Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 90/2022

Fecha: 19-Jun-2024

ANTECEDENTES Y TRÁMITE

Hechos que antecedieron a la demanda de amparo. De acuerdo con las constancias que obran en autos del juicio de amparo indirecto 114/2021 del índice del Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, se desprenden los siguientes hechos y antecedentes relevantes.
Demanda de amparo. El dieciocho de septiembre de dos mil veinte, en la oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, Equipos Médicos Vizcarra, Sociedad Anónima (de ahora en adelante la “quejosa” o la “empresa”) presentó una demanda de amparo indirecto en contra del Decreto por el que se adiciona un párrafo quinto al artículo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de agosto de dos mil veinte.
En principio, en dicho escrito la quejosa señaló que se trata de una persona moral que ha participado en procesos de contratación pública (licitación, invitación a cuando menos tres personas y adjudicaciones directas) del sector salud, toda vez que fabrica dispositivos médicos y material de curación en nuestro país. En ese entendido, sostuvo que era su pretensión impugnar la adición del quinto párrafo al artículo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, bajo el supuesto de autoaplicabilidad (de ahora en adelante “LAASSP”); teniendo como autoridades responsables a las Cámaras del Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo Federal.
Para justificar lo anterior, la empresa expresó los siguientes grupos de conceptos de violación:
Primero. La norma reclamada es inconstitucional y violenta en su perjuicio el derecho humano de igualdad al permitirse la inaplicación de la LAASSP; esto, pues la disposición normativa adicionada permite que el Estado adquiera cualquier tipo de insumo o servicio (relacionado con la salud), a través de organismos intergubernamentales internacionales (en adelante “OII”), sin que sea necesario someterlo a licitación pública.
Segundo . La norma impugnada violenta su derecho humano de trabajo al generar un impedimento para que continúe participando de forma activa como proveedor del gobierno federal, toda vez que sin causa justificada alguna se adquirirán de los OII bienes, insumos, equipos para los servicios de salud, sin necesidad de apegarse al contenido de la LAASSP; lo que tendrá como consecuencia que la quejosa dejará de tener contratos de suministro de bienes, derivado de los procesos de contratación efectuados bajo el marco legal de dicha ley.
Aunado a que, en ninguna parte, se justifica la necesidad de realizar mecanismos de colaboración con los OII y, con base en ello, priorizar las compras de bienes o contratación de servicios para los servicios de salud; siendo que existen diversas personas morales que han participado de forma eficiente en los procesos de contratación celebrados con las dependencias de la administración pública federal.
Tercero. No se fundó ni motivó la necesidad de excluir al sector salud de los procesos de contratación previstos en la LAASSP, cuando en ella se establecen las excepciones a la licitación pública. Además, la LAASSP utiliza un concepto ambiguo que involucra todo tipo de bienes, equipos y servicios que son susceptibles de utilizarse en hospitales, unidades especializadas o clínicas de sector salud, violando con ello las garantías de motivación, fundamentación y seguridad jurídica.
Cuarto. El Decreto reclamado contraviene el artículo 133 constitucional, toda vez que no se toma en cuenta el orden jerárquico ni la libre participación de las personas que comercializan bienes importados de países con los que México tiene celebrado un tratado de comercio. Consiguientemente, no se justifica que se dejen de adquirir bienes de esos países, ni tampoco que se cierre su participación y se opte por la adquisición a los OII.
Quinto. La norma cuestionada contradice el artículo 134 constitucional al establecerse de forma oscura, infundada y carente de motivación, una causa de excepción a la aplicación de la LAASSP, únicamente por tratarse de la contratación de bienes o servicios médicos.
Sexto. La adición, promulgación y publicación del quinto párrafo al artículo 1º de la LAASSP es inconstitucional al otorgarle facultades amplias e infundadas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para que adquieran bienes o contraten servicios con OII. En ese sentido, el Decreto reclamado se excede del marco legal con lo que se violentan las garantías de igualdad, libertad de trabajo, fundamentación, motivación y libre concurrencia a los procesos licitatorios de la quejosa.
Se invocaron como derechos vulnerados los reconocidos en los artículos 1º, 5º, 14, 16, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Admisión y trámite de la demanda. Por razón de turno correspondió conocer del asunto al Juzgado Decimoquinto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, quien el veintidós de septiembre de dos mil veinte, admitió la demanda y la registró bajo el expediente 756/2020.
Posteriormente, mediante oficio SECNO/STCCNO/017/2021 de dieciocho de enero de dos mil veintiuno del Consejo de la Judicatura Federal, se informó que mediante resolución dictada en sesión de trece del mismo mes y año, en el expediente de concentración SECNO/CE/16/2020, se determinó la concentración de los juicios de amparo en que se reclaman las disposiciones del “Decreto por el que se adiciona el párrafo quinto al artículo 1º de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de Sector Público” al Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México.
En acatamiento a lo anterior, el ocho de febrero de dos mil veintiuno, el Juez Decimoquinto remitió los autos del juicio de amparo 756/2020 al juzgado homólogo. El veinticinco de febrero siguiente, el referido Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México asumió el conocimiento del asunto y lo registró bajo el expediente 114/2021.
Sentencia de amparo. Substanciado el procedimiento, el trece de agosto de dos mil veintiuno, la Jueza de conocimiento celebró la audiencia constitucional y dictó sentencia el dieciséis de agosto siguiente amparando a la empresa quejosa en contra del Decreto por el que se adiciona el párrafo quinto al artículo 1º de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. En síntesis, se argumentó lo que sigue:
En principio, se desestimaron las causales de improcedencia que fueron planteadas por el Presidente de la República. En primer lugar, se reconoció el interés de la empresa quejosa. Para evaluar tal aspecto, la jueza se basó en la acreditación de su actividad comercial que es la venta de bienes y servicios de salud, así como que para la procedencia de la acción no se sostiene solamente en situaciones económicas, dado que se acreditó que tiene la actividad de proveeduría médica; por lo que es evidente que tiene una afectación como sujeto de la norma, pues con su sola entrada limita los derechos de las personas cuya actividad es la venta de bienes y prestación de servicios de salud. En segundo lugar, se desestimó la diversa causal de improcedencia relativa a la imposibilidad para concretizar efectos, toda vez que involucra aspectos de fondo y aplicó la jurisprudencia P./J. 135/2001.
Superados estos aspectos, se entró al estudio de fondo del asunto y se declararon fundados los conceptos de violación expuestos por la quejosa. Inició con el examen de los argumentos de violación del artículo 134 de la Constitución.
Para ello, tras analizar el proceso legislativo, la Jueza advirtió que si bien en dicho trabajo legislativo se estableció la necesidad de crear un nuevo procedimiento relacionado con la adquisición directa internacional en materia de salud, lo cierto es que se trataba de un procedimiento excepcional a la licitación pública, con la finalidad de tener acceso -dentro del contexto de la pandemia- a la vacuna contra el Covid-19, así como otros medicamentos que no se encuentran en territorio nacional.
En tal sentido, atendiendo a la historia legislativa del artículo 134 constitucional, se concluyó que su finalidad era procurar la correcta administración del patrimonio público, con el objeto de evitar la corrupción. Para ello, como regla general, establece el procedimiento de licitación como el mecanismo idóneo para adquirir, arrendar, enajenar, prestar servicios y contratar obra pública.
La licitación es un verdadero instrumento de control frente a la arbitrariedad en la ejecución de los recursos públicos. Es un procedimiento que permite la competencia entre los diferentes oferentes (proveedores o contratantes), con el objeto de que el Estado acceda a las mejores condiciones de contratación gubernamental. De esta forma, aunque los principios que rigen la contratación y enajenación pública implican la eficacia, eficiencia, honradez; para su ejercicio deben tomarse en cuenta la participación de todos los proveedores que pueden ofrecer dichos bienes y servicios. Por ello, la sola contratación con personas extranjeras, aun cuando hayan sido aprobadas por organismos internacionales, no es suficiente para garantizar las mejores condiciones de contratación.
Si bien como se señaló en la exposición de motivos, es imperiosa la necesidad de lograr una cooperación internacional en materia de salud, en el contexto de actual pandemia, la adquisición de proveeduría personal y objetiva de insumos de la salud debe ser acorde con todo el sistema de contratación previsto en el texto constitucional. Lo anterior, porque las mejores condiciones de mercado dependen del análisis del contexto nacional e internacional, y no de la sola opinión que sobre dichos productos o servicios tengan otros organismos de derecho internacional público.
El Estado tiene el deber de satisfacer las necesidades colectivas; sin embargo, al no tener por sí mismo la capacidad para hacerlo, se ve en la necesidad de contratar los servicios, arrendamientos o contrataciones -e incluso enajenaciones- a través de particulares. La licitación pública, dentro de este marco, está sujeta a otro tipo de situaciones relacionadas con el progreso nacional, con la actividad social y el tipo de necesidades colectivas. Pero también, es necesario atender al contexto actual, pues es un hecho notorio que las vacunas para la atención de la pandemia contra el Covid-19, solo pueden adquirirse de personas extranjeras.
Por esas razones, aún en materia de salud, en términos del artículo 134 constitucional, la licitación pública es el principio de contratación que rige al gasto público; de manera que, la excepción será la posibilidad de contratación prevista en la norma impugnada, siempre y cuando se ofrezcan las mejores condiciones para el Estado y se cumpla con el principio de legalidad. En tal sentido, si bien el establecimiento de excepciones son competencia del legislador, ello no implica que pueda hacerlo de manera discrecional, ni en contrariedad a lo establecido en el artículo 134 constitucional.
En consecuencia, el procedimiento previsto en el párrafo quinto del artículo 1º de la LAASSP debe considerarse una excepción a la regla general (licitación pública) y no así como una nueva regla que se antepone a la licitación. Incluso frente a las obligaciones del Estado en materia de protección a la salud.
Al respecto, el Estado –a través del ejercicio de su función administrativa- tiene el deber de implementar todas las medidas para garantizar el derecho a la salud de las personas; de ahí que la adquisición de los insumos médicos o de servicios de profesionales de la salud sea imperante no solo en cuanto a su adquisición a nivel nacional, sino internacional. Por tanto, dada la naturaleza del derecho a la salud, es prioritario que el Estado lleve a cabo contrataciones que garanticen su puntual cumplimiento. Lo anterior adquiere mayor relevancia si se toma en cuenta que el contexto sanitario internacional actual, ha obligado al Estado a buscar medidas para la inmediata adquisición de la vacuna a través de proveedores internacionales.
Así, “el procedimiento de excepción de la norma reclamada es necesario para cumplir con los referidos compromisos internacionales, dado que se prepara otro tipo de formas de adquisición de dichos insumos y servicios a través de organismos internacionales (Organización Mundial de la Salud y Organización Panamericana de la Salud), incluso, para acatar las obligaciones del artículo 1º constitucional, y garantizar la atención médica en supuestos tan excepcionales como la multirreferida pandemia, y dar así efectividad al derecho a la salud en su dimensión colectiva o social”.
No obstante, “la recta interpretación del artículo en comento implica que dicho procedimiento de contratación previsto en la ley reclamada, deberá ser considerado como una excepción a la licitación; debiendo sujetarse a las reglas de excepción de contratación, pues en el entendido de que se considere aplicable una licitación en materia de salud deberá permitirse la participación de los contratantes nacionales en el caso de que puedan ofertar los productos o servicios que se requieran” . Por ello, sea con proveedores nacionales o internacionales, el Estado debe satisfacer la proveeduría de insumos y servicios de la salud , “ya sea a través de licitaciones o de sus excepciones, entre ellas, la aquí reclamada” ; esto, pues solo de este modo se logrará cumplir con las obligaciones en materia de acceso a la salud para todas las personas.
De esta forma, la Jueza concluyó que la lectura correcta de la norma impugnada, en relación con el artículo 134 constitucional, “estriba en el establecimiento de un mecanismo de adquisición de bienes y servicios de organismos internacionales, empero, a través de acuerdos interinstitucionales. Sin embargo, ello se condiciona a la garantía de las mejores condiciones, lo que en caso de la existencia de bienes o servicios -que pudieran ser diversos a la referida pandemia-, incluso, implica la participación de licitantes nacionales e internaciones; o bien, de la aplicación de algún otro procedimiento de excepción, como la adjudicación directa o la invitación restringida ”.
Al respecto, no debe soslayarse la participación de la industria nacional para la obtención de insumos y servicios en materia de salud. La norma impugnada no puede prohibir la participación de los proveedores nacionales que estén en posibilidad de proporcionar los insumos o servicios que el Estado requiere, bajo la premisa de que su adquisición se lleva a cabo a través de OII.
Si bien el legislador puede crear excepciones al procedimiento de licitación pública, ello no puede interpretarse en el sentido de crear alguna que constituya una regla general, y excluir a todas las demás formas de contratación; pues el ejercicio de esa prerrogativa constitucional debe ser en función de la defensa de los propios derechos humanos, entre ellos el de igualdad, que prohíbe la discriminación en razón de nacionalidad. Por tanto, no es dable un esquema único de adquisición de insumos para la salud, que solo se dirija a proveedores internacionales, y se excluya, por ende, a los nacionales.
Sostener lo contrario, implicaría permitir la adquisición de medicamentos o servicios solo de proveedores extranjeros y únicamente a través de los organismos internacionales, y otros con quienes se hayan firmado acuerdos interinstitucionales, soslayando la posibilidad de que las mejores condiciones sean ofrecidas por proveedores nacionales. De este modo “cuando el Estado considere indispensable una proveeduría de medicamentos, insumos o servicios médicos, deberá analizar si dentro de la industria nacional existen personas en la rama que puedan participar, caso en cual, para solventar los principios de eficacia, eficiencia y honradez, deberá verificarse la regla general de licitación pública; con excepción de aquellos en los cuales se genera la necesidad de una adjudicación directa o invitación restringida, o bien, del propio procedimiento analizado”.
Posteriormente, “y solo ante el evento de que, previa valoración del propio Estado, solo existan proveedores extranjeros del objeto - como la referida vacuna- que puedan prestar el objeto indispensable para la licitación pública, podrá aplicarse por excepción el procedimiento de adjudicación contenido en el artículo reclamado. De esta forma se salvaguarda el principio constitucional de que sea la licitación la regla general y las excepciones aquellas expuestas por el legislador ordinario, como la que aquí se analiza”. Todo esto, a su vez, para proteger, respetar y garantizar el derecho a la salud de las personas.
En consecuencia, se llega a la conclusión de que “no es inconstitucional el procedimiento internacional de la norma en comento, incluso, es dable su existencia dentro del sistema jurídico, sobre todo, considerando el contexto internacional de pandemia” , siempre que se entienda como una excepción a la licitación pública, en términos del artículo 134 constitucional . Así, el contenido del Decreto se armoniza con lo dispuesto en el artículo 134, en relación con los diversos 1º y 4º, todos de ellos de la Constitución Federal.
A saber, a partir de una interpretación conforme, se considera que “ la correcta lectura del artículo 1o, párrafo quinto, de la ley en comento, en relación con el diverso 134 constitucional, estriba en el establecimiento de un mecanismo de adquisición de bienes y servicios de organismos internacionales, empero, a través de acuerdos interinstitucionales. Sin embargo, ello se condiciona a la garantía de las mejores condiciones, lo que en caso de la existencia de bienes o servicios -que pudieran ser diversos a la referida pandemia-, incluso, implica la participación de licitantes nacionales e internacionales; o bien, de la aplicación de algún otro procedimiento de excepción, como la adjudicación directa o la invitación restringida ”.
En este tenor, se concede el amparo a la empresa quejosa para el efecto de que, lo dispuesto en el artículo 1º, párrafo quinto, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público se interprete acorde con el artículo 134, en relación con los diversos 1º y 4º, de la Constitución; esto, para que, en materia de salud, se considera a la licitación pública como procedimiento y principio general de contratación, y a la contratación regulada en el artículo reclamado como excepción de contratación; de ahí́ que sea aplicable a dicha materia la ley en comento y el quejoso deba considerarse como sujeto de la norma citada.
Ello, “ sin que lo anterior implique conminar a la Administración Pública a llevar a cabo algún procedimiento administrativo en específico, porque ello depende del mérito administrativo y de la apreciación de los contextos específicos, esto es, se trata de facultades discrecionales; aunado a que tampoco se puede conminar a la autoridad a adjudicar a favor de una persona nacional (como la quejosa), o bien, que deba llevarse a cabo en todos los casos licitaciones nacionales, pues es patente que corresponde a la administración pública determinar, también en ejercicio de su libertad de arbitrio, cuál es el procedimiento que garantiza obtener las mejores condiciones para el Estado ”.
Finalmente, “ no es dable vincular a la realización de acto alguno por parte de las autoridades responsables, dado que su participación fue solamente como autoridad legislativa y la norma se reclamó como autoaplicativa ”.
Recurso de revisión. En desacuerdo, las autoridades responsables, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos (por conducto del Director General de Amparos contra Actos Administrativos, en suplencia por ausencia del Subprocurador Fiscal Federal de Amparos), así como la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión (por conducto del Subdirector de Amparos), interpusieron recursos de revisión.
Por un lado, el Poder Ejecutivo Federal manifestó los siguientes grupos de agravios:
Primero. La Jueza erróneamente determinó que la norma impugnada es de naturaleza autoaplicativa, al impedir que las personas morales mexicanas, como la quejosa, lleven a cabo su objeto social. Se trata -a su juicio- de apreciaciones subjetivas carentes de sustento, ya que de ninguna manera se le impide participar en los demás procedimientos regulados en la LAASSP.
Si bien la norma impugnada establece una excepción tratándose de bienes y servicios para la salud, ello no implica que se hayan dejado de aplicar los demás tipos de contrataciones previstos en la Ley. Es decir, la norma reclamada no elimina, deroga o restringe los demás tipos de contratación.
En ese sentido, la Jueza concluyó erróneamente que “por el hecho de señalar que la adquisición de bienes y servicios para la salud que se contraten con organismos intergubernamentales, queda exceptuada de la aplicación de la ley reglamentaria, esa será la única forma de contratación” . Por tanto, asegura que la norma no prohíbe que las personas con dicha actividad empresarial (sector salud) participen en cualquiera de las formas de contratación estatal.
Así, con la adición del párrafo quinto, se pretende introducir una nueva forma de contratación a las ya previstas en la Ley, para la adquisición de bienes y servicios médicos, cuya utilización queda sujeta a la comprobación de que se reúnan las mejores condiciones para el Estado. Este mecanismo de contratación se lleva a cabo con OII, a través de mecanismos de colaboración previamente establecidos; de tal suerte que sólo participa el OII y el Estado contratantes.
No se trata, por tanto, de una licitación pública internacional, como erróneamente concluye la juzgadora. Este nuevo mecanismo no excluye a los nacionales ya que éstos pueden seguir participando en los procedimientos ordinarios previstos en la Ley. De ahí que la quejosa carezca de interés, al no ser destinataria de la norma. Sin que ello implique la imposibilidad para participar en las demás formas de contratación pública.
Segundo. La norma impugnada es de naturaleza heteroaplicativa, por lo que requiere de la materialización de un acto que afecte la esfera jurídica de la quejosa. La Jueza concluyó erróneamente que las dependencias de la administración pública pueden recurrir directamente al mecanismo previsto en la norma impugnada; contrario a lo que sostiene, previo a recurrir a este mecanismo, las dependencias deben explorar los diversos procesos de contratación a que se refiere el artículo 134 constitucional. Así, para que la norma causara afectación a la quejosa, era necesario que previamente alguna dependencia activara el procedimiento a que se refiere el párrafo quinto del artículo 1º de la Ley; ya sea porque no se exploró la viabilidad de recurrir a los mecanismos ordinarios de contratación, o bien, porque no se siguieron los principios previstos en el artículo 134 constitucional.
Tercero. Para determinar si una norma es autoaplicativa o heteroaplicativa, es necesario atender al criterio de «individualización condicionada», establecido por la Suprema Corte. La norma impugnada no establece ningún tipo de obligación a cargo de la quejosa o de otras personas nacionales que se dediquen a la venta o prestación de servicios para la salud, ni mucho menos limita su participación en las contrataciones públicas, al permitirles participar en los procesos ordinarios. Adicionalmente, se advierte que el propio artículo 1º contiene diversos entes a los que no les son aplicables las disposiciones de la LAASSP, tales como las empresas productivas del Estado o institutos de investigación.
Cuarto. La quejosa no acredita un interés jurídico ni legítimo en el juicio. Del contenido de la norma no se derivan relaciones jurídicas que pudieran afectar directa o colateralmente a la esfera jurídica de la quejosa, ya que su función es sólo precisar el ámbito de aplicación material de la Ley. Asimismo, refiere que en caso de otorgársele el amparo, la sentencia no podría otorgarle ningún tipo de beneficio, pues de ninguna manera se podría obligar a la autoridad administrativa a llevar a cabo un procedimiento ad hoc, o bien, ordenar la adjudicación de un contrato a favor de la quejosa. Lo anterior, porque esas cuestiones escapan del control judicial y son determinadas por la administración pública.
Quinto. La quejosa no pudo acreditar su interés en el juicio, únicamente con la exhibición de un instrumento público, pues con ello no se demuestra que realmente lleve a cabo actividades relacionadas con la venta de insumos para la salud, ni que sea proveedor activo del gobierno federal. Por tanto, debió presentar otras pruebas como contratos, facturas, o documentos que demostraran su participación en algún concurso público para la adquisición de bienes y servicios de salud. Además, las documentales públicas presentadas no demuestran que su objeto social sea la enajenación de bienes y servicios para la salud, toda vez que no exhibió el acta constitutiva de la empresa, sino un instrumento para otorgar poderes. En ese sentido, el hecho de que el objeto social de la empresa sea la venta y prestación de servicios médicos, de ninguna manera implica que esté en aptitud de concursar en los procedimientos de contratación pública; pues ello, depende que cumpla con los requisitos de cada concurso.
Sexto. La jueza abordó deficientemente el estudio del argumento de improcedencia propuesto, en el sentido de que no es posible concretar los efectos de la posible concesión del amparo.
Séptimo. Por lo que hace al estudio de fondo, se argumenta que es ilegal la sentencia recurrida, al considerar que el modelo de contratación con OII se estableció como regla general, sustituyendo a la licitación pública; contrario a ello, la creación de la norma impugnada fue pensada para ser aplicada como una alternativa adicional-excepcional, al principio de licitación pública.
Octavo. La Jueza realizó un estudio deficiente sobre el modelo de contratación previsto en la norma impugnada, al haberlo confundido con la licitación pública internacional, lo que desnaturaliza la figura jurídica al pretender que se sujete a las disposiciones de la LAASSP.
Noveno. La Jueza realizó un estudio respecto a la licitación pública, sin que dicha figura fuera parte de la litis; lo anterior, sin perjuicio de que erróneamente concluye que dicha figura es el único mecanismo que puede cumplir con los principios constitucionales del artículo 134 constitucional.
Décimo. La sentencia es contradictoria toda vez que, por un lado, realiza una interpretación conforme de la norma combatida, y por otro, concede el amparo a la quejosa, al concluir que sus argumentos fueron fundados. En ese sentido, en el ejercicio de interpretación, la Jueza cayó en diversos errores que lo llevaron a concluir que había una parte de la norma que resultaba inconstitucional y así, sostuvo que la interpretación que debía darse a la norma reclamada era en el sentido de que el procedimiento establecido en aquélla debía considerarse como excepción y no como regla general, pues solo de esa forma se logra una armonización con los artículos 134, en relación con el 1 y 4 de la Constitución Federal.
Entonces, de nada sirvió la interpretación conforme porque en realidad no tuvo ningún efecto práctico si al final juez concedió al amparo; tal circunstancia, implica que la juzgadora considera que la norma es inconstitucional, pues no es congruente que sí realizó una interpretación conforme de la norma reclamada concluya en la concesión del amparo.
Decimoprimero. La Jueza realizó una errónea interpretación conforme del párrafo quinto del artículo 1º de la LAASSP, toda vez que parte de la idea de que la porción normativa reclamada, establece un procedimiento de contratación con los OII, a manera de regla general en materia de salud, y que eso impide a los proveedores nacionales a participar en los procedimientos de adjudicación pues se excluye a la licitación pública que es la verdadera regla general. Lo anterior es incorrecto, pues parte de una interpretación subjetiva de la norma reclamada, ya que ésta no establece que la licitación pública se haya nulificado o eliminado para la adquisición de bienes y servicios para la salud.
Decimosegundo. La sentencia viola el principio de congruencia al introducir a la litis cuestiones que no fueron planteadas en la demanda; toda vez que la juzgadora aplicó los artículos 25 y 28 constitucionales, relativos a la necesidad del desarrollo y crecimiento económico nacionales; es decir, introduce parámetros que no guardan relación alguna con la cuestión efectivamente planteada por la quejosa. En ese sentido, lo anterior no puede ser considerado como elemento constitucional que obligue al Estado a que indefectiblemente las contrataciones de bienes y servicios por parte de sus dependencias y entidades deban efectuarse a través de la figura de la licitación nacional.
Decimotercero . La Jueza debió realizar un test de proporcionalidad en relación con la norma impugnada, a fin de determinar su apego al artículo 134, en relación con los diversos 1º y 4º, todos ellos de la Constitución Federal.
Por otro lado, la Cámara de Diputados expresó los siguientes razonamientos de agravio:
Primero. En el juicio se actualiza la causa de improcedencia prevista en las fracciones XII y XXIII del artículo 61 de la Ley de Amparo, en relación con la fracción I del artículo 107 constitucional; pues con la sola entrada en vigor del Decreto no genera perjuicios a la quejosa. El Juez de Distrito se equivoca al valorar la norma como autoaplicativa. La misma se encuentra dirigido a las dependencias y entidades de la administración pública, así como a los OII y personas con quienes se firmen acuerdos de colaboración internacionales; de manera que, al no encontrarse en ninguna de estas hipótesis, no es posible que le genere una afectación.
Segundo. La sentencia incumple lo previsto en el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo, que establece que las sentencias deberán contener las consideraciones que justifiquen la concesión o negativa de amparo. Esto, pues la interpretación adoptada por el Juzgador es inadecuada, ya que no precisó correctamente los argumentos del quejoso y no apreció a cabalidad el alcance del artículo 134 constitucional.,
De este precepto constitucional se aprecian dos reglas generales. La primera, que se refiere al régimen contractual del Estado (el cual tiene como diseño básico a la licitación pública); la segunda, que se refiere a la facultad que tiene el legislador para establecer casos de excepción. Esto es, aunque la regla general sea la contratación mediante licitación, se pueden establecer excepciones. De ahí que, contrario a lo que sostiene la juzgadora, el legislador sí tiene facultad para establecer casos de excepción a la licitación, siempre que se adecuen a lo previsto en el artículo 134 constitucional.
Por tanto, existe un amplio margen de configuración legislativa en materia de contratación pública, lo que implica que es el órgano de representación democrática al que corresponde determinar el diseño que debe prevalecer, sin que la Jueza de Distrito pueda sustituirse en el órgano de representación democrática para decidir la forma en que debe reglamentarse el artículo 134 constitucional. En consecuencia, la sentencia es ilegal ante la falta de una norma constitucional expresa que obligue al legislador a establecer un único régimen contractual, en el que se otorgue participación a cualquier persona de manera ilimitada y en todos los casos.
Trámite en el Tribunal Colegiado. Del respectivo amparo en revisión conoció el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien lo registró bajo el expediente 317/2021 y lo admitió a trámite. Una vez turnado el asunto, en sesión de diez de febrero de dos mil veintidós, se dictó sentencia en la que se resolvió:
En principio, se declaró que tanto el Poder Ejecutivo Federal como la Cámara de Diputados gozaban de legitimación para interponer los recursos de revisión, así como que tales escritos se presentaron de manera oportuna.
Posteriormente, en aplicación de la Ley de Amparo y del Acuerdo 5/2013, se pasó al estudio de los argumentos relacionados con los aspectos de procedencia del juicio.
Así, en primer lugar, se declaró infundado el argumento del Presidente de la República en el que sostuvo que la quejosa no acreditó su objeto social y que del instrumento notarial exhibido no es posible desprenderlo, ya que -a su juicio- debió exhibir el acta constitutiva. Ello, toda vez que de conformidad con la tesis 1a. LI/2008 emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte, los documentos expedidos ante la fe pública garantizan que los hechos y actos que expresan son ciertos, al ser una extensión de la facultad que originalmente le corresponde al Estado. En tal sentido, el Notario manifestó haber tenido en su poder el acta constitutiva de la quejosa, así como los instrumentos notariales donde consta la modificación a su objeto social.
Asimismo, el recurrente sostuvo que para acreditar su objeto social y actividad empresarial, la quejosa debió presentar pruebas distintas al instrumento público exhibido. Es incorrecta la premisa anterior, toda vez sí exhibió diversas documentales que acreditan su objeto social, e indiciariamente su actividad empresarial, coincidiendo con el hecho de que se trata de que la quejosa es una empresa dedicada a la enajenación de insumos y servicios médicos.
Por otro lado, tanto el Presidente de la República, como la Cámara de Diputados, arguyeron la falta de interés de la quejosa dentro del juicio.
Al respecto, el Presidente de la República sostuvo que la quejosa carece de interés, toda vez que no es destinaria de la norma, sin perjuicio de que aún puede participar en las demás formas de contratación pública; además, señaló que la norma impugnada es de naturaleza heteroaplicativa. Por tanto, para que la norma cause afectación a la quejosa, era necesario que previamente alguna dependencia activara el procedimiento que prevé la norma impugnada. De igual forma, sostuvo que la norma impugnada no establece ninguna obligación a cargo de la quejosa, ni mucho menos limita su participación en las contrataciones públicas y, finalmente, que de la norma impugnada no derivan relaciones jurídicas que pudieran afectar a la esfera jurídica de la quejosa, ya que su función es precisar el ámbito de aplicación material de la ley.
De igual manera, la Cámara de diputados adujo que la norma no le causa perjuicio a la quejosa, ya que se encuentra dirigida a las dependencias y entidades de la administración pública, así como a los OII y personas con quienes se firmen acuerdos de colaboración internacional; por lo que, no es posible que le genere una afectación.
Dichos argumentos son infundados. Lo anterior, pues la contratación de bienes y servicios para la salud se encuentra excluida del ámbito de aplicación de la legislación y, por tanto, de la sujeción a la licitación pública. Es decir, se trata de una norma que prohíbe a las personas -cuya actividad esencial es la enajenación de bienes y servicios médicos- que participen en cualquier tipo de operación relacionado con estos insumos. Aunado a que se trata de un régimen de contratación exclusivo entre el Estado y los OII; excluyendo así a todas las demás personas, lo que en sí implica una prohibición para participar, lo cual es una situación que era inexistente antes de la emisión del Decreto.
Así, queda acreditado que la quejosa es una empresa cuyo objeto social y empresarial consiste en la fabricación y venta de equipos médicos, de material de curación y equipos médicos en general, no sólo a particulares, sino también al propio Estado; circunstancia que fue constatada a través de los contratos públicos que ha celebrado con diversos organismos federales y estatales en materia de salud y con ello, se acredita que es proveedora regular de insumos y servicios médicos para el Estado y sus organismos.
En ese sentido, si la norma impugnada precisa que el Estado puede celebrar contratos con OII, los cuales están exentos de las disposiciones que prevé la LAASSP; entonces, dichas adquisiciones no se encuentran sujetas a la regla de licitación pública que dispone la ley, impidiendo de esa manera que los proveedores nacionales puedan ofertar en igualdad de condiciones y es por ello, que repercute de manera directa en la esfera jurídica de la quejosa.
Lo anterior, sin perjuicio que el párrafo impugnado no puede considerarse una excepción a la licitación pública (como la adjudicación directa o la invitación a cuando menos tres personas), pues en términos del artículo 40 de la LAASSP, dichas excepciones requieren agotar previamente la licitación, o bien, que se actualice alguno de los supuestos previstos en el artículo 41. De manera que, al estar excluida de la aplicación de la propia ley, es claro que la forma de contratación prevista en la norma impugnada, no puede configurarse como una excepción a la licitación y, por ende, declaró infundados los argumentos expuestos por las recurrentes.
Por otro lado, se advierte que, en sus agravios, el Presidente de la República también sostuvo que la Jueza de Distrito abordó deficientemente el estudio del argumento de improcedencia propuesto, en el sentido de que no es posible concretar los efectos de la posible concesión del amparo, toda vez que se limitó a señalar que dicho análisis era materia del fondo. Tal argumento es inatendible, en tanto que existe una imposibilidad jurídica abordar su estudio pues, a diferencia de lo que sostiene el Presidente de la República, la Jueza de Distrito dictó una sentencia en la que sí estuvo en aptitud de definir los efectos de la concesión del amparo a la quejosa.
De esta forma, el recurrente se basó en una premisa falaz, pues parte de la idea de que, ante la concesión del amparo, la Jueza no podría definir los efectos de la sentencia; en consecuencia, desestimó el argumento de improcedencia expuesto, más aún, si lo que pretende es que se analice el alcance y validez de los efectos definidos, lo que claramente implicaría un pronunciamiento de fondo.
Expuesto lo anterior y dado que no existían otras causales de improcedencia que se debieran analizar, en el considerando octavo de la sentencia, el Tribunal Colegiado señaló que carecía de competencia para analizar la constitucionalidad de la norma reclamada de una ley federal. Ello, toda vez que no se actualizaban los supuestos previstos en los incisos C) y D) de la fracción I, punto Cuarto, del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia; pues no existía jurisprudencia de los órganos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni tampoco existían tres precedentes aislados ininterrumpidos y en el mismo sentido, que dirimieran las cuestiones propuestas.
De modo que estimó que, a contrario sensu, se actualizaba la hipótesis contenida en el inciso C), fracción I del Punto Cuarto del Acuerdo, pues en el juicio de amparo de origen se impugnó la constitucionalidad de la porción normativa de una Ley Federal, en cuya revisión subsisten los temas de constitucionalidad planteados. Consiguientemente, lo procedente era remitir los autos del asunto a la Suprema Corte sin analizar el fondo del mismo.
Trámite ante la Suprema Corte . Una vez recibido el expediente, el entonces Ministro Presidente de esta Suprema Corte, en acuerdo de ocho de marzo de dos mil veintidós, asumió competencia originaria para conocer del recurso de revisión, lo registró bajo el número de expediente 90/2022 y ordenó turnarlo al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.
Avocamiento a Sala. Finalmente, por acuerdo de doce de abril de dos mil veintidós, la entonces Ministra Presidenta de esta Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y ordenó el envío al ministro ponente.
Desistimiento del Poder Ejecutivo Federal. El cinco de marzo de dos mil veinticuatro, el Poder Ejecutivo Federal presentó un escrito con el que se desistía de su recurso de revisión. Este desistimiento fue ratificado el ocho de marzo siguiente, lo que se hizo constar en auto de doce de marzo de dos mil veinticuatro.
Desistimiento de la Cámara de Diputados. El veinte de marzo de dos mil veinticuatro, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión presentó un escrito con el que se desistía de su recurso de revisión. Este desistimiento fue ratificado el veinticinco de marzo siguiente, lo que se hizo constar en auto de primero de abril de dos mil veinticuatro.
COMPETENCIA
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente amparo en revisión en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83, primer párrafo de la Ley de Amparo; 21, fracción II, inciso a) de la Ley Orgánica Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; todos en relación con lo establecido en los puntos primero, tercero, cuarto, fracción I, inciso b, y Décimo Cuarto del Acuerdo General 5/2013, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito, respecto del cual la Suprema Corte determinó asumir su facultad originaria, y para cuya resolución resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
DESISTIMIENTO
Esta Primera Sala tiene por desistidos de sus respectivos recursos de revisión tanto al Poder Ejecutivo Federal como a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. En consecuencia, queda firme la sentencia dictada el dieciséis de agosto de dos mil veintiuno por el Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México en el juicio de amparo 114/2021 .