AMPARO DIRECTO 91/92. EMPRESA INMOBILIARIA SORAGUASCALIENTES, S. C.

En primer término y referente a si las autoridades administrativas o fiscales tienen facultades para revocar sus resoluciones que no crean un derecho en favor de los particulares, cabe señalar que de acuerdo con el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sí tienen facultad de reconsiderar este tipo de resoluciones revocándolas. El anterior criterio se encuentra contenido en la jurisprudencia número 1630, visible en el último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, página 2627, que textualmente dice: "RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS, REVOCACION DE LAS.-La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus resoluciones, revocándolas, no existe cuando deciden una controversia sobre aplicación de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de tercero, o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues esos derechos no pueden ser desconocidos por una resolución posterior, dictada en el mismo asunto.".

De acuerdo con una correcta interpretación jurídica y partiendo del supuesto de que las autoridades administrativas sí pueden revocar sus resoluciones, por lo menos aquellas que no sean favorables a un particular, respecto de las cuales, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación no señala como competentes a las Salas Regionales de ese tribunal, para conocer de las demandas contra estas resoluciones administrativas, cuando la actora sea la misma autoridad. En efecto, el artículo 25 del referido ordenamiento legal, vigente en el año de 1988, textualmente dice: "Las Salas Regionales conocerán de los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias previstas en los artículos anteriores como de la competencia de las mismas. Por razón del territorio, en estos casos será competente la Sala Regional con jurisdicción en la sede de la autoridad que dictó la resolución que se pretenda nulificar." (nótese el carácter limitativo que señala el artículo, para conocer de las demandas de nulidad fiscal, que presenten las autoridades; "las resoluciones favorables a un particular"). Además, ¿cómo habría de impugnar como lesivo, el contribuyente, la revocación de un acto que le era perjudicial? Caso distinto es cuando, como producto del ejercicio de un derecho de los contribuyentes, éstos obtengan una resolución favorable, donde las autoridades no podrán revocar o modificar libremente dicho acto, ya que éste contiene un derecho adquirido y, por tanto, el particular debe gozar de la garantía de audiencia previa, a fin de que se defienda. Dicha resolución, por imperativo legal, sólo podrá ser modificada mediante el juicio fiscal de nulidad, seguido ante el Tribunal Fiscal de la Federación, de acuerdo al sistema de competencia establecido en la ley orgánica de dicho tribunal, en el cual el particular y la autoridad demandada o actora, según sea el caso, se colocan en un plano de igualdad procesal. La anterior opinión es explicable desde el punto de vista jurídico, ya que el acto que le es perjudicial al contribuyente y es revocado, no le confiere ningún derecho, pues no estaría legitimado para intervenir o solicitar la anulación o la desestimación, a través del juicio de amparo, de la revocación, pues ésta implica que la autoridad percató en la resolución impugnada, alguna situación de forma o fondo contraria a derecho, por lo que en estos términos, no pueden engendrarse derechos en favor de persona alguna. Así lo ha determinado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de ejecutoria que a continuación se transcribe e identifica: "AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS, REVOCACION DE SUS RESOLUCIONES.-Cuando el acto administrativo es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir consecuencias jurídicas, sino, a lo más, una aparente situación legal, cuya destrucción no implica lo que en términos técnicos se denomina privación de un derecho; por tanto, las autoridades administrativas pueden revocar en tales casos sus propias resoluciones, sin incurrir en violación de garantías individuales.". Amparo en revisión 362/58. Pedro Avila Ramírez. 2 de julio de 1958. 5 votos. Volumen VIII, Tercera Parte, página 675. Sexta Epoca, Volumen XIII, página 15.

Ahora bien, es de destacar, en cuanto al fondo del asunto, los términos de "modificación" y "revocación", que para casos iguales y como sinónimos utilizó el legislador en el Código Fiscal de la Federación. En efecto, en el artículo 36, dice: "Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas ...". Mientras que en el artículo 215, literalmente expresa en su párrafo tercero, que es el que interesa en la especie: "En la contestación de la demanda o hasta antes del cierre de la instrucción la autoridad demandada podrá allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resolución impugnada". En el primer artículo, se refiere al acto que le es favorable al particular, mientras que en el segundo se refiere al que le es lesivo, puesto que coloca a la autoridad como demandada. Sin embargo, ambas se refieren a la actividad de dejar sin efectos las resoluciones administrativas, a través del juicio de nulidad fiscal.

Ahora bien, atendiendo al principio de que las normas de un mismo ordenamiento legal deben ser interpretadas de tal manera que no resulten contrarias, sino que se complementen, para que sean acordes y armónicas, debe inferirse que el legislador, al utilizar indistintamente, en el Código Fiscal de la Federación, los términos "modificación" y "revocación", pretendió darles un significado común. Desde el punto de vista etimológico, modificar viene del latín modificare, que significa transformar o cambiar la forma o sustancia de una cosa, mudando algunos de sus conceptos. Mientras que revocar viene del latín revocare, que significa dejar sin efecto algo, una concesión, un mandato o una resolución. Mientras que el primer concepto hace alusión a la permanencia del acto, aun cuando cambiado, en el de revocar se puede considerar la ausencia del acto por haberse dejado insubsistente. Así se puede llegar a la conclusión válida de que las autoridades administrativas no pueden revocar sus resoluciones lesivas a un particular; sino sólo a través de la modificación de la resolución, por lo que si, como en la especie, ya iniciado el juicio de nulidad fiscal y al dar contestación a la demanda, el representante de la autoridad demandada solicita el sobreseimiento del juicio porque la autoridad revocó la resolución impugnada, revocación que de autos se advierte que no contiene ninguna modificación del acto impugnado, sino que lisa y llanamente deja sin efectos la resolución cuestionada, no puede ni debe ser considerada como una revocación, en los términos exigidos por el Código Fiscal de la Federación. Así, por ejemplo, cuando el juicio de nulidad fiscal concluye con una sentencia, en la que se declara la nulidad del acto impugnado, no se hace diciendo lisa y llanamente que se deja sin efectos la resolución impugnada, sino que expone los motivos y fundamentos jurídicos por los que se declara la nulidad del acto, que en sentido lato sensu constituye una modificación o revocación del acto impugnado, en los términos empleados por el legislador en el Código Fiscal de la Federación. Máxime que de esta manera se evita el riesgo de que ante una revocación sin modificación, la autoridad repita el acto, pues si revoca la resolución a través de una modificación, debe ser porque ya la analizó; reiterar el acto después de una revocación lisa y llana no tendría sentido, independientemente de las molestias y gastos, que ocasionó el presentar la demanda de nulidad fiscal, para el particular. Debe resaltarse, que la anterior situación, es de lo que se duele el quejoso, de que la autoridad administrativa ya anteriormente ha revocado la resolución administrativa y que con fecha posterior a que se sobreseyó el juicio de nulidad fiscal por ese motivo, la autoridad hacendaria repitió la resolución, en los mismos términos y condiciones en que se encontraba cuando se demandó la nulidad.

El anterior criterio se explica, porque en materia administrativa o fiscal, en un principio los recursos tuvieron como fin proteger los derechos de los particulares, ese criterio ha sido sustituido por una concepción social en la que, sin desatenderse de los intereses particulares, se tiene presente como objetivo principal "el asegurar la juricidad de la acción administrativa y con ella el interés de la administración que surge de las mismas normas jurídicas que regulan su actuación". De ahí que deban interpretarse las normas jurídicas de manera tal que tengan los particulares la oportunidad efectiva de concurrir, a través del cuestionamiento de los actos administrativos vía la interposición de los medios de impugnación, en el control administrativo, al concurrir no sólo a la defensa de sus derechos o intereses, sino también, y en forma principal, a garantizar la legitimidad administrativa; ya de suyo que no existe interés alguno en eliminar esa intervención con tecnicismos legales carentes de apoyo jurídico sano, ya que ello implicaría obrar contra esa legitimidad de la administración.

En estos términos, las resoluciones combatidas en los recursos de reclamación, en los que se declaró infundado el recurso y válidos los autos en los cuales el Magistrado instructor de la Sala responsable sobreseyó los juicios de nulidad fiscal porque la autoridad demandada revocó las resoluciones impugnadas, sin que la revocación reuniera los requisitos de los artículos 36 y 215, del Código Fiscal de la Federación, es violatorio de los derechos públicos subjetivos del quejoso. A mayor razón que de acuerdo con el dictamen de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, del artículo 215 citado, correspondiente al año de mil novecientos ochenta y dos, textualmente dice: "Destaca la posibilidad de que la autoridad demandada, hasta antes del cierre de la instrucción, pueda allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resolución impugnada dictando una nueva en la que se subsanen los vicios combatidos por el particular, que deberán exhibirse en el juicio respectivo para que el demandante pueda expresar su conformidad o, en su caso, ampliar la demanda". Ahora si bien dicho artículo fue reformado de su texto original, de acuerdo con el Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, y se suprimió la facultad de la autoridad de emitir una nueva resolución en la que se subsanen los vicios que se hubieran impugnado, dicha reforma se efectuó referente a los actos en que persistía la lesividad al particular. En la exposición de motivos correspondientes a dicha reforma, literalmente se expresó: "Se propone suprimir la facultad de la autoridad de emitir una nueva resolución en la que se subsanen los vicios que se hubieran impugnado, considerando las sugerencias efectuadas por diversos sectores".

A mayor razón, que el citado dispositivo legal autoriza a las autoridades demandadas a revocar sus resoluciones, pero debe observarse que toda facultad gubernativa sólo puede ejercerse dentro del marco de respeto a los derechos de los particulares, máxime cuando es la propia autoridad quien ha dictado una resolución anterior que ha creado derechos en favor de un particular, por lo que, en esas condiciones, debe entenderse que la autoridad fiscal no puede revocarla lisa y llanamente, sino que tiene que seguir el camino que indica el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, pues también debe tomarse en cuenta las facultades que la ley otorga a la autoridad administrativa para realizar sus atribuciones, ya que la carencia de esas facultades actualizaría la incompetencia propiamente dicha, lo cual significa que no podría revocar una resolución favorable a un particular si no se cumplen cabalmente las atribuciones contenidas en la ley de la materia.

En mérito de lo anterior y al ser fundados los conceptos de violación, lo procedente es conceder el amparo de la Justicia de la Unión al peticionario de garantías, para efectos de que la responsable deje insubsistente el acto combatido y dicte otro en el cual resuelva fundados los agravios del recurrente y revoque el auto del Magistrado instructor por el cual sobreseyó en el juicio de nulidad, en virtud de que el oficio de revocación emitido por la demandada, no es eficaz ni reúne los requisitos exigidos por el legislador, implícitamente, en los artículos 36 y 215, del Código Fiscal de la Federación aplicable.

Por lo expuesto y fundado y con apoyo, además en los artículos 107, fracción V, inciso b), de la Constitución General de la República; 76, 77, 78, 80 y 158, de la Ley de Amparo y 44, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

UNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a la empresa Inmobiliaria Soraguascalientes, Sociedad Civil, en contra de los actos reclamados a la Sala Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, precisados en el resultando primero de esta ejecutoria. El amparo se concede para los efectos y términos señalados en la parte final del último considerando.

Notifíquese; con testimonio autorizado de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, JULIO IBARROLA GONZALEZ, ENRIQUE RODRIGUEZ OLMEDO Y PABLO CAMACHO REYES, siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman ante el secretario de Acuerdos que autoriza y da fe. E.L. (III, que, de devolución, un, que Fiscal) sí valen.