el rubro: ‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO.’, se concluye que cuando la autoridad emisora de un acto administrativo no cite con precisión el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente o, en su caso, no transcriba el fragmento de la norma si ésta resulta compleja, que le conceda la facultad de emitir el acto de molestia, el particular quedaría en estado de inseguridad jurídica y de indefensión, al desconocer si aquélla tiene facultades para ello, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá declarar la nulidad lisa y llana del acto administrativo emitido por aquélla, esto es, no la vinculará a realizar acto alguno, por lo que su decisión no podrá tener un efecto conclusivo sobre el acto jurídico material que lo motivó, salvo el caso de excepción previsto en la jurisprudencia citada, consistente en que la resolución impugnada hubiese recaído a una petición, instancia o recurso, supuesto en el cual deberá ordenarse el dictado de una nueva en la que se subsane la insuficiente fundamentación legal."

Sobre el particular, este Tribunal Colegiado emitió a su vez la tesis número I.4o.A.364 A, publicada en la página 1820 del Tomo XVII, enero de 2003, del referido Semanario, que dice:

"NULIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. NO IMPIDE A LA AUTORIDAD FISCAL PRONUNCIAR UNA NUEVA RESOLUCIÓN. No existe norma expresa que determine que la declaración de la nulidad lisa y llana, decretada por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa respecto a la resolución que en un primer momento fue impugnada, impida a la autoridad fiscal volver a ejercer sus facultades de comprobación. Esta situación cobra mayor relevancia en el caso de la sentencia que anula una resolución administrativa (que tiene su génesis en el ejercicio de una facultad discrecional) carente de fundamentación y motivación, que no debe obligar a la autoridad administrativa a dictar otra resolución pero tampoco puede, válidamente, impedir que la autoridad administrativa pronuncie una nueva resolución, pues con tal efecto le estaría coartando su poder de elección."

Con base en todo lo anteriormente expuesto, así como tanto en el efecto que la Sala responsable imprimió a la nulidad decretada (para que se emita nueva resolución en la que se funde debidamente la competencia de la autoridad emisora y se resuelva lo que proceda respecto del medio de defensa planteado por la actora), cuanto en la circunstancia de que la actora en sus conceptos de impugnación primero y segundo vertió argumentos, respectivamente, en contra de la resolución impugnada de veintiocho de agosto de dos mil siete, en donde se desechó su recurso de revocación y en lo relativo al fondo del asunto, sustancialmente por lo que hace al desconocimiento de los actos que dieron origen al procedimiento administrativo de ejecución, esto es el crédito fiscal número 071313205, correspondiente al periodo 06/2007, este tribunal considera que la Sala responsable debió ocuparse prioritariamente de tales conceptos de impugnación.

Lo anterior es así, al tener en cuenta que los artículos 1o. y 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, invocados por la quejosa, son del tenor siguiente:

"Artículo 1o. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga las que regulan el juicio contencioso administrativo federal que establece esta ley.

"Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo, no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo federal, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

"Asimismo, cuando la resolución a un recurso administrativo declare por no interpuesto o lo deseche por improcedente, siempre que la Sala Regional competente determine la procedencia del mismo, el juicio contencioso administrativo procederá en contra de la resolución objeto del recurso, pudiendo en todo caso hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso."

"Artículo 50. Las sentencias del tribunal se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios.

"Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia de la Sala deberá examinar primero aquéllos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento, la misma deberá señalar en que forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución.

"Las Salas podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación.

"Tratándose de las sentencias que resuelvan sobre la legalidad de la resolución dictada en un recurso administrativo, si se cuenta con elementos suficientes para ello, el tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda

"En el caso de sentencias en que se condene a la autoridad a la restitución de un derecho subjetivo violado o a la devolución de una cantidad, el tribunal deberá previamente constatar el derecho que tiene el particular, además de la ilegalidad de la resolución impugnada."

Del primer numeral se aprecia, en lo que interesa, que cuando la resolución a un recurso administrativo lo deseche, siempre que la Sala Regional competente determine la procedencia del mismo, el juicio contencioso administrativo procederá en contra de la resolución objeto del recurso, pudiendo en todo caso hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

Por su parte, el segundo precepto establece, en su segundo párrafo, que las sentencias que dicten las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben estudiar las causas de ilegalidad que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, preferentemente a las que tienden a producir una nulidad para determinados efectos.

Lo anterior tiene su razón de ser en la importancia de que se declare la nulidad lisa y llana, en lugar de una nulidad para efectos, pues mientras en aquélla queda insubsistente el acto impugnado, en ésta la autoridad demandada debe ceñir su actuación a las directrices marcadas en la sentencia de nulidad y generalmente da vida a otro acto o resolución con similares efectos o consecuencias que el afectado de nulidad.

Luego, en el caso la Sala responsable se encontraba obligada a analizar prioritariamente los planteamientos formulados por la actora en contra del desechamiento de su recurso de revocación, determinado a través de la resolución impugnada de veintiocho de agosto de dos mil siete y, de ser procedente, los que ven al fondo del asunto, en específico el relativo al desconocimiento de los actos que dieron origen al procedimiento administrativo de ejecución, es decir, el crédito 071313205, periodo 6/2007, determinado por el Instituto Mexicano del Seguro Social, para lo cual, la Sala debe ponderar que la autoridad demandada no exhibió el expediente administrativo que le fue requerido por auto de cinco de diciembre de dos mil siete, lo que motivó que por auto dictado el treinta de abril de dos mil ocho, se hiciera efectivo el apercibimiento respectivo y se tuvieran por ciertos los hechos que la actora pretendió demostrar con dicha probanza.

Es aplicable a lo anterior, por el espíritu que la informa y en lo conducente, la jurisprudencia 2a./J. 27/2008, emitida por Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, marzo de 2008, página 152, que se transcribe:

"LITIS ABIERTA EN EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. NO OPERA CUANDO EL RECURSO HECHO VALER EN CONTRA DE UNA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA FUE DESECHADO Y NO SE DEMUESTRA LA ILEGALIDAD DE SU PRONUNCIAMIENTO. El artículo 197 del Código Fiscal de la Federación previene lo que se ha calificado como ‘litis abierta’ la cual significa, esencialmente, resolver un juicio en contra de una resolución recaída a un recurso confirmatorio de la impugnada, en el que se deberán estudiar no sólo las argumentaciones hechas valer en el recurso sino también todas las novedosas introducidas en contra de la resolución primigenia; sin embargo, esa regla sólo operará cuando proceda entrar al examen de fondo de ambas resoluciones, pero no cuando el recurso fue desechado por improcedente, pues técnicamente deberá examinarse en primer lugar la legalidad de ese desechamiento, de tal modo que sólo cuando se concluya su ilegalidad se podrá pasar, conforme al principio de ‘litis abierta’, al estudio de fondo del asunto, si es que existen elementos jurídicos para decidir. Lógicamente, si en contra del pronunciamiento de improcedencia no se expresan conceptos de invalidez tendrá que reconocerse su validez sin ser jurídicamente posible pasar al examen de fondo."

Asimismo, es aplicable el criterio sostenido por este Tribunal Colegiado, a través de la tesis I.4o.A.686 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, agosto de 2009, página 1653, que a la letra dice:

" De conformidad con el segundo párrafo del artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia de la Sala correspondiente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá examinar primero aquellas que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. Así, esa disposición jurídica recoge el principio pro actione -previsto en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ‘Pacto de San José de Costa Rica’-, que exige a los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tener presente la ratio de la norma con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto. Por otra parte, el derecho a la tutela judicial efectiva implica, en primer término, el acceso a la jurisdicción, es decir, que el gobernado pueda ser parte en un proceso judicial, dando con ello inicio a la función de los órganos jurisdiccionales y, en un segundo momento, el derecho que tiene el justiciable a obtener una sentencia sobre el fondo de la cuestión planteada y su cabal ejecución. Atento a lo anterior, si la Sala Fiscal advierte una insuficiente fundamentación de la competencia de la autoridad administrativa y el actor hace valer cuestiones atinentes al fondo de la controversia, aquélla debe analizar los argumentos que persigan una declaratoria de nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, pues es su obligación resolver los conflictos planteados por las partes de manera integral y completa, sin obstáculos o dilaciones innecesarias."

En las relacionadas circunstancias, lo procedente es conceder a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal, para el efecto de que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y emita otra en la que, atendiendo al principio de litis abierta y al orden de prelación a que se refieren los artículos 1o. y 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, analice primero los conceptos de impugnación que pudieran llevar a declarar la nulidad lisa y llana y de no encontrar uno fundado, estudie aquellos que conlleven a declarar la nulidad para efectos por vicios formales.