AMPARO EN REVISIÓN 11/2024

1. La Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores

2. El C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

ACTOS RECLAMADOS

a) De las Autoridades Cámara de Diputados y Cámara de Senadores se reclama la discusión, aprobación y expedición del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica publicado el 9 de marzo de 2021 (sic) en el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor al día siguiente de su publicación.

b) Del C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos se reclama la promulgación y expedición del Decreto legislativo señalado en el párrafo anterior que contiene las disposiciones cuya inconstitucionalidad se reclama. En específico la parte quejosa reclama la reforma a los artículos 3, fracción (sic) V, XII y XIV; 4, fracción VI, 26; 53; 101; 108, fracciones V y VI, y 126, fracción II; la adición XII Bis al artículo 3, así como los Artículos Segundo y Tercero Transitorios de la Ley de la Industria Eléctrica.

2. Admisión y turno. Por razón de turno conoció el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República, cuyo titular, por auto de ocho de abril de dos mil veintiuno, lo formó, registró y admitió con el número ********** ; y posteriormente, mediante sentencia de veinte de octubre de dos mil veintiuno, determinó lo siguiente:

PRIMERO. Se sobresee en el juicio de amparo, en términos de lo expuesto en el considerando cuarto de esta sentencia.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege I) Parque Salitrillos, II) Parque Solar Don José, III) Parque Solar Villanueva Tres y IV) Villanueva Solar, todas sociedades anónimas de capital variable, en contra del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de marzo de dos mil veintiuno, específicamente en relación con los artículos 3, fracciones V, XII bis y XIV; 4, fracciones I y VI; 26; 53; 101; 108, fracciones V y VI, y 126, fracción II, de conformidad con lo expuesto en el considerando sexto de este fallo y para los efectos previstos en el considerando séptimo.

(…)

3. Las consideraciones que sustentan dicha determinación son, en esencia, las siguientes:

• El veinte de diciembre de dos mil trece se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en Materia de Energía, a través del cual se reformaron los artículos 25, 27 y 28 de la CPEUM, lo cual tuvo como objetivo la modernización y competitividad del sector eléctrico, con la finalidad de que los recursos económicos se inviertan de manera eficiente y que la CFE opere como una verdadera empresa en condiciones de competencia, que las tarifas reflejen los costos eficientes de la prestación del servicio y los subsidios se otorguen a la demanda.
• En ese sentido, se propuso crear un mercado de generación para disminuir los costos, sin que el Estado pierda la rectoría en el control del sistema eléctrico nacional y la exclusividad en la transmisión y distribución de energía, por lo que se reserva al Estado el control del Sistema Eléctrico Nacional, lo que permite el despacho eficiente de energías y regirá la expansión de las redes de transmisión y distribución, pero la CFE podrá celebrar contratos con particulares para lograr los fines del servicio público.
• Conforme lo anterior, se estableció un nuevo modelo de política energética nacional en el que se reformuló la organización industrial del sector, al pasar de un modelo con características monopólicas, cuyas actividades estratégicas relativas al servicio público de energía eléctrica estaban reservadas al Estado por conducto de la CFE, a uno con apertura a la participación privada en todos los segmentos de la cadena de producción y suministro, con el objeto de sentar las bases para el desarrollo de mercados eficientes y competitivos.
• El régimen transitorio del Decreto estableció que el Congreso de la Unión debía realizar las adecuaciones al marco jurídico a fin de que la CFE se convirtiera en una empresa productiva del Estado, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) se transformara en un órgano regulador en materia energética, se otorgaran atribuciones a la Secretaría de Energía para establecer, conducir y coordinar la política energética, se permitiera que los particulares, lleven a cabo, el financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura para prestar el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica y se creara el CENACE como un organismo público descentralizado encargado del control operativo del Sistema Eléctrico Nacional, para dar ejecución a la normatividad, el once de agosto de dos mil catorce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, así como LIE.
• Con base en el marco normativo, advirtió que los preceptos reclamados contravienen el derecho a la libre concurrencia y competencia en una doble dimensión, tanto individual como colectiva.
• Los preceptos vulneran el artículo 28 de la CPEUM, al modificar las reglas del despacho económico, ya que el artículo 4º, fracción VI, de la LIE, establece como obligación de servicio público el ofrecimiento de energía eléctrica y servicios conexos al Mercado Eléctrico Mayorista basado en los costos de producción unitarios, conforme a las Reglas del Mercado, garantizando en primera instancia los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física y, en segundo término, el suministro de energías limpias. Asimismo, condiciona la entrega de estos productos cuando sea técnicamente factible, sujeto a las instrucciones del CENACE, en ese sentido el hecho de que se deba considerar en primera instancia los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física y, en segundo término, el suministro de energías limpias y la eficiencia del participante distorsiona la dinámica de competencia y concurrencia en el sector eléctrico, toda vez que la generación y comercialización de energía eléctrica son servicios que se prestan en un régimen de libre competencia, lo que implica que el Estado debe garantizar que ningún agente económico desarrolle prácticas que generen como consecuencia desplazar a sus competidores y, por tanto, que alguno en particular sea preponderante en el mercado.
• El juez señaló que conforme, a los artículos 4º, 101 y 104 de la legislación combatida, se advierte que el despacho económico fue diseñado para que las centrales eléctricas registraran sus costos y capacidad de despacho ante el CENACE y este tomara en primer lugar la totalidad de la capacidad de la central eléctrica con menores costos, posteriormente, la de la central generadora con la siguiente mejor oferta y así sucesivamente, ello constituye un mecanismo que permite al sistema despachar la electricidad a un menor costo, de manera que la central más eficiente obtenga el mayor diferencial precio-costo variable, lo que incentiva a las centrales eléctricas, a ser más eficientes y productivas; sin embargo los preceptos reclamados, modifica dicho esquema y se incorpora la prelación de la energía derivada de los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física, los cuales, como se indicó, únicamente puede celebrar el actual suministrador de servicios básicos en operación. Con lo anterior, se permite que dicha entidad pueda adquirir energía y productos asociados sin recurrir a métodos competitivos o que garanticen que posee una eficiencia mayor al resto de participantes. Así, se evita que sean las plantas más eficientes las que puedan despachar primero su energía y proveerla a un menor costo.
• En ese sentido, el juez mencionó que al dar prelación al despacho de energía proveniente de los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física, se afecta a los particulares que participan en la generación y comercialización, mediante una barrera a la libre competencia y concurrencia, otorgando una ventaja comercial o mercantil a favor de la CFE que desplaza del mercado a centrales eléctricas que podrían resultar más eficientes, lo que priva a los consumidores de la oportunidad de contar con tarifas más accesibles, beneficia a centrales de la CFE, las cuales operan en su mayoría a partir de fuentes convencionales y representan mayores costos de producción en comparación con las centrales que operan con energías limpias.
• El juez señaló que el artículo 25 de la CPEUM es claro en establecer como principio de política pública la sustentabilidad y desarrollo industrial sustentable en el desarrollo económico, mientras que el artículo decimoséptimo transitorio del decreto de reformas constitucionales en materia energética prevé que el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para establecer las bases en que el Estado procurará la protección y cuidado del medio ambiente, en todos los procesos relacionados con dicha materia en los que intervengan empresas productivas del Estado, los particulares o ambos, mediante la incorporación de criterios y mejores prácticas en los temas de eficiencia en el uso de energía, disminución en la generación de gases y compuestos de efecto invernadero, eficiencia en el uso de recursos naturales, baja generación de residuos y emisiones, así como la menor huella de carbono en todos sus procesos.
• Por lo anterior, el Juez estimó que, existe un mandato constitucional vigente para incorporar esas directrices en la industria eléctrica, sin que se desprenda disposición alguna que permita inhibir o colocar en segundo término su progreso, aún bajo el argumento de que el Estado posee la titularidad de las áreas estratégicas de transmisión y distribución de la cadena productiva de energía eléctrica, ya que la sustentabilidad del entorno ambiental no solo implica que aquél no se afecte, sino la obligación de todas las autoridades de procurar su vigilancia, conservación y garantía en las regulaciones que se emitan y, más aún, en la LIE.
• Para el Juzgado de Distrito, la modificación del despacho económico para incorporar un orden de prioridad en el ofrecimiento de energía eléctrica, potencia y servicios conexos otorga una ventaja exclusiva indebida a favor de la energía proveniente de contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física, los cuales exclusivamente pueden celebrar los Suministradores de Servicios Básicos, en este caso, CFE, lo que afecta vía desplazamiento y desincentivo a la inversión de los demás participantes del mercado.
• Asimismo, el juez señaló que la modificación introducida al artículo 126 de la LIE se estima contrario a los derechos de libre competencia, en virtud de que los títulos emitidos por la CRE que acreditan la producción de un monto determinado de energía eléctrica a partir de Energías Limpias se otorgarían de manera que otorgarían una ventaja exclusiva a las centrales de la CFE en detrimento de otros suministradores obligados al cumplimiento de los requisitos de certificados de energía limpia.
• También el Juez indicó que resulta contrario el artículo 53 de la LIE, toda vez que al ser ahora opcional para CFE SSB celebrar contratos a través de subastas, mediante contratos legados, podría adquirir energía de las centrales eléctricas de esa misma CFE que estén en operación o sean nuevas, sin que éstas últimas centrales tengan que competir con otros generadores, como se esperaba anteriormente. De manera que, a través de dicha modificación, jurídicamente se elimina el instrumento normativo que obligaba a la realización de subastas sucesivas y, por tanto, a fomentar el entorno de oferta de electricidad y productos asociados en condiciones de competencia efectiva al suministrador actual del país. De tal manera que si con las modificaciones introducidas en el decreto reclamado CFE-SSB ya no estaría obligada recurrir a la figura de subastas para cumplir con sus obligaciones de cobertura eléctrica técnicamente podría adquirir aproximadamente el ochenta y cuatro por ciento de la energía a través de métodos no competidos, que desplazarían a otros generadores privados, quienes se verían imposibilitados para concurrir en el mercado de generación, ello se traduce en una barrera a la posibilidad de fijar de manera libre los precios.
• El modificar la modalidad de celebración de los contratos de cobertura eléctrica pasando de ser un mecanismo obligatorio a uno opcional otorga una ventaja a la CFE, , dada la amplitud de la definición de central eléctrica, estarán en posibilidad de celebrar contratos legados para el suministro básico basado en los costos y contratos respectivos, en detrimento de los demás generadores de energía eléctrica, quienes no tendrán la misma prioridad para la oferta, asignación y despacho de energía eléctrica.
• En ese sentido, el juez refirió que al modificar el suministro de energía eléctrica y modificar el despacho económico, principalmente, no solo se fortalece la participación y desarrollo de la CFE y de sus empresas subsidiarias, sino que además ocasiona que se limite el despacho de centrales eléctricas que pueden ser más eficientes, lo que se reflejará en tarifas eléctricas más elevadas para los consumidores finales.
• A partir de lo anterior, se concede el amparo para el efecto de que no se aplique a las quejosas el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la LIE, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de marzo de dos mil veintiuno, en específico, el artículo único, por el cual se reforman los artículos 3, fracciones V y XIV; 4, fracciones I y VI; 26; 53; 101; 108, fracciones V y VI, y 126, fracción II, y se adiciona la fracción XII Bis al artículo 3 de la citada ley.

4. Recurso de revisión . Inconformes con la anterior determinación, el Presidente de la República, por conducto de la Secretaría de Energía, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, la CFE y el Agente del Ministerio Público de la Federación, interpusieron recurso de revisión.

5. Admisión y turno . Por razón de turno tocó conocer de los recursos al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República, en donde mediante proveído del veinticinco de abril de dos mil veintidós, su Presidente lo registró y admitió con el número de expediente .

6. Recurso de revisión adhesiva. Mediante escrito presentado el cuatro de mayo de dos mil veintidós, la parte quejosa interpuso recurso de revisión adhesiva, el cual, se admitió mediante auto de presidencia del diez de mayo de dos mil veintidós.

7. Resolución del Tribunal Colegiado. Seguidos los trámites correspondientes, mediante resolución de siete de diciembre de dos mil veintitrés, el Tribunal Colegiado del conocimiento determinó: I) desechar los recursos interpuestos por la CFE y por el Ministerio Público Federal. II) se declaró la incompetencia legal del Tribunal Colegiado respecto del problema de constitucionalidad que subsiste en el del Decreto de reformas a la LIE publicado en el Diario Oficial de la Federación, el nueve de marzo de dos mil veintiuno. III) Remitió los autos a esta SCJN.

8. Trámite ante la SCJN. El quince de enero de dos mil veinticuatro, por acuerdo de la Presidenta de esta SCJN, se registró el expediente con el número 11/2024 , se determinó que se actualizaba la competencia legal de esta SCJN, y se admitieron a trámite los recursos de revisión principales y adhesivo. Además, se turnó el asunto para su estudio a la Ministra Lenia Batres Guadarrama y se ordenó el envío de los autos a esta Segunda Sala para su radicación.

9. Avocamiento. El doce de febrero de dos mil veinticuatro, el Presidente de esta Segunda Sala se avocó del asunto, y ordenó la remisión de los autos a la ponencia de la Ministra ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

10. Publicación del proyecto . Mediante acuerdo de siete de enero de dos mil veinticinco se dio vista a la quejosa en términos del artículo 64, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, por actualizarse una causa de improcedencia, que no se desahogó.