Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO 10/2022

Fecha: 15-Nov-2023

IV. PROCEDENCIA

V.1. Determinar si el artículo 36, párrafo segundo, primera parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, vulnera los principios de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria, así como el derecho de acceso a la justicia ; y,

V.2 . Si resulta ajustado a derecho que en la sentencia reclamada se sobreseyera en el juicio contencioso administrativo, por estimar que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa carece de competencia material para conocer de determinaciones vinculadas con la verificación de los aspectos financieros de las contraprestaciones y la fijación de los términos económicos de un contrato para la extracción de hidrocarburos bajo la modalidad de producción compartida, al no tratarse dicho acto de una resolución definitiva susceptible de impugnación en términos de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

En este último supuesto, si el tribunal considera que la norma no es contraria a la Constitución Federal o a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, bastará con que mencione en una frase expresa que no advirtió que la norma vulnere derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias; sin que sea necesario que desarrolle toda una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, pues la norma no le generó convicción que pusiera en entredicho la presunción de constitucionalidad de que gozan todas las normas jurídicas de nuestro sistema.
Esto es, no puede imponerse al tribunal contencioso la obligación de contestar de fondo los argumentos de inconstitucionalidad o inconvencionalidad que le hagan valer en la demanda, ya que tal proceder implicaría que la vía se equipare al control concentrado, desvirtuándose, con ello, la distinción entre los dos modelos de control que están perfectamente diferenciados en nuestro sistema.
Cuando se trata de procedimientos de control concentrado, el tema de inconstitucionalidad o de inconvencionalidad de leyes, forma parte de la litis, por petición expresa del promovente, y el juez está obligado a pronunciarse de forma directa sobre el mismo, pero cuando se refiere al ejercicio del control difuso, si bien se autoriza a la autoridad jurisdiccional realizar un análisis de constitucionalidad o de convencionalidad de normas, tal estudio es ajeno a la litis ordinaria, por lo que, en el caso de considerar que la ley no es contraria a la Constitución Federal ni a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, no puede exigirse al juzgador que desarrolle toda una justificación en ese sentido, pues esto equivale a convertir el control difuso en control concentrado de constitucionalidad; y solo en los casos en que , motu proprio, considere la necesidad de inaplicar una norma de jerarquía inferior, podrá hacerlo.
Así, cuando se impugna en el juicio de amparo directo la sentencia emitida por el hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa y se argumenta, como concepto de violación, que el tribunal responsable dejó de analizar ( por omisión absoluta o porque expresó razones para no hacerlo ) el concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso respecto de determinada norma, tal planteamiento debe calificarse como ineficaz , pues aun cuando sea cierto que la sala responsable cometió la omisión, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema , debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio de manera directa al emitir sentencia.
Lo anterior, si en opinión del resolutor existe mérito para inaplicar el artículo que se acusó de inconstitucional o inconvencional ante la autoridad responsable, en uso de las amplias facultades con que también cuenta para ejercer control difuso puede hacerlo directamente, en aras de la justicia pronta, sin que sea necesario ordenar la devolución de los autos al tribunal administrativo.
Por lo que en el juicio de amparo deben calificarse de ineficaces los conceptos de violación en los que se alegue la falta de ejercicio del control difuso de la autoridad responsable, que se tradujo en la omisión del análisis de fondo de la presunta inconstitucionalidad o inconvencionalidad de normas generales aplicadas en el acto cuya nulidad se hubiese demandado.
Ahora bien, siguiendo estas premisas, en el caso concreto, se advierte que la parte actora -hoy quejosa- en el escrito de desahogo de la vista que se le ordenó dar con el recurso de reclamación , insistió en la solicitud de que la Sala ejerciera control difuso de constitucionalidad respecto del artículo 36 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, en la parte que impone que no serán actos de autoridad las determinaciones de los órganos que ahí se precisan, señalando que, al ser una cuestión de fondo el análisis de los conceptos de impugnación, no debía desecharse la demanda.
Si bien en la sentencia reclamada la sala responsable no se pronunció en torno a los anteriores argumentos, pues al tratarse de una resolución dictada por la Sala para resolver el recurso de reclamación interpuesto contra el auto que admitió a trámite la demanda de nulidad, técnicamente no estaba obligada a ejercer el control difuso que propuso la accionante del precepto 36 de la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos , porque dichos argumentos se plantearon en los conceptos de impugnación de la demanda de nulidad, de ahí que al declararse fundado el recurso de reclamación y decretar el sobreseimiento en el juicio contencioso administrativo, existía un impedimento técnico para analizar los argumentos que se hicieron valer en los conceptos de impugnación relacionados con el fondo del asunto respecto del acto impugnado.
No obstante, conforme a lo sostenido en el criterio jurisprudencial ya invocado, esta Segunda Sala considera que el concepto de violación en estudio debe declararse ineficaz , porque la apuntada omisión, como se ha visto, no ameritaría conceder el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que este Alto Tribunal tiene competencia originaria para ejercer el control de constitucionalidad de normas generales , motivo por el cual, bajo el modelo de control concentrado de constitucionalidad, lo que procede es analizar la primera parte del segundo concepto de violación , en el que la quejosa aduce la inconstitucionalidad del artículo 36 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, particularmente, de su párrafo segundo.
Cuyo control -concentrado- se justifica en la medida que, en desahogo de la vista dada a la actora con el recurso de reclamación interpuesto por la demandada, ésta reiteró la solicitud de control difuso de constitucionalidad del artículo 36, párrafo segundo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos , con la pretensión de que no se desechara su demanda sin que la sala responsable se pronunciara al respecto, lo que se justifica en razón de que el ejercicio de ese control se relacionaba con el fondo del asunto y el análisis de sus conceptos de impugnación, pero en dicha resolución intermedia se decretó el sobreseimiento en el juicio.
Precisado lo anterior, en principio, es dable resaltar que de la lectura integral de la demanda de amparo directo, de la resolución reclamada y de la legislación federal cuestionada, se advierte que la causa de pedir deducida de sus conceptos de violación, en relación con lo resuelto en el fallo reclamado, está orientada a impugnar únicamente la primera parte del párrafo segundo del artículo 36 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, que impone, respecto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (en adelante SHCP), que sus determinaciones derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la SHCP acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de la Ley cuestionada, no serán consideradas actos de autoridad .
Lo que se constata derivado de que esta última porción normativa es en la que principalmente sustentó la sala responsable la improcedencia del juicio contencioso administrativo de origen y que condujo a su sobreseimiento.
De ahí que no sea materia del pronunciamiento que se emita en este fallo constitucional, lo relativo a las determinaciones del Fondo Mexicano del Petróleo derivadas de la administración de los aspectos financieros de los contratos, relacionados con las contraprestaciones y demás elementos previstos en la ley respectiva .
Ahora bien, precisado lo anterior, debe tenerse presente que en términos de la fracción IV del artículo 175 de la Ley de Amparo , en el juicio de amparo promovido en la vía directa, la parte quejosa tiene la posibilidad de formular conceptos de violación en contra de una norma general aplicada en una sentencia definitiva que ponga fin a un juicio; empero, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
Determinar si la situación abstracta prevista por la norma general efectivamente se concretó;
Si respecto de esa disposición, en caso de que se tratara de un amparo indirecto, el juicio resultaría improcedente;
Si la eventual concesión del amparo contra la sentencia por la aplicación de las normas controvertidas, en caso de que resultaran inconstitucionales, efectivamente trascenderá en el acto impugnado de origen; y,
La aptitud o eficiencia de los conceptos de violación para proceder al examen de constitucionalidad de leyes que se propone.
Pues sólo la concurrencia de esos presupuestos permitirá que este máximo Tribunal emprenda el estudio de la constitucionalidad de la norma general controvertida. Es aplicable a lo anterior la jurisprudencia 2a./J. 53/2005 , de rubro: “AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD, CUANDO SE IMPUGNEN POR SU APLICACIÓN EN EL ACTO O RESOLUCIÓN DE ORIGEN Y NO SE ACTUALICE LA HIPÓTESIS DE SUPLENCIA DE LA QUEJA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO (MATERIA ADMINISTRATIVA).”
En cuanto al primer requisito señalado, esta Segunda Sala considera que sí se satisface , ya que la situación abstracta prevista en el artículo cuya inconstitucionalidad se plantea -en la porción normativa impugnada-, efectivamente se concretó en la esfera jurídica de la parte solicitante de amparo.
Esto es así, ya que uno de los fundamentos de la resolución reclamada con la que, sin decidir el juicio en lo principal, se dio por concluido el juicio contencioso administrativo de origen, lo es el artículo 36, párrafo segundo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
Asimismo, de la revisión de los autos se advierte que no se actualiza alguna hipótesis legal que, tratándose de amparo indirecto, ocasione el sobreseimiento respecto del citado artículo; de ahí que se tenga por satisfecho el segundo requisito .
En cuanto al tercer requisito para el examen de las normas, también se satisface , pues la eventual concesión de amparo trascendería a la resolución reclamada de resultar inconstitucional el fundamento principal en que se sustentó el sobreseimiento decretado en el juicio contencioso administrativo.
Lo anterior, en razón de que conforme al precepto legal en controversia, la sala responsable declaró la improcedencia del juicio contencioso administrativo, al considerar que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa carecía de competencia material para conocer del acto impugnado, ya que del contrato para la extracción de hidrocarburos, bajo la modalidad de producción compartida CNH-M2-SANTUARIO-EL GOLPE/2017, en su cláusula 15.6 “Revisión de Contraprestaciones”, se advertía que correspondía a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público revisar el cálculo de la contraprestación del Estado y la del contratista que corresponda para cada mes conforme al contrato, respecto de los hidrocarburos obtenidos en la producción.
Por lo que si del artículo 36, segundo párrafo, en su primera parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se obtenía que las determinaciones de la Secretaría derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley de Hidrocarburos y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley, no podían ser considerados actos de autoridad , ya que en los propios contratos se establecen mecanismos de solución de controversias.
Luego, quedaba evidenciado que el acto impugnado emitido por la Dirección General Adjunta de Análisis y Verificación de Ingresos sobre Hidrocarburos, de la Unidad de Ingresos sobre Hidrocarburos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, derivado de una auditoría previa, en la que se detectaron inconsistencias en la aplicación del tipo de cambio y se determinaron ciertos ajustes al Valor Fiscal Remanente Reconocible de los activos manifestados en el Anexo 5 del Contrato para la Extracción de Hidrocarburos bajo la Modalidad de Producción Compartida CNH-M2-SANTUARIO-EL GOLPE/2017, instruyéndose al Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo para que aplicara los ajustes en la contraprestación por recuperación de costos; no constituía una resolución definitiva susceptible de impugnación mediante el juicio de nulidad , ello, en términos del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Por lo que, en ese tenor, es claro que una eventual concesión de amparo, al resultar inconstitucional el fundamento principal en que se sustentó el sobreseimiento en el juicio contencioso administrativo, cobraría trascendencia en la resolución reclamada, pues con motivo de esa declaratoria de inconstitucionalidad la Sala responsable quedaría constreñida a inaplicar el precepto legal que la llevó a declarar la improcedencia del juicio contencioso administrativo de origen, con las consecuencias jurídicas que de ello derive.
Finalmente, en cuanto al cuarto requisito aludido, esto es, la aptitud o eficiencia de los conceptos de violación hechos valer para proceder al examen de constitucionalidad propuesto por la parte quejosa en contra de la norma legal cuestionada, también se cumple , pues basta recordar que las peticionarias del amparo pretenden evidenciar su inconstitucionalidad al considerar, por un lado, que vulnera los derechos de seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia, porque lo impugnado sí es un acto de autoridad -dado que cumple con los requisitos que caracterizan a los actos de autoridad-; y, por otro lado, porque tal como ocurrió en la jurisprudencia 2a./J. 43/2020 (10a.), de rubro: “ ÓRGANOS REGULADORES COORDINADOS EN MATERIA ENERGÉTICA. EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY QUE LOS REGULA, AL ESTABLECER UNA EXCEPCIÓN ADICIONAL AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD QUE RIGE AL JUICIO DE AMPARO, VULNERA EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL ”, vulnera el principio de supremacía constitucional.
Aunado a lo anterior y considerando que los artículos 182, último párrafo y 189, párrafo primero, de la Ley de Amparo, respectivamente, disponen que, respetando la lógica y las reglas fundamentales que norman el procedimiento en el juicio de amparo, el tribunal procurará resolver integralmente el asunto para evitar, en lo posible, la prolongación de la controversia, debiendo proceder al estudio de los conceptos de violación atendiendo a su prelación lógica, privilegiando, en todo caso, el estudio de aquellos que, de resultar fundados, redunden en el mayor beneficio para el quejoso, así como de aquellos que estén dirigidos al fondo de la controversia, por encima de los de procedimiento y de forma.
Luego, conforme a estas premisas, atendiendo a la causa de pedir deducida de los argumentos reseñados, se advierte que los conceptos de violación hechos valer sí resultan aptos para proceder al análisis de la constitucionalidad del precepto legal impugnado, a fin de dilucidar si vulnera los principios de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria, en relación con el derecho de acceso a la justicia.
Ello, partiendo de que la quejosa lo que pretende evidenciar es que el hecho de que se regule en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos que las determinaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley, no serán consideradas actos de autoridad , vulnera los principios y el derecho fundamental antes referidos.
Lo anterior, ya que -desde su perspectiva- se pretende inhibir o limitar la plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, sin que ello se regule en la Ley Reglamentaria del artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, en la Ley Orgánica del citado tribunal, donde se precisan las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos contra los cuales procede el juicio contencioso administrativo federal.
En la inteligencia de que conforme a la jurisprudencia 2a./J. 32/2018 (10a.) , de rubro: “TESIS DE JURISPRUDENCIA, AISLADAS O PRECEDENTES INVOCADOS EN LA DEMANDA DE AMPARO. CORRESPONDE AL ÓRGANO JURISDICCIONAL PRONUNCIARSE SOBRE SU APLICABILIDAD AL CASO CONCRETO, AL MARGEN DE QUE EL QUEJOSO EXPRESE O NO RAZONAMIENTOS QUE JUSTIFIQUEN SU APLICACIÓN” , es posible que esta Sala proceda a verificar la aplicabilidad o no de un criterio jurisprudencial cuya invocación se lleve a cabo en los conceptos de violación de la demanda de amparo.
Ahora bien, previo a resolver lo que en derecho proceda respecto a la inconstitucionalidad del precepto legal aquí reclamado que estatuye que una determinada resolución emitida por el Fondo Mexicano del Petróleo y/o por la Secretaría (de Hacienda y Crédito Público), derivada de la administración y verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de la Ley de Ingresos de Hidrocarburos “no serán consideradas actos de autoridad”; resulta necesario formular y dar solución a la siguiente interrogante:

¿ Constituye un presupuesto o condición indispensable para la procedencia del juicio contencioso administrativo federal el que las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se pretendan impugnar por los particulares provengan de una autoridad para los efectos del citado juicio ?

Lo anterior, pues resulta indispensable determinar, en primer lugar, si efectivamente es una condición sine qua non que la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa sólo se actualiza para conocer y resolver juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas, actos administrativos y/o procedimientos considerados como “actos de autoridad” -con la connotación que para ello tienen los “actos de autoridad”-; pues de ser afirmativa la respuesta, ello implicaría entonces que la norma legal impugnada sí tendría por objeto o finalidad que ese tipo de determinaciones (las que se contemplan en el referido numeral) no sean materia del juicio contencioso administrativo federal y que, por ende, la restricción implícitamente impuesta por el precepto impugnado, resulte violatoria de los principios de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria, así como del derecho de acceso a la administración de justicia, al encontrarse dicha restricción en una legislación distinta a la ley que rige al citado Tribunal, en franca vulneración a lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo anterior, para estar en aptitud de dar solución a la interrogante planteada, es preciso conocer el contenido del artículo 73, fracción XXIX-H, párrafos primero y segundo, de la Constitución General de la República, que dispone:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

XXIX-H . Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.

El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.”.

Como advierte, dicho precepto constitucional dispone que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones. Y, asimismo, establece que el referido Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.
Al respecto, esta Segunda Sala se ha pronunciado en el sentido de que la acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida, donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan “resoluciones definitivas”. Esto es, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la Administración Pública.
Se ha sostenido también por esta Segunda Sala, que para determinar si el Tribunal Federal de Justicia Administrativa está en condiciones de resolver algún asunto de su competencia, debe analizar la naturaleza de la resolución, acto o procedimiento que pretenda combatirse y la normatividad conforme a la cual hayan sido emitidos , para estar así en aptitud de determinar si se ubica o no en alguno de los supuestos de los artículo 3 y 35 de la Ley Orgánica del propio Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que -de manera enunciativa más no limitativa- y a modo de ejemplo, establecen que el Tribunal y las Salas Regionales, conocerán de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, que se indican a continuación:

Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos , en que se determine la existencia de una obligación fiscal;
Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado ;
Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;
Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares;
Las que nieguen la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado ;
Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación ;
Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;
Las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en términos de la legislación aplicable.
Las sanciones de la Auditoría Superior de la Federación .
Las resoluciones definitivas relacionadas con la interpretación y cumplimiento de contratos públicos , obra pública, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
Las dictadas por autoridades administrativas en materia de licitaciones públicas;
Las que resuelvan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones del artículo 35 .

Como se advierte, del análisis de las hipótesis previstas por los artículos 3 y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, claramente se desprende que todas tienen en común que la competencia del Tribunal se surte respecto de las resoluciones definitivas, actos administrativos y/o procedimientos provenientes de “autoridades” que en ejercicio de sus funciones emiten actos contra particulares que consideran lesivos de sus intereses.
Es decir, de las resoluciones, actos y procedimientos arriba descritos, contra los que procede el juicio contencioso administrativo federal, se aprecia, en forma coincidente , que éstos -actos, resoluciones y procedimientos- son provenientes de autoridades en ejercicio de sus atribuciones , entendiendo como “autoridad” a aquellos entes de hecho o de derecho, funcionarios, empleados, dependencias, entidades u órganos del Estado, que: a) establezcan una relación de supra a subordinación con un particular; b) esa relación tenga su nacimiento en la ley, que es lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad; c) con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado .
Respecto al tema en examen, esto es, a la procedencia del juicio contencioso administrativo federal, esta Segunda Sala ha emitido múltiples criterios jurisprudenciales en los que ha ido interpretando y definiendo contra qué actos y/o resoluciones procede dicho juicio, el cual, al tratarse de una vía de jurisdicción restringida, su procedencia está condicionada a que el acto o resolución a impugnar sea definitivo y se ubique en alguna de las hipótesis de procedencia expresa previstas en el artículo 3 de su Ley Orgánica.
Por ejemplo, ha sostenido que para demandar alguna cuestión relacionada con el pago derivado del incumplimiento a las cláusulas de un Contrato de Obra Pública , es necesario que el gobernado previamente requiera el cumplimiento respectivo, a fin de generar el acto donde la autoridad manifieste su voluntad de no cumplir con lo pactado, porque será ese acto o resolución la que le cause perjuicio, o bien, en su caso, la omisión de respuesta que actualice una negativa ficta, que es lo que hará procedente el juicio contencioso administrativo .
Asimismo, esta Sala ha emitido criterio en el sentido de que conforme a la regulación contenida en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Estatuto Orgánico de dicho instituto, éste está facultado legalmente para conceder, negar, suspender, modificar o revocar las pensiones; cuyas resoluciones, dijo, constituyen actos de autoridad, en tanto afectan en forma unilateral la esfera jurídica del particular, sin necesidad de contar con su consenso o de acudir previamente a los tribunales. Por lo que en términos del artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, esos actos son impugnables optativamente mediante el recurso de revisión o el juicio contencioso administrativo, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal Administrativa.
Dicho criterio se contiene en la jurisprudencia 2a./J. 111/2005 , de rubro: “INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS POR AQUÉL O POR SUS ÓRGANOS DEPENDIENTES, QUE CONCEDAN, NIEGUEN, REVOQUEN, SUSPENDAN, MODIFIQUEN O REDUZCAN LAS PENSIONES, SON ACTOS DE AUTORIDAD IMPUGNABLES A TRAVÉS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PREVIAMENTE AL AMPARO, SALVO QUE SE ACTUALICE ALGUNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.”
De igual forma, se advierte que esta Segunda Sala ha sostenido que tratándose de la impugnación de la actualización y cálculo de incrementos a una pensión se requiere de una resolución dictada por el Instituto referido, lo que presupone que el actor, antes de acudir al juicio contencioso administrativo federal, debe gestionar ante la autoridad administrativa que se le otorguen dichos incrementos, con el fin de que se pronuncie de manera expresa o ficta su negativa a acordar de manera favorable la instancia ante aquélla planteada, máxime que en las tesis 2a. X/2003 y la jurisprudencia 2a./J. 80/2017 (10a.) , esta Sala resolvió que para la procedencia del juicio contencioso administrativo, se requiere que se haya emitido un acto administrativo de autoridad , una resolución definitiva o la última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, para que sea susceptible de impugnarse ante el Tribunal mencionado.
Lo anterior así quedó plasmado en la jurisprudencia 2a./J. 84/2018 (10a.) , de rubro: “ JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. PARA QUE PROCEDA CONTRA LA OMISIÓN, ACTUALIZACIÓN Y CÁLCULO DE INCREMENTOS A LAS PENSIONES CONCEDIDAS POR EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, PREVIAMENTE DEBE EXISTIR UNA RESOLUCIÓN EXPRESA O FICTA QUE HAYA DADO RESPUESTA A LA PETICIÓN DEL PENSIONADO.”
Por su parte, también el Tribunal Pleno ha definido que la naturaleza del juicio contencioso administrativo responde a la conveniencia y necesidad de otorgar al gobernado un eficaz medio de defensa en contra de los actos de la autoridad administrativa , a través de un proceso sencillo en el que el afectado pueda hacer sus planteamientos y aportar sus pruebas sin mayores formalidades, con el fin de acreditar la ilegalidad del acto administrativo, el cual goza de presunción legal de validez . Así lo sustentó en la jurisprudencia P./J. 8/96 , de rubro: “ DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 208, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIOLA EL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL .”
Igualmente, pero interpretadas en sentido contrario, resultan ilustrativas al caso las jurisprudencias 2a./J. 63/2020 (10a.) y 2a./J. 9/2006 , de rubros: “JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE DEMANDA EL PAGO DERIVADO DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS CLÁUSULAS DE UN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA, Y NO EXISTA ACTO DE AUTORIDAD QUE TENGA EL CARÁCTER DE DEFINITIVO.” Y “PREDIAL. LAS PROPUESTAS DE DECLARACIÓN PARA EL PAGO DEL IMPUESTO RELATIVO EMITIDAS POR LA SECRETARÍA DE FINANZAS DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, NO CONSTITUYEN RESOLUCIONES DEFINITIVAS DE CARÁCTER FISCAL IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL .”
Ahora bien, de las premisas anteriores se obtiene, como ya se dijo, que el juicio contencioso administrativo es un mecanismo de jurisdicción restringida que procede contra las resoluciones definitivas, los actos administrativos y/o los procedimientos descritos en la ley relativa, con el fin de dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, cuya naturaleza responde a la conveniencia y necesidad de otorgar al gobernado un eficaz medio de defensa en contra de los actos de la autoridad administrativa.
Lo que revela que, para la procedencia del juicio contencioso administrativo, se requiere como presupuesto o condición necesarios , que éste se promueva contra actos de autoridad -generalmente administrativa-, en los que el particular establezca una relación de supra a subordinación con la administración pública federal y que la resolución impugnada se caracterice por la unilateralidad de la actuación, la cual modifique la situación jurídica del particular .
Excluyéndose de la vía contenciosa administrativa federal, cualquier controversia suscitada respecto de aquellos actos que deriven de relaciones de coordinación que los particulares tengan con la administración pública federal, cuando esta última los realice en su carácter de sujeto derecho privado.
Lo anterior, debido a que conforme a la teoría de la doble personalidad del Estado, éste actúa como sujeto en un mismo plano jurídico que los particulares, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, quedando en aptitud de ejercer todos los medios que la ley reconozca a las personas civiles para la defensa de sus derechos cuando, al igual que los particulares, ejecute actos civiles que se fundan en derechos del propio Estado, vinculados a sus intereses particulares, ya sea celebrando contratos, o bien, promoviendo juicios y diversos medios de impugnación ante las autoridades en defensa de sus derechos patrimoniales .
De ahí que la respuesta a la interrogante formulada en párrafos precedentes sea afirmativa , en tanto que, para la procedencia del juicio contencioso administrativo federal, sí constituye un presupuesto o condición indispensables el que las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se pretendan impugnar por los particulares, provengan de una autoridad , ello bajo la connotación que tiene los actos de esa naturaleza, a saber: a) Que se trate de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad; c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.
Ahora, a partir de la anterior conclusión en el sentido que sí resulta ser una condición - sine qua non- que la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa sólo se actualiza para conocer y resolver juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas, actos administrativos y/o un procedimiento, considerados como “actos de autoridad”.
Lo que procede, a continuación, es analizar el concepto de violación en el que la parte quejosa – para evidenciar la inconstitucionalidad del artículo 36, párrafo segundo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos - afirma que en el caso se actualiza una situación análoga a la resuelta en la jurisprudencia 2a./J. 43/2020 (10a.), de rubro: “ÓRGANOS REGULADORES COORDINADOS EN MATERIA ENERGÉTICA. EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY QUE LOS REGULA, AL ESTABLECER UNA EXCEPCIÓN ADICIONAL AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD QUE RIGE AL JUICIO DE AMPARO, VULNERA EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL ” , en la que esta Segunda Sala determinó que el artículo 27 de la Ley de Órganos Reguladores Coordinados en materia Energética, al prever que las normas generales, actos u omisiones de esos órganos solo podían ser impugnados mediante el juicio de amparo indirecto, estaba estableciendo una excepción adicional al principio de definitividad que rige en materia de amparo, sin que ésta se encontrara prevista en el artículo 107, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o en algún otro de sus preceptos o de los de su ley reglamentaria , resultaba violatorio del principio de supremacía constitucional.
Por lo que, atendiendo a dicha causa de pedir , procede estudiar si el artículo 36, párrafo segundo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos resulta violatorio de los principios de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria, así como el derecho de acceso a la justicia, al establecer que las determinaciones de la SHCP derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley de Hidrocarburos y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley, no pueden ser considerados actos de autoridad .
Lo anterior, pues al atribuir dicha norma general una característica a las resoluciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público -en el sentido de que las determinaciones descritas en el párrafo precedente no son actos de autoridad -, restringe, de facto, la procedencia del juicio contencioso administrativo y limita la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, lo que pudiera resultar violatorio del principio de supremacía constitucional, al establecerse tal limitación en una disposición distinta a su ley orgánica, en contravención a lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución General de la República.

Ello, pues en estricta aplicación de lo señalado en la norma reclamada (sin interpretación alguna), la Sala responsable resolvió que si conforme a tal precepto legal las determinaciones de la SHCP derivadas de la administración y verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esta Ley, no podían ser considerados actos de autoridad, dicho Tribunal carecía de competencia material para conocer de la legalidad de la resolución emitida por la Dirección General Adjunta de Análisis y Verificación de Ingresos sobre Hidrocarburos de la Unidad de Ingresos sobre Hidrocarburos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la que, al detectarse inconsistencias en la aplicación del tipo de cambio, se determinaron ciertos ajustes al Valor Fiscal Remanente Reconocible de los activos manifestados en el Anexo 5, del Contrato para la Extracción de Hidrocarburos, bajo la Modalidad de Producción Compartida M2-SANTUARIO-EL GOLPE/2017; ello, al no tratarse de una determinación susceptible de impugnación en términos de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Esto es, como se puede observar, con base en la aplicación literal de dicha norma, sin estudiar la naturaleza jurídica e intrínseca de la resolución impugnada o de la dependencia o entidad pública que la emitió, así como el procedimiento que le precedió (auditoría mediante requerimiento de información), ni así tampoco el sistema normativo que regula tanto el procedimiento como la resolución final; la Sala responsable determinó que el acto impugnado no constituía una resolución definitiva susceptible de impugnación mediante el juicio contencioso administrativo (al no ser acto de autoridad por disposición expresa del legislador federal).
De ahí que corresponda verificar, atendiendo a la causa de pedir deducida de los conceptos de violación formulados por el quejoso , si en efecto, la disposición combatida es violatoria o no del principio de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria, para lo cual habrá de determinar si el legislador federal estaba facultado para establecer un elemento que incide en la procedencia del juicio contencioso administrativo federal, dentro de un ordenamiento que no regula el funcionamiento y la plena autonomía del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ni así tampoco la naturaleza de los actos contra los que procede dicho juicio, como lo es el artículo 36, párrafo segundo, primera parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
Motivo por el cual, lo procedente será estudiar la regularidad constitucional de la norma general reclamada -bajo los referidos lineamientos-, a fin de resolver si el legislador justificó de forma suficiente y razonable su actuar, en relación con los principios y los derechos fundamentales que la parte quejosa aduce vulnerados.

V.1. Constitucionalidad del artículo 36, párrafo segundo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.

Dentro del catálogo de juicios previstos en el texto constitucional, para efectos de la decisión del presente asunto, destaca el juicio contencioso administrativo federal , que se trata de un medio de control de legalidad a través del cual se pueden nulificar (mediante su revocación o modificación) los actos de la Administración Pública Federal.
El fundamento constitucional de tal juicio contencioso se encuentra en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , que prevé la existencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para dirimir las controversias suscitadas entre la Administración Pública Federal y los particulares.
A ese respecto, se advierte que el poder constituyente permanente facultó al legislador ordinario para expedir la ley que instituyera el citado Tribunal , estableciendo su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.
Esta tarea la llevó a cabo el legislador -entre otras regulaciones que son aplicables al juicio contencioso administrativo federal- a través de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la cual contiene la normativa estructural y funcional del referido órgano de impartición de justicia y en cuyo artículo 3 regula los aspectos relacionados con la procedencia del citado juicio.
Como se puede observar, el juicio contencioso administrativo federal -conforme al principio de supremacía constitucional previsto en su artículo 133-, tal como ocurre con otros medios ordinarios y extraordinarios de defensa , encuentra su fuente en la propia Constitución Federal, particularmente, en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se establecen las bases sobre las cuales su Ley Reglamentaria debe desarrollar la normatividad conducente.
Y respecto a las reglas de procedencia del juicio contencioso administrativo, las cuales se tratan de instrumentos mediante los cuales es posible determinar si un acto de la administración pública federal es o no susceptible de combatirse mediante el referido juicio, se advierte que fue voluntad del Poder Constituyente Permanente que esas reglas, bases, requisitos procesales o cualquier aspecto vinculado con las hipótesis de procedencia o improcedencia de ese medio de control de legalidad, fueran materia de la Ley Reglamentaria correspondiente ( reserva de ley reglamentaria ) , que en el caso concreto lo es la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Cuya legislación tiene por objeto determinar tanto la integración, organización, atribuciones y funcionamiento del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, así como las reglas de procedencia del referido juicio, las cuales inciden directamente en el ejercicio de la jurisdicción y plena autonomía de ese Tribunal para dictar sus fallos, así como en su funcionamiento.
Ahora, en cuanto a los derechos de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva establecidos en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también esta Sala los ha definido como aquellos derechos que garantizan en favor de los gobernados la posibilidad de ser parte dentro de un proceso, promover la actividad jurisdiccional, ser oído, probar sus pretensiones y que una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, le permita obtener una decisión jurisdiccional sobre las pretensiones deducidas.
En efecto, al resolver la contradicción de tesis 34/2020 , esta Sala retomó las consideraciones del Tribunal Pleno, respecto del derecho a la tutela judicial efectiva y, sostuvo, en esencia, lo siguiente:

El reconocimiento de ese derecho fundamental se encuentra en los artículos 1 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 8.1 y 25.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.
Garantiza a los justiciables acceder, en los plazos y términos que fijen las leyes, a tribunales independientes e imparciales, para plantear una pretensión o defenderse de ella , con el fin de que, a través de un proceso expedito, en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa respectiva y, de ser el caso, se ejecute esa decisión.
No tiene el alcance de soslayar los presupuestos y formalidades procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los justiciables tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los órganos jurisdiccionales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función, máxime que se desconocería la forma de proceder de los tribunales, en detrimento de las condiciones procesales de las partes en el juicio.
Aunque el sistema normativo interno goza de un amplio margen para articular la tutela judicial efectiva; los requisitos y formalidades que establezca el legislador deben ser proporcionales al fin u objeto perseguido, esto es, no deben lesionar la sustancia del derecho humano de referencia .

Con base en lo anterior, se estableció que el Tribunal Pleno concluyó que el derecho de acceso a una tutela judicial efectiva consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita al justiciable obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas y, si bien corresponde al legislador determinar en la normativa interna la articulación de ese derecho, debe estimarse que ello tiene como fin lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan, bajo la condición de que esos requisitos no resulten desproporcionales.
Pues bien, establecidos los parámetros de regularidad constitucional bajo los cuales se abordará el estudio del presente asunto, conviene precisar que el artículo aquí controvertido, esto es, el numeral 36, párrafo segundo, primera parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se sitúa en el Capítulo III “DE LA ADMINISTRACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LOS ASPECTOS FINANCIEROS DE LOS CONTRATOS ”, cuyo precepto 35 , dispone:

- Los Contratos preverán que la administración de los aspectos financieros de los mismos, relacionados con las Contraprestaciones y demás elementos previstos en esta Ley, se realizará por el Fondo Mexicano del Petróleo , sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Comisión Nacional de Hidrocarburos en la administración de los Contratos .

- Los Contratos preverán que la verificación de los aspectos financieros de los mismos , relacionados con las Contraprestaciones y demás elementos previstos en esa ley, se realizará por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ; que el Fondo Mexicano del Petróleo, la Secretaría y la Comisión Nacional de Hidrocarburos deberán coordinarse para el correcto ejercicio de sus respectivas funciones en la administración y supervisión de los Contratos .

En el párrafo primero del artículo 36 impugnado , se señala que el Fondo Mexicano del Petróleo y la Secretaría realizarán las funciones a que se refiere este Título Segundo “DE LOS INGRESOS POR CONTRATOS” y las demás que se prevean en las disposiciones aplicables y en los Contratos, conforme a los lineamientos que en su caso emitan.
Por su parte, la porción normativa específicamente reclamada -segundo párrafo del citado artículo 36- , señala que las determinaciones de la Secretaría derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos , así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley de Hidrocarburos y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esta Ley, no serán consideradas actos de autoridad . Lo anterior -dice en su parte final dicho precepto- sin perjuicio de que las determinaciones sobre la administración de los contratos podrán impugnarse por las vías jurisdiccionales que por la naturaleza de los mismos corresponda, o a través de los mecanismos previstos en los Contratos.
Como se puede observar, el establecimiento o la determinación de las condiciones económicas relativas a los términos fiscales, así como su verificación , son funciones que corresponde realizar a la SHCP .
Las funciones para la determinación de las condiciones económicas relativas a los términos fiscales, las materializa a través de las bases de las licitaciones para la adjudicación de los contratos o en estos últimos , cuando sean resultado de una migración, como la que ocurrió en el caso concreto, con la autorización de la migración de las asignaciones A-0396-Santuario y A-0121-Campo El Golpe, a un contrato para la Extracción de Hidrocarburos.
De ahí que la fijación de las condiciones económicas relativas a los términos fiscales, como regla general, se realiza desde las bases de la licitación para su adjudicación o en la migración de asignaciones a contratos, es decir, en estos últimos, como se aprecia de los artículos 3, fracción XII, 5, 7, 10, 15, 26, párrafos primero y penúltimo, y 34, último párrafo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
De tal forma que, por lo general, desde las bases de la licitación para su adjudicación o en los contratos que derivan de una migración de asignaciones, se establecen o fijan las condiciones económicas.
A manera de ejemplo, en los preceptos 3, fracción XII, y 5 de la citada legislación, respectivamente, se precisa que el porcentaje de Recuperación de Costos es aquel que la SHCP fijará en las bases de licitación, así como en la migración de áreas bajo Asignación a los esquemas de Contrato, para cada Contrato que contemple la recuperación de costos y, que dentro de los primeros 15 días naturales de cada año, la SHCP publicará un reporte que establezca los rangos de valores de los términos económicos que considerará para incluir en las bases de licitación del año correspondiente.
Sin embargo, existen algunas situaciones bajo las cuales se faculta y habilita a la SHCP para modificar las condiciones económicas relativas a los términos fiscales de los contratos, ya durante la vigencia y ejecución de los mismos , lo que puede concretarse como resultado del ejercicio de la facultad de verificación de los aspectos contables y financieros mediante auditorías o visitas, como más adelante se puntualizará, o bien, por medio de la aplicación del mecanismo de ajuste que se incluirá en las bases de las licitaciones para su adjudicación o en los contratos, mecanismos a los que se refieren los artículos 3, fracción X, y 15 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
En estos últimos preceptos, respectivamente, se dispone que el Mecanismo de Ajuste es la fórmula que establece la SHCP en cada Contrato que aumenta las contraprestaciones a favor del Estado, mediante la modificación de alguno de los parámetros que determinan las Contraprestaciones del Contrato y que la aplicación de dicho mecanismo busca que el Estado Mexicano capture la rentabilidad extraordinaria que, en su caso, se genere por el contrato.
Y que para cumplir con el propósito de capturar para el Estado Mexicano la rentabilidad extraordinaria que, en su caso, se genere por la Extracción de los Hidrocarburos, el porcentaje a que se refieren los artículos 11, fracción I, inciso c) y 12, fracción I, inciso c), de esa Ley –para los contratos de utilidad compartida o producción compartida la contraprestación a favor del Estado Mexicano se determinará por la aplicación de un porcentaje a la Utilidad Operativa- será modificado a través de un Mecanismo de Ajuste, que se incluirá en las bases de la licitación para la adjudicación del Contrato o en los Contratos que sean resultado de una migración.
Con lo cual se observa que durante la vigencia de los contratos de utilidad o producción compartida, puede activarse el mecanismo de ajuste para modificar el porcentaje a la utilidad operativa que se aplica para determinar la contraprestación a favor del Estado Mexicano.
Por su parte, los artículos 4, 37, apartado B, 38, párrafo primero, y 63 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos , que están vinculados con lo regulado en la porción normativa aquí reclamada, en la parte que interesa destacar, disponen lo siguiente:

Artículo 4 .- Las Contraprestaciones que se establezcan en los Contratos se calcularán y entregarán al Estado y a los Contratistas conforme a los mecanismos previstos en cada Contrato, siguiendo las reglas y bases señaladas en la presente Ley.

El pago al Estado Mexicano de las Contraprestaciones que se establezcan en los Contratos no exime a los Contratistas del cumplimiento de las obligaciones en materia tributaria establecidas en la Ley del Impuesto sobre la Renta y demás disposiciones fiscales.

Artículo 37. Los Contratos preverán que el Fondo Mexicano del Petróleo y la Secretaría tendrán , entre otras, las siguientes funciones :

(…)

B. Corresponde a la Secretaría:

I. Determinar las bases y reglas sobre el registro de costos, gastos e inversiones del Contrato, conforme a los lineamientos que emita. Dichas bases y reglas deberán incluirse en el Contrato respectivo;

(…)

IV. Verificar el correcto pago de las Regalías, Cuotas Contractuales para la Fase Exploratoria y demás Contraprestaciones que, conforme al Contrato, correspondan al Estado y al Contratista ;

V. Llevar los registros de información que se requieran para la verificación de las Contraprestaciones establecidas en el Contrato y para realizar las demás funciones a su cargo ;

VI. Notificar al Fondo Mexicano del Petróleo sobre las irregularidades que detecte en el pago de las Contraprestaciones, para que proceda conforme se establezca en el Contrato;

VII. Verificar las operaciones y registros contables derivadas del Contrato, incluso mediante la realización de auditorías o visitas a los Contratistas, conforme a los lineamientos que al efecto emita ;

VIII . Solicitar a los Contratistas y a terceros la información que requiera para el correcto ejercicio de sus funciones , conforme a lo establecido en el Contrato;

(…)

XI. Dar aviso al Fondo Mexicano del Petróleo y la Comisión Nacional de Hidrocarburos respecto de las irregularidades que detecte en la ejecución del Contrato a efecto de que se hagan valer los derechos que correspondan al Estado conforme al mismo, o se apliquen las penas o sanciones que se prevean en el Contrato. Lo anterior, sin perjuicio de otras acciones legales, judiciales o penales que resulten aplicables.

Artículo 38 .- Las funciones que realicen la Secretaría y el Fondo Mexicano del Petróleo en términos de los Contratos o conforme a esta Ley, serán sin perjuicio de las facultades en materia fiscal de las autoridades competentes, en términos de las leyes aplicables .

Artículo 63. La Secretaría podrá instruir al Servicio de Administración Tributaria la realización de las auditorías y visitas a que se refiere la fracción VII del apartado B del artículo 37 de esta Ley.

De cuya cita se obtiene que las funciones que realice la SHCP en términos de los contratos o conforme a esa Ley, serán sin perjuicio de las facultades en materia fiscal de las autoridades competentes , es decir, son independientes de las atribuciones en materia impositiva de la SHCP, por conducto del Servicio de Administración Tributaria (SAT), lo que se fortalece con la acotación que hizo el legislador al disponer que el pago al Estado Mexicano de las contraprestaciones que se establezcan en los contratos no exime a los contratistas del cumplimiento de las obligaciones en materia tributaria.
Se establece que los contratos preverán que la administración de los aspectos financieros de los mismos, relacionados con las Contraprestaciones y demás elementos previstos en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se realizará por el Fondo Mexicano del Petróleo sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Comisión Nacional de Hidrocarburos en la administración de los Contratos .
Conforme a los artículos décimo y décimo cuarto transitorios del Decreto de reformas y adiciones a diversos preceptos de la Constitución Federal, en materia de energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece, el Fondo Mexicano del Petróleo será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado Mexicano derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 Constitucional y, los ingresos se administrarán y distribuirán conforme al orden de prelación fijado en dicho decreto y conforme se establezca en la Ley Reglamentaria.
De lo que se deduce que la administración de los aspectos financieros a cargo del Fondo Mexicano del Petróleo se relaciona, fundamentalmente, con la recepción de todos los ingresos que correspondan al Estado Mexicano derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el artículo 27, párrafo séptimo, Constitucional, así como con la administración y distribución de tales ingresos conforme al orden de prelación establecido por el Poder Constituyente Permanente .
Mientras que, la administración de los contratos que concierne a la CNH se refiere a las atribuciones que el Poder Constituyente Permanente ordenó al legislador reconocer para la realización de las licitaciones, asignación de ganadores y suscripción de los contratos para las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos; la administración en materia técnica de asignaciones y contratos ; la supervisión de los planes de extracción que maximicen la productividad del campo en el tiempo, y la regulación en materia de exploración y extracción de hidrocarburos .
De tal modo que la administración a cargo de la CNH se refiere, principalmente, a la firma de los contratos y a la administración en materia técnica de las asignaciones y contratos, así como a la supervisión de los planes de extracción.
Por otra parte, se señala que los contratos preverán que la verificación de los aspectos financieros de los mismos , relacionados con las contraprestaciones y demás elementos previstos en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos , se realizará por la SHCP .
También se precisa en la regulación analizada, que a la SHCP le corresponde ejercer facultades para verificar los aspectos financieros y términos económicos de los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos para el correcto pago de las contraprestaciones que conforme al contrato correspondan al Estado y al contratista, incluso, mediante la realización de auditorías a los contratistas y que podrá instruir al Servicio de Administración Tributaria para efectuar tales auditorías.
Para cumplir con los anteriores objetivos y realizar las funciones encomendadas, el legislador facultó a la SHCP para determinar las bases y reglas sobre el registro de costos, gastos e inversiones del contrato, conforme a los lineamientos que emita.
También le corresponde a la SHCP verificar el correcto pago de las demás contraprestaciones y por otros conceptos que, conforme al Contrato, correspondan al Estado y al Contratista, verificar las operaciones y registros contables derivadas del Contrato, mediante la realización de auditorías a los contratistas , conforme a los lineamientos que al efecto emita la SHCP ; y, solicitar a los contratistas y a terceros la información que requiera para el correcto ejercicio de sus funciones, conforme a lo establecido en el Contrato.
Establecido todo lo anterior –de utilidad para un mejor entendimiento de la naturaleza de las resoluciones de la SHCP en la verificación de los aspectos financieros y términos económicos de los contratos para la extracción de hidrocarburos, que regula la norma general reclamada y los objetivos que tiene, en términos generales, la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos-; esta Segunda Sala determina que resulta esencialmente fundado el concepto de violación de la parte quejosa , en cuanto a la vulneración de los principios de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria, así como del derecho de acceso a la justicia.
En efecto, retomando las consideraciones de la ejecutoria emitida en el amparo directo en revisión 3809/2019, de cuyo criterio derivó la jurisprudencia 2a./J. 43/2020 (10a.) -la cual fue invocada por la quejosa afirmando que en el presente caso se actualiza una situación análoga-, esta Segunda Sala estima que ciertamente el precepto legal impugnado resulta inconstitucional al definir que las determinaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos, según corresponda, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley “… no serán consideradas actos de autoridad .”
Lo anterior, pues con dicha previsión el legislador federal inobserva lo previsto en los artículos 73, fracción XXIX-H y 133 Constitucionales , en los que se reconocen los principios de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria, conforme a los cuales el Poder Constituyente Permanente delegó en el legislador ordinario, tratándose del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la tarea de expedir la ley que lo instituyera, sentando en ella las bases para su organización, integración y funcionamiento, entre las que destacan su competencia, atribuciones, facultades, así como las reglas, bases, requisitos procesales o cualquier aspecto vinculado con las hipótesis de procedencia o improcedencia del juicio contencioso administrativo federal. Lo cual se materializó en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
En ese sentido, si como se puede observar, el juicio contencioso administrativo federal -conforme al principio de supremacía constitucional previsto en su artículo 133-, tal como ocurre con otros medios ordinarios y extraordinarios de defensa , encuentra su fuente en la propia Constitución Federal, particularmente, en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , en donde como ya se dijo, se establecen las bases sobre las cuales su Ley Reglamentaria debe desarrollar la normatividad conducente.
En cuyas bases se encuentran las reglas de procedencia del juicio contencioso administrativo -consideradas como aquellos instrumentos mediante los cuales es posible determinar si un acto de la administración pública federal en particular es o no susceptible de combatirse mediante el referido juicio-, las cuales, por voluntad expresa del poder constituyente permanente y a luz del principio de supremacía constitucional, deben estar contenidas únicamente en su Ley Reglamentaria, que en el caso lo es la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa .
Luego, al encontrarse definido en una ley -como lo es la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos - que no es la reglamentaria del artículo 73, fracción XXIX-H, constitucional, que regula la integración, organización, atribuciones y funcionamiento del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que determinadas resoluciones emitidas por la SHCP derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría, no serán consideradas actos de autoridad; ello, resulta violatorio del principio de supremacía constitucional y, además del derecho de acceso a la justicia , pues, de facto, impide judicializar en la vía jurisdiccional esas resoluciones, en tanto que, tratándose del juicio contencioso administrativo federal, como se dejó sentando en párrafos precedentes, el que determinada resolución -definitiva-, acto administrativo o procedimiento provenga de una autoridad , constituye uno de los presupuestos o condiciones indispensables para la procedencia de ese juicio.
Y si bien en la porción normativa en estudio no se establece expresamente que en contra de ese tipo de determinaciones no resulte procedente el juicio contencioso administrativo federal, se insiste, en los hechos , el citado numeral sí impide, limita y restringe la jurisdicción y plena autonomía del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para conocer de un juicio en el que se pretenda impugnar sea alguna resolución imputable a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (que forma parte de la Administración Pública Federal centralizada ), en materia de verificación de los aspectos financieros de un Contrato y/o la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, puesto respecto a esas determinaciones, el numeral controvertido estatuye que no serán consideradas actos de autoridad, estableciendo que en lo tocante a aquellas cuestiones relativas a la administración de los Contratos, podrán impugnarse por las vías jurisdiccionales que por la naturaleza de los mismos correspondan (distintos a aquellos medios de defensa en que se pretenda cuestionar un acto de autoridad), o a través de los mecanismos previstos en los Contratos.
Lo cual, como se dijo, resulta violatorio además del derecho de acceso a la justicia y hace nugatoria la posibilidad de que los contratistas que estén inconformes con las determinaciones de la SHCP a que se refiere la norma general reclamada, puedan impugnarlas a través del juicio contencioso administrativo federal , lo que los deja en estado de indefensión. Máxime que ni la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, ni en la Ley de Hidrocarburos, se estableció algún medio ordinario de defensa o de impugnación en contra de aquellas determinaciones o algún mecanismo para la solución de una eventual controversia entre los contratistas y la SHCP.
Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que las determinaciones a que se refiere la norma controvertida se relacionan con lo previsto en los artículos Sexto Transitorio, inciso b), párrafo quinto, y Décimo Transitorio, inciso d) de la Reforma Constitucional en Materia de Energía, publicada el veinte de diciembre de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación , donde se estableció, respectivamente, que en la migración de las asignaciones a contratos, cuando Petróleos Mexicanos elija contratar con particulares, con el fin de determinar al particular contratista, la CNH llevará a cabo la licitación en los términos que disponga la ley, la cual preverá, al menos, que la Secretaría del ramo en materia de Energía establezca los lineamientos técnicos y contractuales, y que la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, sea la encargada de establecer las condiciones fiscales .
Correspondiéndole a dicha Secretaría el establecimiento de las condiciones económicas de los contratos a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 27 Constitucional, relativas a los términos fiscales que permitan a la Nación obtener en el tiempo ingresos que contribuyan a su desarrollo de largo plazo .
Es decir, a la Secretaría le corresponde la fijación de las condiciones económicas relativas a los términos fiscales de los contratos contenidos en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, que hayan sido modificados durante la vigencia y ejecución de los contratos firmados por las partes , como resultado del ejercicio de la función o facultad de verificar las operaciones y registros contables derivadas del Contrato, mediante la realización de auditorías o visitas a los contratistas , que culmine con una resolución final en la que, de no haberse desvirtuado las irregularidades que, en su caso, hayan sido advertidas, la SHCP señale los descuentos y/o ajustes que deban realizarse a las contraprestaciones del contratista correspondientes al periodo inmediatamente posterior, así como los demás efectos y consecuencias que procedan conforme a los lineamientos emitidos por la propia SHCP .
Para lo cual, la SHCP debe ejercer las funciones y/o facultades ampliamente regladas, tanto en la Ley de Hidrocarburos como en la propia Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, así como en los lineamientos que conforme a la cláusula habilitante respectiva se autorizó emitir a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuya atribución materializó con la emisión de los Lineamientos para la elaboración y presentación de los costos, gastos e inversiones; la procura de bienes y servicios en los contratos y asignaciones; la verificación contable y financiera de los contratos, y la actualización de regalías en contratos y del derecho de extracción de hidrocarburos, analizados en este fallo .
Es decir, tal y como se puede observar, sin ser parte contratante de manera formal, la SHCP tiene amplias facultades y/o atribuciones legales que la autorizan para modificar las condiciones económicas relativas a los términos fiscales de los contratos firmados por las partes, como resultado de las determinaciones derivadas de la verificación que se realice de tales condiciones económicas mediante auditorías o visitas a los contratistas.
Empero, en contraposición con ello, los contratistas no cuentan con un medio ordinario de defensa para controvertir como en derecho corresponda el ejercicio de esas facultades legales y/o la modificación de aspectos económicos del contrato, pues por disposición legal, el legislador vedó esa posibilidad al establecer en la Ley de Ingresos de Hidrocarburos que las determinaciones que emita la SHCP en esa materia no serán consideradas actos de autoridad .
Aunado a que, la redacción de la porción normativa impugnada tampoco permite que se analice, caso por caso, la naturaleza de la resolución impugnada , a fin de determinar si en su contra resulta procedente o no el juicio contencioso administrativo federal con base en las reglas constitucional y legalmente previstas, respectivamente, en el artículo 73, fracción XXIX-H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Orgánica del referido tribunal, reglamentaria de aquella norma constitucional.
Ello, pues aun cuando fuera cuestionable, en ciertos casos, que las determinaciones de una dependencia o entidad de la administración pública federal que guarden estrecha relación con un contrato en el que intervenga el Estado Mexicano a través del Poder Ejecutivo Federal, se traten o no de un acto de autoridad susceptible de impugnarse mediante un juicio contencioso ; ello tendría que determinarse mediante el análisis de la propia resolución , cuyo examen correspondería hacerlo, en todo caso, al Tribunal Federal, tomando en cuenta para ello que, conforme a la teoría de la doble personalidad del Estado, el Poder Ejecutivo obra en ocasiones no como autoridad sino en condiciones semejantes a las de un particular, en cuyos actos acude dentro del campo del derecho privado, sujeto también a preceptos de tal naturaleza.
Es aplicable la tesis de esta Segunda Sala, de rubro: “ ESTADO, DOBLE PERSONALIDAD DEL .”
De ahí que, dada la complejidad de la multiplicidad de actos administrativos que pudieran existir, al resultar difícil aislar de manera absoluta una relación jurídica en la que intervenga el Estado con las características de sujeto de derecho privado, es que lo procedente sería hacer un análisis casuístico para definir si el acto que motiva una controversia tiene las características de actuación del poder como tal, o bien, si está sujeto a las disposiciones del derecho privado.
Cuyo estudio, tratándose de las determinaciones de la SHCP derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca dicha Secretaría acordes con la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley, no es posible por virtud de lo previsto en el artículo 36, segundo párrafo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, en el cual, en franca contravención al principio de supremacía constitucional, el legislador federal fue quien definió que dichas resoluciones no serán consideradas actos de autoridad, vedando con ello el ejercicio de la jurisdicción y plena autonomía del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Así, en ese sentido, como se ha señalado en el presente fallo, la regulación del juicio contencioso administrativo federal se encuentra contenida, en principio, en el artículo 73, fracción XXIX-H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se establecen las bases sobre las cuales la Ley Reglamentaria debe desarrollar la normatividad conducente (la ley orgánica del Tribunal en mención).
Asimismo, en las bases constitucionales en materia del juicio de nulidad, están inmersos algunos principios que rigen a tal medio de control, como lo es que en la Ley Reglamentaria respectiva se prevea lo conducente a las normas sobre la integración, organización, atribuciones, funcionamiento y facultades del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, entre las que encuentran la de dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal (autoridad administrativa) y los particulares.
Lo cual se refleja en ciertas reglas de procedencia del juicio, como las contenidas en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, donde se prevé la competencia del Tribunal para conocer de los juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, en las materias y con las características señaladas en sus fracciones I a XIX, ya citadas con antelación.
Lo que se robustece con lo señalado en el artículo 2, párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el que se establece que el juicio contencioso administrativo federal procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Siendo la suma de esas reglas constitucionales y legales de procedencia del juicio, los instrumentos mediante los cuales es posible determinar si una resolución o acto administrativo, en particular, es o no susceptible de cuestionarse mediante el juicio contencioso administrativo federal, para lo cual, será necesario analizar el acto en sí mismo considerado, ya sea a partir de las reglas de procedencia de ese juicio, o bien, acudiendo a los criterios interpretativos emitidos por los órganos facultados para ello (esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Plenos Regionales y los Tribunales Colegiados de Circuito).
De ahí que resulte inconstitucional que la definición de si un acto es de autoridad o no para efectos de la procedencia del juicio contencioso administrativo federal, se encuentre en un ordenamiento normativo distinto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Orgánica que rige al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Así, con base en lo hasta aquí expuesto, es claro que la porción normativa en estudio resulta inconstitucional, al disponer que las determinaciones de la SHCP que ahí se establecen no son actos de autoridad, lo cual tiene por efecto impedir, limitar y/o restringir la jurisdicción y la plena autonomía del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para conocer de esas determinaciones, con lo cual se inhabilita al citado Tribunal a que analice, caso por caso, la naturaleza jurídica e intrínseca del acto impugnado, así como de la dependencia o entidad de la administración pública federal que lo emita, acorde con los elementos normativos y los criterios interpretativos que lo rigen.
En otras palabras, derivado de lo dispuesto en la norma reclamada, el Tribunal no puede ejercer su jurisdicción y plena autonomía, pues el que dicho numeral establezca expresamente que las determinaciones de la SHCP no son actos de autoridad, con ello veda, de facto, la procedencia del juicio contencioso administrativo federal.
Inhibiendo de forma anticipada el ejercicio de la jurisdicción en el juicio contencioso intentado contra las referidas determinaciones, por no considerarlas como actos de autoridad, lo cual -como ya se vio- sí constituye un presupuesto o condición necesarios para la procedencia de dicho juicio.
En ese sentido, si como se puede observar, dicha restricción no se encuentra prevista en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal o de su Ley Reglamentaria, ni en algún otro precepto constitucional como los relacionados con el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece, de cuyo proceso legislativo no se advierte que el Poder Constituyente Permanente haya establecido que en contra de las determinaciones de la SHCP derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los contratos a que se refiere el artículo 27, párrafo séptimo, de la Norma Suprema, así como de las condiciones económicas de los contratos relativas a los términos fiscales o su modificación, no resultara procedente algún medio ordinario de impugnación o defensa.
Luego, ello revela que el legislador al ejercer la facultad legislativa reglamentaria de lo previsto en el artículo 27, párrafo séptimo, Constitucional en materia energética y desarrollar en el artículo 36, párrafo segundo, primera parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, una restricción que incide -de facto- sobre los supuestos de procedencia del juicio contencioso administrativo federal, inobservó los principios de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria , lo cual resulta lesivo, también, del derecho de acceso a la justicia , al impedir que una determinada resolución sea judicializable a través del juicio contencioso administrativo federal, con lo cual se impide ser parte dentro de un proceso y promover la actividad jurisdiccional, el cual, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisión jurisdiccional sobre las pretensiones deducidas.
Máxime que, dadas las circunstancias específicas de la regulación aplicable al caso concreto, los particulares contratistas carecen de diverso juicio, recurso o medio ordinario de impugnación o de control de legalidad para controvertir las determinaciones a que se refiere el artículo 36, párrafo segundo, primera parte, y demás disposiciones aplicables de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
Con lo cual se deja en estado de indefensión a los contratistas inconformes, porque como se verá más adelante, las vías jurisdiccionales que estableció el legislador ordinario en la parte final del segundo párrafo del artículo 36 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, solamente se refieren a las determinaciones derivadas de la administración de los contratos, que son distintas a las reguladas por la norma reclamada.
Además de que tampoco es jurídicamente factible que los contratistas ejerzan los mecanismos para la solución de controversias señalados por las partes en los propios contratos, en virtud de que la SHCP formalmente no es parte contratante en los mismos .
Lo anterior se sostiene así derivado de la interpretación sistemática de lo dispuesto por el artículo 36, párrafo segundo, segunda parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos -en relación con las restantes disposiciones de dicha ley que resultan aplicables-, donde se señala “Lo anterior, sin perjuicio de que las determinaciones sobre la administración de los contratos podrán impugnarse por las vías jurisdiccionales que por la naturaleza de los mismos corresponda, o a través de los mecanismos previstos en los Contratos.”
De cuya interpretación se obtiene, que el legislador ordinario estableció que únicamente las determinaciones sobre la administración de los contratos, son las que podrán impugnarse por las vías jurisdiccionales que por la naturaleza de los propios contratos corresponda o a través de los mecanismos previstos en los mismos.
A ese respecto cabe recordar que el propio legislador federal distinguió de forma clara y expresa las funciones encomendadas al Fondo Mexicano del Petróleo en cuanto a la administración de los aspectos financieros de los contratos, de las atribuciones que corresponden a la Comisión Nacional de Hidrocarburos en la administración de los contratos , y sobre todo, de las facultades para la verificación de los aspectos financieros de los contratos, relacionados con las contraprestaciones y demás elementos previstos en la Ley, que corresponde ejercerlas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tal como se señala en el artículo 35, párrafos primero y segundo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
Lo que revela –según lo estipulado por el propio legislador- que las determinaciones de la SHCP derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley, estarían excluidas de lo señalado en la segunda parte del párrafo segundo del artículo 36 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, ya que lo regulado en la porción normativa reclamada versa sobre funciones y determinaciones distintas a las relativas a la administración de los aspectos financieros de los mismos y a la administración de los contratos, que el legislador ordinario previó que corresponden al Fondo Mexicano del Petróleo y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, respectivamente.

Motivo por el cual, se insiste, los contratistas que estén en desacuerdo con las determinaciones finales de la SHCP derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley , carecerían de un juicio, recurso o medio ordinario de impugnación a fin de impugnar la legalidad de las funciones o facultades realizadas por la SHCP.
No obsta a la conclusión a la que arriba esta Segunda Sala los razonamientos expuestos durante el proceso legislativo de creación de la norma impugnada .
Ello, pues lo expresado por el legislador en el sentido de que al no ser considerados actos de autoridad -ciertas determinaciones de la SHCP- no proceda recurso administrativo o judicial alguno en contra de tales determinaciones , sino que sólo podrán ser cuestionadas en la forma y términos que se señalen en los contratos. Y, asimismo, que las determinaciones de la SHCP, al establecer los términos fiscales y demás condiciones económicas de los contratos, no deben ser impugnables , pues su mera inclusión en las bases de licitación no puede estimarse como un acto de autoridad , y que quien no estuviera de acuerdo con las mismas, no estaba obligado a participar en el concurso.
Corroboran aún más la vulneración a los principios de supremacía constitucional y reserva de Ley Reglamentaria, en la medida en que la asignación anticipada referente a que una determinada resolución no será considerada un acto de autoridad -que de facto limita la posibilidad de judicializar por la vía contenciosa ese acto, como podría ser a través del juicio contencioso administrativo federal- se hizo en un ordenamiento distinto a la Ley Orgánica que rige al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, restringiendo con ello su competencia, en tanto dicho juicio, como ya se dijo, requiere como presupuesto o condición para su procedencia, que el acto o resolución de que se trate provenga de una autoridad, generalmente perteneciente a la administración pública federal.
Maxime que, como ya se dijo, la redacción final de la segunda parte del párrafo segundo del artículo 36 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se refirió a la posibilidad de que sean las determinaciones sobre la administración de los contratos las que deban impugnarse por las vías jurisdiccionales que por la naturaleza de los propios contratos corresponda o a través de los mecanismos previstos en los mismos, sin incluir en dicha previsión aquellas determinaciones de la SHCP derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría, acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de la referida legislación.
Aunado a que no debe perderse de vista -se insiste-, que la SHCP formalmente no es parte en el contrato para la extracción de hidrocarburos bajo la modalidad de producción compartida, sino que únicamente lo son el Estado Mexicano, por un lado y, por el otro, el contratista -ya sea una empresa productiva del Estado o una persona jurídica privada-.
Con lo cual se demuestra que los contratistas inconformes con las determinaciones de la SHCP que regula la porción normativa reclamada, no contarían con algunos de los mecanismos para la solución de las controversias previstos en los propios contratos, ya que aquéllos son pactados exclusivamente por las partes contratantes con el fin de dirimir sus desavenencias o conflictos a través de los mismos, en cuya relación contractual la Secretaría no tiene la calidad de parte, lo que implicaría que en caso de activarse alguno de esos mecanismos, la SHCP carecería de legitimación pasiva en la causa, en tanto que el Estado Mexicano formalmente es representado a través del Poder Ejecutivo Federal, a través de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH).
De ahí que al sostenerse en el proceso legislativo que en virtud de que se trata de una relación contractual entre el Estado Mexicano y los contratistas, en la que estos últimos se encuentran en un mismo nivel que el Estado y, por tanto, no existe una relación de supra a subordinación, por lo que cualquier controversia que se suscite en relación con los términos económicos o cualquier otro concepto previsto en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, deberá resolverse a través de los mecanismos previstos, para tal efecto, en los propios contratos; ello debe entenderse referido, precisamente, a que esa relación al mismo nivel entre el Estado y los contratistas, concierne a las partes contratantes únicamente, quienes son las que formalmente podrían activar alguno de los mecanismos de solución de controversias previstos en los propios contratos. Supuesto bajo el cual no se encuentra la SHCP, porque no es parte en el referido contrato.
Tampoco obsta que se sostenga que al ejercer las funciones previstas en la Ley o aquellas que se determinen en los contratos, la SHCP no emite actos de autoridad ya que está actuando conforme a lo convenido en dichos contratos; que sus funciones no emanan de una competencia legal sino de las estipulaciones acordadas entre las partes del contrato; o que una vez firmados los contratos, no existe una subordinación de los contratistas frente al Estado, sino que aquéllos están en el mismo nivel que éste como partes del contrato y que, por ende, también debería estimarse que existe la misma relación entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los contratistas.
No obstante, dicha justificación no es apta para que prevalezca la presunción de constitucionalidad de la norma reclamada, ya que como se ha concluido, al no ser la SHCP formalmente parte en los contratos para la extracción de hidrocarburos bajo la modalidad de producción compartida , no podría estimarse que las resoluciones que dicte en materia de verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como en la fijación de los términos económicos de los mismos acordes con la Ley, puedan impugnarse por las vías jurisdiccionales que por la naturaleza de los contratos correspondan, o a través de los mecanismos previstos en ellos.
Además, el hecho de que el legislador haya expresado que la SHCP no emite determinaciones que deban considerarse como actos de autoridad, ya que está actuando conforme a lo convenido en dichos contratos y que sus funciones no emanan de una competencia legal, sino de las estipulaciones acordadas entre las partes del contrato, tampoco convalida la inconstitucionalidad de la norma impugnada, pues en sentido opuesto a lo afirmado por el legislador, el ejercicio de las atribuciones, facultades o funciones que se materializan en las determinaciones a que se refiere la norma legal reclamada, no emana directamente de lo estipulado en el clausulado del contrato, es decir, de la voluntad de las partes contratantes; sino por el contrario, fue el poder constituyente permanente y luego el propio legislador federal, los que establecieron en el artículo Décimo Transitorio del decreto de reformas y adiciones a la Constitución en materia de energía , así como en su Ley Reglamentaria, las facultades de la SHCP para el establecimiento de las condiciones económicas de los contratos a que se refiere el Decreto de reformas a la Constitución Federal en materia de energía, relativas a los términos fiscales que permitan a la Nación obtener en el tiempo ingresos que contribuyan a su desarrollo de largo plazo.
Lo que se constata del análisis sistemático de las disposiciones de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, del Reglamento de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y de los “Lineamientos para la elaboración y presentación de los costos, gastos e inversiones; la procura de bienes y servicios en los contratos y asignaciones; la verificación contable y financiera de los contratos, y la actualización de regalías en contratos y del derecho de extracción de hidrocarburos”.
De cuyos ordenamientos se advierte que la SHCP sí ejerce las facultades, atribuciones y/o funciones previstas originariamente en la norma suprema, así como en la Ley Reglamentaria y demás disposiciones que emanan de esta última, para emitir las determinaciones derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de la citada Ley Reglamentaria.
Sin que constituya obstáculo a lo anterior que el legislador ordinario haya dispuesto en los artículos 35 y 37 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, que las funciones que ejerce la SHCP deberán preverse en el contenido de los contratos respectivos; ya que como se ha establecido, las facultades de la SHCP para el establecimiento de las condiciones económicas de los contratos de exploración y extracción de hidrocarburos, relativas a los términos fiscales que permitan a la Nación obtener en el tiempo ingresos que contribuyan a su desarrollo de largo plazo, tienen su origen en la voluntad del poder Constituyente permanente, que ordenó al legislador federal desarrollar en la Ley Reglamentaria lo conducente .
Aunado a que, precisamente lo que ordenó el legislador ordinario en la Ley Reglamentaria, fue reproducir el contenido de la ley en cuanto a las funciones de la SHCP respecto de los contratos relativos, mas no que las facultades, atribuciones y/o funciones de la Secretaría provengan del acuerdo de voluntades de las partes contratantes.
Motivo por el cual, aun cuando las funciones y/o facultades que corresponde ejercer a la SHCP no se reproduzcan -como lo mandató el legislador ordinario- en los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos bajo las modalidades de utilidad o producción compartida; lo cierto es que esta circunstancia no impide a la SHCP que las ejerza en estricto cumplimiento a lo ordenado por el Poder Constituyente Permanente y particularmente en la Ley Reglamentaria, así como en los lineamientos que el legislador federal habilitó a la SHCP emitir para hacer la verificación.
En ese orden de ideas, al resultar esencialmente fundado -atendiendo a la causa de pedir- el concepto de violación de la parte quejosa, procede declarar la inconstitucionalidad del artículo 36, párrafo segundo, primera parte , de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos - en la parte que define que las determinaciones de la Secretaría derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley, no serán consideradas actos de autoridad -, por vulnerar los principios de supremacía constitucional y de reserva de Ley Reglamentaria, así como el derecho de acceso a la justicia.

V . 2. Determinar si resulta ajustado a derecho que en la resolución reclamada se sobreseyera en el juicio contencioso administrativo de origen.

Ahora bien, derivado de que la decisión de la sala responsable en el sentido de estimar fundado el recurso de reclamación, revocar el auto recurrido y sobreseer en el juicio contencioso, se apoyó, principalmente, en las siguientes consideraciones:

1. Porque en términos del artículo 36, segundo párrafo, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, las determinaciones de la SHCP derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la ley y los rangos de valores publicados o modificados en términos de la ley, no eran considerados actos de autoridad y, por ende, no constituían una resolución definitiva susceptible de impugnación mediante el juicio de nulidad;

Y, porque derivado de que en la resolución impugnada emitida por la Dirección General Adjunta de Análisis y Verificación de Ingresos sobre Hidrocarburos de la Unidad de Ingresos sobre Hidrocarburos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se determinó hacer un ajuste al “Valor Fiscal Remanente Reconocible” del contrato CNH-M2-SANTUARIO-EL GOLPE/2017, celebrado por la actora y PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN con la Comisión Nacional de Hidrocarburos, debido a las inconsistencias detectadas en la aplicación del tipo de cambio, no constituía una resolución definitiva susceptible de impugnación mediante el juicio de nulidad , ya que en el contrato se establecieron mecanismos de solución de controversias aplicables para el caso de conflictos entre las partes y cualquier otra controversia que surgiera del mismo contrato, concretamente, la conciliación y el arbitraje, aplicables en caso de conflictos suscitados entre las partes del contrato y cualquier otra controversia que surja del mismo, excepto el mecanismo relativo a los tribunales federales, porque únicamente era aplicable para los conflictos suscitados entre las partes del contrato, derivado de las causales de rescisión administrativa.
Luego, derivado de que esta Segunda Sala arribó a la conclusión de que resulta inconstitucional el precepto legal aplicado por la sala responsable en la sentencia reclamada -por los motivos ya expuestos a lo largo de esta ejecutoria-.
Entonces, es claro que también resulta ilegal, por vía de consecuencia, la resolución reclamada en la que se sobreseyó en el juicio contencioso administrativo de origen, pues dicha declaratoria se basó fundamentalmente en la aplicación del artículo 36, párrafo segundo, primera parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, el cual resultó inconstitucional por vulnerar , entre otros principios, el derecho de acceso a la justicia , al hacer nugatoria -de facto- la posibilidad de que los contratistas inconformes con las determinaciones de la SHCP a que se refiere la norma general reclamada, puedan impugnarlas a través del juicio contencioso administrativo federal, lo que los deja en estado de indefensión, pues en la legislación aplicable a la materia no se estableció algún medio ordinario de defensa o de impugnación en contra de aquellas determinaciones o algún mecanismo para la solución de una eventual controversia entre los contratistas y la SHCP directamente, cuando emita una resolución final a la auditoría basada en requerimientos de información, en ejercicio de la función de verificación.
Cabe señalar que lo hasta aquí dicho de ningún modo implica que se esté restringiendo la posibilidad de que las empresas contratistas -de ser el caso y así estimarlo conveniente- puedan acudir a los mecanismos alternativos para la solución de controversias o las vías jurisdiccionales que por la naturaleza del contrato sean procedentes, para dirimir posibles conflictos que surjan entre las partes contratantes -CNH, Pemex Exploración y Producción y Perenco México, por aspectos y determinaciones diversas a la analizada en esta sentencia que se susciten con motivo del contrato para la extracción de Hidrocarburos.
Esta sentencia tampoco tiene el alcance ni objeto de vedar la posibilidad de que, si la SHCP y las empresas contratistas voluntariamente así lo acuerdan, activen y desahoguen alguno de los mecanismos alternativos de solución de controversias referidos en el contrato, en relación con el arábigo 72 de los “Lineamientos para la elaboración y presentación de los costos, gastos e inversiones; la procura de bienes y servicios en los contratos y asignaciones; la verificación contable y financiera de los contratos, y la actualización de regalías en contratos y del derecho de extracción de hidrocarburos” publicados en el Diario Oficial de la Federación el seis de marzo de dos mil quince.
Finalmente, debe decirse que no obsta a lo anterior los alegatos formulados por la demandada, aquí tercero interesada, en los que señala, por un lado, que no se podrían concretar los efectos de la sentencia de amparo ante la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 36, párrafo segundo, primera parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, dado que lo que rige entre las partes es la voluntad de someterse a una relación contractual, en la cual no se previó como medio de impugnación de las determinaciones de la SHCP, el juicio contencioso administrativo; y, por otro lado, que debe negarse el amparo dada la ineficacia de los argumentos de la quejosa para desvirtuar lo fallado por la sala responsable.
Ello es así, pues si como se estableció a lo largo de esta ejecutoria, el legislador ordinario no se encontraba facultado para definir en Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos si las determinaciones de la Secretaría derivadas de la verificación de los aspectos financieros de los Contratos, así como la fijación de los términos económicos de los mismos que establezca la Secretaría acordes con la Ley y los rangos de valores publicados o que hayan sido modificados en términos de esa Ley, deben o no ser consideradas como actos de autoridad.
Ahora, la autoridad aquí tercero interesada, por las razones ya apuntadas, tampoco le es dable argüir en esta instancia que lo que rige entre las partes es la voluntad de someterse a una relación contractual, en la cual no se previó como medio de impugnación de las determinaciones de la SHCP, el juicio contencioso administrativo, pues ello ya quedó desvirtuado a lo largo de esta ejecutoria.
Y asimismo, al resultar esencialmente fundados los conceptos de violación en estudio, dado los motivos y razones que sustentan la presente sentencia, las manifestaciones respecto a que debe negarse el amparo solicitado devienen inoperantes , pues no resultan de utilidad para cambiar el criterio al que arribó esta Segunda Sala.
Es aplicable la jurisprudencia P./J. 26/2018 (10a.) , del Tribunal Pleno de rubro: “ALEGATOS EN EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO. SI BIEN LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO DEBEN ESTUDIARLOS, NO NECESARIAMENTE DEBEN PLASMAR ALGUNA CONSIDERACIÓN AL RESPECTO EN LA SENTENCIA.”
Estas consideraciones no son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de tres votos de los Ministros Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf (ponente), y Presidente Alberto Pérez Dayán. Los Ministros Yasmín Esquivel Mossa y Javier Laynez Potisek emiten su voto en contra.
EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO.
Conforme a todo lo anteriormente fundado y motivado, en términos de lo establecido en la fracción V del artículo 74 de la Ley de Amparo, los efectos de la concesión del amparo son los siguientes:
Dejar insubsistente la sentencia relativa al recurso de reclamación interpuesto por la autoridad demandada contra el auto que admitió a trámite la demanda de nulidad;
En su lugar, dictar una nueva resolución en la cual inaplique el contenido del artículo 36, párrafo segundo, primera parte, de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, al haberse declarado su inconstitucionalidad;
Y a partir de ello, conforme a los razonamientos y lineamientos establecidos en esta ejecutoria, declare infundado el recurso de reclamación interpuesto, confirmando el auto recurrido que admitió a trámite la demanda de nulidad, sin perjuicio de que al resolver el juicio contencioso administrativo federal, de estimar actualizado algún motivo de improcedencia, proceda conforme a derecho corresponda.