AMPARO DIRECTO 13/2013. 18 DE ABRIL DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: HUGO ALEJANDRO BERMÚDEZ MANRIQUE. SECRETARIO: VÍCTOR HUGO ALEJO GUERRERO.

Al respecto, es pertinente enfatizar que los conceptos de sustitución y delegación son diferentes, pues mientras el primero implica que un funcionario supla a otro, como en el supuesto de ausencia, sin invadir las atribuciones del funcionario titular, sino actuando a nombre de éste; no ocurre lo mismo respecto al segundo de los conceptos en mención, esto es, el de delegación de facultades, que implica la transmisión de atribuciones del titular a favor de otro funcionario, quien en esas condiciones actúa por sí mismo.

Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la tesis sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que este tribunal hace suya, de rubro: "DELEGACIÓN DE FACULTADES Y SUPLENCIA POR AUSENCIA. DISTINCIÓN."(19)

Por ende, el actuar de la subsecretaria de Asuntos Jurídicos del Estado de Nuevo León al suscribir el decreto por delegación de facultades con apoyo en el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, sí conlleva que el refrendo haya sido emitido por autoridad incompetente, contrariándose el principio de legalidad al que el proceso legislativo no es ajeno, sobre todo cuando la Constitución Política del Estado de Nuevo León no prevé la hipótesis de que, tratándose del refrendo el secretario de Gobierno pueda delegar esas facultades a otro funcionario, sino que por el contrario, y acorde a su artículo 17 también transcrito, se estipula literalmente que tratándose de la publicación de leyes, su despacho le corresponde directamente al secretario de Gobierno.

Además, el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, igualmente transcrito en este considerando, estipula la delegación de facultades de los titulares a sus subalternos, salvo aquellas que la Constitución disponga que deban ser ejercidas directamente; situación que ocurre en el caso, en que esa Carta Fundamental para el Estado de Nuevo León claramente prevé en el multimencionado numeral 77, que será el secretario de Gobierno (y no otra autoridad), el que firmará cuando se trate de publicación de leyes.

En estas condiciones, dado que en la especie la subsecretaria de Asuntos Jurídicos ejerció una facultad que, en términos del artículo 77 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, es exclusiva del secretario general de Gobierno, como lo es refrendar con su firma un decreto expedido por el gobernador del Estado, que de acuerdo a lo expuesto es de carácter indelegable, amén de que tal actuar no constituye un asunto de mero trámite -en términos de la autorización que se le dio-, es de concluir que el precitado decreto carece de toda validez al haber sido refrendado por autoridad incompetente para ello.

Este criterio se ha sostenido ya reiteradamente por este tribunal, quien también emitió en su oportunidad la tesis siguiente:

"REFRENDO DE DECRETOS LEGISLATIVOS. ES FACULTAD INDELEGABLE DEL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO DEL ESTADO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN). De la interpretación sistemática de los artículos 77 y 88 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en relación con los artículos 13 y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, vigentes en el año dos mil dos, se desprende que el secretario general de Gobierno tiene la facultad de delegar en sus subalternos cualesquiera de sus atribuciones, salvo aquellas que la Constitución Local dispone que deben ser ejercidas por él directamente. Ahora bien, tratándose de la potestad de suscribir la publicación en el Periódico Oficial del Estado de las leyes y decretos que expida el Poder Legislativo y de los decretos del Ejecutivo del Estado, según lo disponen los preceptos constitucionales citados, debe ser ejercida exclusivamente por el titular de la Secretaría de Gobierno, o bien, por quien pueda sustituirlo legalmente en su ausencia, lo que excluye la posibilidad de que dicha atribución pueda ser delegada. Por lo anterior, si el refrendo del decreto legislativo estatal no se suscribe por el secretario general de Gobierno o por quien puede legalmente sustituirlo en su ausencia, sino por la subsecretaria de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Nuevo León, con apoyo en el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, que establece la delegación de facultades, es inconcuso que el refrendo fue emitido por autoridad incompetente y, por ende, está viciada la fundamentación y la motivación que debe satisfacer el proceso de promulgación de la ley así publicada."(20)

Dicha determinación, sostenida inicialmente por este tribunal al resolver el amparo en revisión 2/2003, el veintitrés de agosto de dos mil tres, fue iterada el cuatro de septiembre del mismo año al resolver los amparos en revisión 416/2002 y 79/2003; en sesión del quince de marzo de dos mil siete; al resolverse el amparo en revisión 560/2006 y, recientemente, en sesión del veintitrés de febrero de dos mil doce, en el amparo en revisión 593/2011, cuya invocación es posible por ser un hecho notorio para el tribunal, en términos del artículo 80 del Código Federal de Procedimiento Civiles, el conocimiento de los asuntos que ante el mismo se tramitan.

Con base en tal criterio, se ha estimado que las disposiciones cuyas reformas y contenido derivan precisamente del decreto que se estima viciado, son también contrarias al principio de legalidad, consagrado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el vicio de ilegalidad referido se transfiere a las normas que se entienden modificadas o establecidas con incumplimiento de las disposiciones legales que regulaban la validez del proceso legislativo correspondiente, en lo particular, en relación con el refrendo y promulgación del decreto respectivo.

Consecuentemente, para este tribunal resulta claro y contundente que el artículo 21 Bis 12 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, cuyo primer párrafo, vigente en dos mil once y, por ende, aplicado a la parte quejosa en cada uno de los pagos cuya existencia se constata en autos, relativos sin excepción a pagos bimestrales que comprenden precisamente una parte de esa anualidad, fue modificado precisamente a través del Decreto 177 del Congreso del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiséis de diciembre de dos mil uno, párrafo en que se establece la época de pago del impuesto predial, es inconstitucional por emanar de un proceso legislativo contrario al principio de legalidad general, vicio que trasciende a todo el sistema normativo que prevé y regula el tributo, al tratarse del establecimiento de uno de sus elementos esenciales.

Por ende, al advertirse que dicho precepto fue aplicado al quejoso, aplicándose de hecho el conjunto de disposiciones que conforman el sistema tributario en análisis, con afectación a sus intereses, por cuanto implica una erogación de su patrimonio, queda demostrado que el quejoso ha sido objeto de una afectación al derecho de legalidad general, afectación que aparece notoria e incontrovertible para este tribunal, por el reiterado conocimiento de asuntos análogos en los que igualmente se ha afectado a gobernados mediante dicho acto inconstitucional, que ha conducido al establecimiento de un criterio general de observancia obligatoria en todos los casos en que sea aplicable y que permite, en razón de una interpretación extensiva de la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, suplir la ausencia de agravio o concepto de violación planteado por el quejoso en ese sentido y conceder el amparo, pues la apreciación del acto inconstitucional al que se le somete constituye, como se dijo antes, una violación notoria y manifiesta a las leyes que, de soslayarse, le dejaría sin defensa, como se razonó al inicio de este estudio.

Ahora bien, determinado que procede la concesión del amparo en suplencia de la queja, se impone establecer los alcances de dicha concesión, anticipando que tendrá como propósito que se revoque la resolución impugnada a fin de que se dicte otra en que se anule cada uno de los actos de aplicación de la norma estimada inconstitucional, probados en autos del contencioso, pero también, con el alcance de desincorporar de la esfera jurídica del quejoso las disposiciones que prevén el sistema normativo correspondiente.

Tradicionalmente se ha sostenido que los efectos de la sentencia de amparo directo en que se hace valer la inconstitucionalidad de una ley, se encuentran limitados a la anulación del acto concreto fundado en dicha norma y a evitar que el acto de aplicación se reitere en el futuro, pero sólo respecto de los mismos hechos, postura que se sostiene básicamente bajo el argumento de que en el amparo directo la ley no es señalada como acto reclamado y, por ello, no puede existir un pronunciamiento o declaración sobre su inconstitucionalidad; además, las autoridades legislativas que la emiten no son parte en el procedimiento, por lo que no tienen oportunidad de ser escuchadas ni de interponer recursos y, por ende, la ley no puede ser desincorporada de la esfera del quejoso, y porque la ley de la materia dispone que el amparo contra leyes se tramitará ante un Juez de Distrito, lo que implica que el amparo directo no puede ser propiamente un amparo contra leyes.

Empero, este tribunal estima que con base en una interpretación actual de los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es válido sostener que el amparo concedido en la vía uniinstancial, por la aplicación de una ley estimada inconstitucional por jurisprudencia del Tribunal Colegiado como órgano terminal, fundado en la suplencia de la queja conforme a la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, puede tener un efecto amplio de desincorporación de la norma, tanto del acto de aplicación demostrado, como de otros presentes o futuros y, en general, de la esfera jurídica del amparado, en tanto el vicio de inconstitucionalidad de la norma no sea superado.

Lo anterior, porque en este supuesto no se está realizando un análisis directo y privativo de regularidad de la norma, sino que éste ha sido efectuado previamente a través de los asuntos que condujeron al establecimiento del criterio jurisprudencial invocado, a través de los cuales la ley fue directa y expresamente impugnada (amparo indirecto) y, por ende, las autoridades legislativas tuvieron intervención en su defensa, habiendo estado en aptitud, inclusive, de hacer valer los recursos procesales a su alcance para revertir la estimación de inconstitucionalidad de la ley, pero habiéndose sostenido esta última por el Tribunal Colegiado, como órgano terminal (amparo en revisión).

Además, si conforme a los preceptos constitucionales invocados, existe para los órganos de control constitucional el imperativo de salvaguardar los derechos fundamentales de los individuos en la forma más amplia posible, esto conlleva un deber de alcance más eficaz que la simple restauración de derechos conflagrados, de suerte que la función del órgano de control también se entiende protectora de los mismos, en el sentido estricto de la expresión, debiéndose adoptar en el conocimiento de los asuntos, las medidas al alcance para evitar que el mismo derecho fundamental que se busca restaurar sea de nueva cuenta afectado en el futuro, de modo que evidenciada la inconstitucionalidad de la ley, no existe razón para que se soslaye la probable afectación que ocasionará en el futuro a los derechos fundamentales del quejoso, si el fallo se limita a la anulación del acto de aplicación presente, pero no de otros que puedan suscitarse al mismo individuo respecto de otros hechos en el futuro, como sí acontece en el amparo ante Juez de Distrito.

Por ello, resulta factible considerar que ante la conflagración manifiesta de derechos humanos, no por el acto de aplicación sino a través de éste por reflejo de la norma, deba asegurarse tanto su restauración como su salvaguarda y protección futura, desincorporando la norma de la esfera jurídica del afectado, dando también la prevalencia de la Constitución por encima de cualquier otra disposición en contrario, conforme al artículo 133 del mismo ordenamiento.

Asimismo, a la luz del mandato impuesto por los numerales constitucionales invocados, tampoco existiría justificación para exigir que probada la inconstitucionalidad de la ley, en lo sucesivo el afectado tenga que promover nuevamente un juicio de amparo por cada acto de aplicación que resienta, ni para obligarlo a acudir al amparo indirecto donde, por cierto, su acción resultaría ya improcedente, por no estar promoviendo el amparo contra la ley a raíz del primer acto de aplicación, lo que confirma el estado de indefensión a que le conduciría una concesión del amparo limitada a la simple anulación del acto de aplicación y lo oneroso de una limitación de esa naturaleza, atentatoria inclusive del derecho fundamental de acceso a la justicia eficaz, previsto en el artículo 17 constitucional.

De ahí que se sostenga, como se anticipó, que al advertirse en la especie que el quejoso ha resentido perjuicios derivados de la aplicación de un sistema normativo de índole tributaria, contrario al principio de legalidad, por cuanto que disposiciones esenciales del mismo, particularmente la relativa a la época o momento de pago, quedó establecida en un proceso legislativo que incumplió con las disposiciones legales que lo regulaban, en cuanto al refrendo y promulgación, la concesión del amparo que resulta procedente, en suplencia de la queja fundada en la fracción VI del artículo 76 Bis, no sólo tiene el alcance de que se deje insubsistente la sentencia reclamada, para que se dicte otra en que se anule cada uno de los actos de aplicación de la ley estimada inconstitucional por jurisprudencia del tribunal, sino también, tiene como propósito la desincorporación de la disposición general viciada de la esfera jurídica del amparado, que no podrá ser aplicada de nuevo no sólo respecto del acto concreto cuya nulidad se ordena, sino en general respecto de cualquier otro futuro, en tanto no quede purgado definitivamente el vicio de inconstitucionalidad aducido.

Sirve de apoyo al respecto, la tesis de este tribunal, pendiente de publicación, emitida al resolver el referido amparo directo 319/2011-III, en sesión del veinticuatro de mayo de dos mil doce, que enseguida se transcribe:

"AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA QUE LO CONCEDE POR LA APLICACIÓN DE UNA NORMA ESTIMADA INCONSTITUCIONAL POR JURISPRUDENCIA ESTABLECIDA POR UN TRIBUNAL COLEGIADO COMO ÓRGANO TERMINAL FUNDADO EN LA SUPLENCIA DE LA QUEJA, DEBE COMPRENDER TANTO LA ANULACIÓN DEL ACTO DE APLICACIÓN COMO LA DESINCORPORACIÓN DE LA LEY INCONSTITUCIONAL DE LA ESFERA JURÍDICA DEL QUEJOSO. Tradicionalmente se ha sostenido que los efectos de la sentencia de amparo directo en que se hace valer la inconstitucionalidad de una ley están limitados a la anulación del acto concreto fundado en dicha norma y a evitar que se reitere en el futuro pero sólo respecto de los mismos hechos, porque en el amparo directo la ley no es señalada como acto reclamado y, por ello, no puede existir un pronunciamiento o declaración sobre su inconstitucionalidad; además, las autoridades legislativas que la emiten no son parte en el procedimiento, por lo que no tienen oportunidad de ser escuchadas ni de interponer recursos y, por ende, la ley no puede desincorporarse de la esfera del quejoso. No obstante, de una interpretación de los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que el amparo concedido en la vía uniinstancial por la aplicación de una ley inconstitucional por jurisprudencia de un Tribunal Colegiado de Circuito como órgano terminal, fundado en la suplencia de la queja prevista en la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, tiene el efecto de desincorporar la norma tanto del acto de aplicación como de la esfera jurídica del quejoso, en tanto el vicio de inconstitucionalidad de la norma no sea superado, dado que no se está realizando un análisis directo y privativo de regularidad de la norma, sino que éste ha sido efectuado previamente a través de los asuntos que condujeron al establecimiento del criterio jurisprudencial invocado, mediante los cuales la ley fue directa y expresamente impugnada y, por ende, las autoridades legislativas tuvieron intervención en su defensa, habiendo estado en aptitud -inclusive- de hacer valer los recursos procesales a su alcance para revertir la estimación de inconstitucionalidad de la ley. Lo anterior, porque las autoridades están obligadas a salvaguardar los derechos fundamentales de los individuos en la forma más amplia posible, lo que conlleva un deber de alcance más eficaz que la simple restauración de derechos conflagrados, y evitar que el mismo derecho fundamental sea afectado en el futuro. Por tanto, ante la conflagración manifiesta de derechos fundamentales, no por el acto de aplicación sino a través de éste por reflejo de la norma, deben asegurarse tanto su restauración como su salvaguarda y protección futura, desincorporando la norma de la esfera jurídica del afectado."(21)

Debe decirse que a lo hasta ahora sostenido, no se opone la circunstancia de que de cada uno de los comprobantes de pago que constituyen la prueba de existencia de los actos de aplicación, se advierta que se trata de pagos de periodos bimestrales de dos mil once, lo que eventualmente llevaría a inferir que existieron, previo a los mismos, otros pagos o actos de aplicación de la norma inconstitucional, que el quejoso no habría impugnado o, en otras palabras, podrían mover a la estimación de que los actos de aplicación cuya existencia se constata plenamente, no son los primeros, sino ulteriores en relación con cada uno de los predios del quejoso, lo que posiblemente conduciría a la inoperancia de los argumentos de inconstitucionalidad.

Empero, este tribunal estima que de entrada tales cuestiones serían meras inferencias o suposiciones no probadas en el procedimiento de origen y, en todo caso, ante la certidumbre de que se está ante la afectación de derechos humanos del quejoso, por la aplicación de una norma estimada inconstitucional por jurisprudencia de este tribunal, en la misma tónica interpretativa de los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se impone, por un lado, restaurar la afectación ya cometida y asimismo impedir que se repita, analizando la violación de fondo derivada de la aplicación, al quejoso, de una norma inconstitucional y ordenando su desincorporación de la esfera jurídica de dicho gobernado, esto también como un efecto del amplio alcance dado a la figura de la suplencia ejercida conforme a la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, aún por encima de inferencias relativas a la eventual inoperancia por consentimiento tácito de actos previos de aplicación de la norma, que no hubiesen sido impugnados.

Al respecto, se invocan las tesis de este tribunal, emitidas también al resolver el ya referido amparo directo 319/2011-III, en sesión del veinticuatro de mayo de dos mil doce, que enseguida se transcriben:

"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. ALCANCE DE LA ACTUALIZADA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN VI, DE LA LEY DE LA MATERIA CUANDO UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO CONCEDE EL AMPARO POR LA APLICACIÓN DE UNA NORMA DECLARADA INCONSTITUCIONAL POR SU PROPIA JURISPRUDENCIA. Conforme a los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos las autoridades del Estado Mexicano están obligadas a garantizar a los individuos la protección más amplia de sus derechos fundamentales, asegurando la primacía de la Constitución ante cualquier otra disposición que la contraríe. Dicha obligación, desde la perspectiva del juicio de amparo, permite sostener que una vez probada la afectación a esos derechos fundamentales, su restauración resulta ineludible, sin que sea válido soslayarla invocando impedimentos de rigor técnico que permitan la subsistencia del acto inconstitucional y sus efectos perjudiciales para los derechos fundamentales reconocidos. En ese sentido, cuando para un Tribunal Colegiado de Circuito resulta notoria y manifiesta la contravención a los derechos de un individuo por la aplicación de una norma declarada inconstitucional por su propia jurisprudencia, y se actualiza la suplencia de la queja deficiente en términos de la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo para otorgar la protección constitucional, aquélla tiene el alcance de priorizar el estudio y restauración de dicha violación, excluyendo los rigorismos propios del amparo de estricto derecho, como la ausencia de impugnación de la norma, la formulación deficiente de conceptos de violación, así como los derivados del consentimiento tácito inferidos de la falta de impugnación de un acto anterior que también aparezca probado, dando a la mencionada figura el alcance protector más amplio y eficiente posible, a la luz de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad que deben observarse en relación con la preservación de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos a favor del individuo, a fin de evitar que a la restauración de una violación a derechos fundamentales objetivamente probada, se oponga su prevalencia por meros obstáculos de rigor técnico, sino por el contrario despejarlos para que la autoridad cumpla con el mandato de velar por el respeto a los derechos fundamentales ministrando justicia donde se sabe requerida sin buscar impedimentos para realizarla."(22)

"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. SI SE ACTUALIZA PARA QUE EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO CONCEDA EL AMPARO POR LA APLICACIÓN DE UNA NORMA DECLARADA INCONSTITUCIONAL POR SU PROPIA JURISPRUDENCIA, EL ESTUDIO Y RESTAURACIÓN DE ESA VIOLACIÓN SON PRIORITARIOS, AUN POR ENCIMA DE LA INOPERANCIA POR CONSENTIMIENTO TÁCITO, A FIN DE PRESERVAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES CONSTITUCIONALMENTE RECONOCIDOS A FAVOR DEL INDIVIDUO. De los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, se advierte que las autoridades del Estado Mexicano están obligadas a garantizar a los individuos la protección más amplia de sus derechos fundamentales, asegurando la primacía de la Constitución ante cualquiera otra disposición que la contraríe, obligación que, tratándose del juicio de amparo, trasciende en que probada la afectación a los derechos fundamentales del quejoso, su restauración resulta ineludible, sin que sea válido soslayarla mediante rigorismos técnicos, para dejar subsistir el acto inconstitucional y sus efectos. Bajo este orden de ideas, si un Tribunal Colegiado de Circuito, en suplencia de la queja deficiente prevista en la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, concede el amparo por la aplicación de una norma declarada inconstitucional por su propia jurisprudencia, el estudio y restauración de esa violación son prioritarios aun por encima de la inoperancia por consentimiento tácito, inferido por la ausencia de impugnación oportuna de un acto anterior que también aparezca probado en el juicio, pues mientras dicha inoperancia constituye un rigorismo técnico basado en una presunción de falta de voluntad de impugnación, la violación a los derechos fundamentales demostrada objetiva y certeramente, representa una afectación sustantiva a los derechos fundamentales que actualiza plenamente el mandato constitucional de su restauración, ordenanza superior a cualquier otra que bien puede encausarse, dando a la figura de la suplencia el alcance protector más amplio y eficiente posible, a la luz de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad aplicables en relación con la preservación de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos a favor del individuo."(23)

Por todo lo expuesto, es que se estima que en la especie debe concederse el amparo, para que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, dicte una nueva resolución en la que, atendiendo a la cuestión de fondo analizada en esta instancia, declare la nulidad de cada uno de los actos de cobro impugnados en dicho procedimiento contencioso, por estar fundados en una disposición estimada inconstitucional, sin que puedan las tercero perjudicadas emitir actos posteriores respecto del actor amparado, fundados en la misma disposición, sea por los hechos materia de lo que se ordena anular plenamente o por otros distintos relacionados con el mismo impuesto, mientras no quede purgado el vicio de inconstitucionalidad atribuido a dicho sistema normativo integrado en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León.

Concesión que colma plenamente la pretensión restauradora del quejoso, inclusive sin perjuicio de que en la sentencia a dictarse se reitere el sobreseimiento en el juicio por la no intervención en la emisión de los actos de las autoridades denominadas Ayuntamiento e integrantes de la Junta Municipal Catastral del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, cuya intervención en los actos no habría quedado demostrada, pues con la concesión ya otorgada al quejoso, se desincorpora la obligación tributaria del impuesto predial, en función de la autoridad de ese Municipio cuya existencia sí quedó probada, a saber, el secretario de Finanzas y Tesorería Municipal del mismo Ayuntamiento.