AMPARO EN REVISIÓN 66/2024

1. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado el catorce de abril de dos mil veintiuno ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito y Tribunales Colegiados en Materia Administrativa Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones del Centro Auxiliar de la Primera Región, con residencia en la Ciudad de México, **********, por conducto de su apoderado legal, promovió juicio de amparo indirecto en contra de los actos y autoridades que a continuación se indican:

1. Al respecto, la parte quejosa estimó que las reformas a los artículos citados eran inconstitucionales, en atención a los siguientes argumentos:

Primero. Inconstitucionalidad de la reforma a la LIE por restringir la libre competencia y concurrencia. Lo anterior, porque los artículos impugnados (i) comprometen el acceso abierto y no discriminatorio a las redes de transmisión y distribución, eliminando la capacidad de los agentes económicos para ingresar y competir en el mercado de generación y suministro eléctrico o para tener la certeza de que reciban suministro en los términos contratados; (ii) establecen tratamiento discriminatorio para unos generadores y, a su vez, ventajas exclusivas en favor de la CFE; (iii) comprometen el despacho (acceso a las redes de transmisión y distribución) bajo criterios económicos eliminando así los incentivos para producir electricidad a menores costos y con mejores tecnologías como lo es el ciclo combinado; y, (iv) resta autonomía técnica y neutralidad al CENACE en su carácter de operador del sistema eléctrico nacional, quien justamente tiene el mandato de administrar las redes de transmisión y distribución en condiciones equitativas.

Segundo. Inconstitucionalidad de la reforma a la LIE al restringir la competitividad en términos del artículo 25 de la Constitución, así como por violentar derechos adquiridos reconocidos en favor de la quejosa. Ello, porque la reforma pretende eliminar el régimen de competencia que impera como mandato constitucional en el suministro eléctrico del país, vulnerando los derechos de libertad de competencia, libre concurrencia y a la no discriminación; mismos que además fueron reconocidos expresamente por el Estado en favor de la quejosa al otorgarle el permiso que le autoriza generar energía eléctrica bajo la modalidad de autoabastecimiento.

Tercero. Vulneración de los derechos a un medio ambiente sano y a la salud. La reforma a la LIE violenta los derechos citados, porque se beneficia, de manera injustificada, a las centrales de la CFE que operan mediante combustibles altamente contaminantes y, a su vez, se pone en una situación de desventaja a las centrales de energías limpias que traen un beneficio medioambiental y que permiten una mejora en la salud pública al fomentar la descarbonización de los procesos en la materia.

Cuarto. Vulneración del ejercicio eficiente de los recursos del Estado, en términos de lo dispuesto por el artículo 134 constitucional. Lo anterior, ya que la reforma a la LIE permite que CFE SSB adquiera electricidad mediante la celebración de contratos de energía de entrega física a celebrarse mayoritariamente con centrales de generación pertenecientes a CFE, sin realizar procesos competitivos vía convocatoria pública como las subastas que CENACE debe organizar, lo que evita que el Estado cuente con las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias aplicables a la compra de electricidad.

Quinto. Inconstitucionalidad de la reforma a la LIE por violentar el principio de progresividad. Esto, porque tiene un efecto regresivo en la tutela de diversos derechos fundamentales, como; i) al medio ambiente sano; ii) al trabajo y al libre ejercicio de la profesión; iii) a la libre concurrencia y competencia.

Sexto. Inconstitucionalidad de la reforma a la LIE por contravenir tratados internacionales . Ello, porque al imponer barreras a la libre competencia y concurrencia, se violentan tratados celebrados por el Estado Mexicano, tales como el TLUC, TLCUEM y T-MEC.

Séptimo. Vulneración a los artículos 14 y 16 de la Constitución . La reforma a la LIE contraviene las garantías de legalidad, seguridad jurídica e irretroactividad, al privar a los participantes de la industria eléctrica de los derechos adquiridos por la propia Constitución, sin que las autoridades responsables estén facultadas para ello; y sin conceder la posibilidad de ser oído y defenderse. Asimismo, porque se modificó, de manera arbitraria, la confianza que tenían en la estabilidad de sus actos con base en sistema legal previo a la reforma citada.

1. Juicio de amparo **********. Por auto de dieciséis de abril de dos mil veintiuno, el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República, registró la demanda con el número de expediente ********** y la admitió a trámite.
2. En el mismo acuerdo, se precisó que no se tendrían como autoridades responsables a la Secretaría de Gobernación y al Director del Diario Oficial de la Federación, al no haberse reclamado el refrendo y publicación que se les atribuyó por vicios propios.
3. Seguido el trámite de ley, mediante sentencia de veintiocho de febrero de dos mil veintidós, el Juez de Distrito determinó: I) sobreseer en el juicio respecto de los artículos 12, fracción I, 35, así como primero, segundo, tercero, cuarto y quinto transitorios del Decreto reclamado; y, II) conceder el amparo contra los artículos 3, fracciones V, XII, XII Bis, XIV, 4, fracciones I y VI, 26, 53, 101, 108, fracciones V y VI, y 126, fracción II de la Ley de la Industria Eléctrica. Lo anterior, esencialmente, por las siguientes consideraciones:

A. De oficio advirtió que se actualizaban causales de improcedencia respecto de los artículos 12, fracción I, 35, así como primero, segundo, tercero, cuarto y quinto transitorios del Decreto impugnado. Respecto del artículo 12, así como primero y segundo transitorios, advirtió la causal prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, toda vez que la quejosa no demostró que afecten su interés jurídico.

Respecto del artículo 35, advirtió que se actualizaba la causal prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el artículo 108, fracción VIII, de la Ley de Amparo, ya que de la lectura de su escrito no advirtió que la quejosa formulara conceptos de violación en su contra.

Con relación a los artículos tercero, cuarto y quinto transitorios, estimó que se actualizaba la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, ya que los numerales no causan afectación a la quejosa con su sola entrada en vigor, pues para ello, se requiere de un acto de aplicación.

B. Desestimó las causales de improcedencia formuladas por las autoridades demandadas.

C. Los argumentos relativos a que los artículos reclamados vulneran los derechos de competencia y libre concurrencia (artículo 28 constitucional) son fundados. El juez inició por explicar los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución a partir de la reforma en materia de energía de 2013; identificó que la modernización de la industria conllevó que el Estado mantuviera la titularidad de algunas actividades, como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como la planeación y el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional, y que se liberaran las actividades de generación y comercialización de electricidad. Asimismo, advirtió que los principales objetivos de la reforma son: a) lograr una mayor participación de agentes en el mercado de generación, para asegurar el abasto y mejorar la calidad del suministro; b) otorgar acceso abierto en la Red Nacional de Transmisión y las Redes Generales de Distribución, en términos no indebidamente discriminatorios; c) ofrecer certeza a las nuevas inversiones, y d) transitar al uso de tecnologías y combustibles más limpios. Todo ello serviría para diversificar la generación de energía, mejorar la capacidad del sistema para atender la demanda social a menores costos, y también para reducir el uso de combustibles fósiles asociados a la contaminación ambiental.

Posteriormente, dio cuenta del contenido del artículo 28 constitucional, conforme a los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: se trata de un derecho que tiene una vertiente individual, y otra colectiva, puesto que en la medida en que exista un ambiente de competencia y libre concurrencia, el consumidor y la sociedad en general se benefician. En atención a lo anterior, el juzgador consideró que para resolver el caso debería tomarse en cuenta que, con independencia de las áreas estratégicas en las que el Estado interviene, la industria eléctrica está diseñada constitucionalmente para garantizar la libre competencia y concurrencia, a fin de obtener las mejores condiciones para generación y comercialización de electricidad a precios competitivos y con base en la diversidad de inversión y de agentes económicos.

Tras explicar que la Red Nacional de Transmisión (sistema de redes eléctricas de alta tensión) y las Redes Generales de Distribución (baja tensión) son un conjunto de redes que se utilizan para transportar energía al público general, determinó que podían considerarse como un insumo necesario en la industria. Por ello, si se toma en cuenta que la generación y comercialización de energía se deben prestar en un régimen de libre competencia (aunque participen empresas estatales), es necesario que los particulares puedan acceder a las redes, pues si existiera una característica o situación que lo impida, necesariamente se afectaría la libre competencia. Por ello, advirtió que constitucionalmente se ordenó que el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) garantice el acceso de forma abierta y no discriminatoria a las RNT y RGD; esto es, que no sujete el acceso a mayores condiciones o reglas de prioridad, de modo que cualquier central eléctrica o centro de carga que busque conectarse a la red pueda hacerlo.

El juez consideró que antes de las reformas impugnadas, el despacho económico del mercado eléctrico estaba diseñado para que los representantes de las centrales eléctricas registraran sus costos y capacidad ante el CENACE. El Centro debía tomar en cuenta, en primer lugar, la totalidad de la capacidad de la central eléctrica con menores costos y luego la siguiente mejor oferta. Con esto se generaba un competitivo que incentivaba a las centrales eléctricas (incluida CFE) a ser más eficientes. Sin embargo, las reformas impugnadas suprimieron los criterios competitivos de despacho e incorporan mecanismos que se equiparan a barreras de acceso a las redes. Con ello se distorsiona el mercado y se vulnera la concurrencia y libre competencia.

El juzgador identificó, por un lado, que las reformas y adiciones a los artículos 3, fracciones XII y XII bis; 4, fracción I, y 26 de la LIE constituyen un sistema que pretende otorgar prioridad a ciertas centrales para acceder a las redes eléctricas . Al favorecer la conexión de ciertos generadores terminan por entorpecer el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio al Sistema Eléctrico Nacional.

El artículo 26 determina que los transportistas y distribuidores (empresas subsidiarias de CFE) deben operar sus redes conforme a las instrucciones del CENACE. La reforma incluyó en sus instrucciones el deber de priorizar el despacho de las centrales eléctricas legadas y las centrales externas legadas con contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física.

Conforme al artículo 3, XII y XII bis esos contratos únicamente pueden ser celebrados por los suministradores de servicios básicos (actualmente solo CFE SSB).

Aunque en el artículo 4, fracción I se mantiene la obligación del CENACE de no negar el acceso a las redes de manera indebidamente discriminatoria, se incorpora que podrá negarlo cuando sea técnicamente factible . Sin embargo, dado que no se especificaron los criterios técnicos para comprobar dicha factibilidad ni se justificó por qué los vigentes son insuficientes, se amplía la discrecionalidad del CENACE para permitir el acceso a las redes eléctricas. Ello, aunado a que se establece una regla absoluta de prelación o prioridad, genera una barrera a la competencia pues desplaza a los demás generadores y comercializadores para acceder al insumo esencial de la industria: la RNT y la RGD.

Por otro lado, también identificó un sistema normativo, conformado por las reformas y adiciones a los artículos 4, fracción VI, 101, 108 y 126, cuyo efecto es suprimir el criterio de mérito económico para el despacho de energía eléctrica, puesto que se establece una orden de prelación que beneficia a ciertos generadores (CFE).

1. En el artículo 4, fracción VI, se establece como obligación del servicio de energía eléctrica garantizar los contratos de cobertura eléctrica de entrega física en primer plano, y el suministro de energía limpia en segundo. El texto original únicamente hacía referencia a los costos de producción sin establecer un carácter preferente. Por tanto, con los cambios se beneficia la operación de CFE sobre la generación de energías limpias sin aludir a criterios técnicos de eficiencia.
2. El artículo 101 establece los criterios conforme a los cuales el CENACE debe determinar la asignación y despacho de las centrales eléctricas, de la demanda controlable y de los programas de importación y exportación. Con la reforma se incorpora como criterio el deber de considerar los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física. Estos contratos pueden ser celebrados exclusivamente por la CFE.
3. El artículo 108 introduce criterios que el CENACE debe tomar en cuenta al momento de asignar y despachar las centrales, tales como mantener la seguridad, confiabilidad, calidad y continuidad del SEN. Además, le faculta para recibir los programas de generación y consumo asociados a los contratos de cobertura de compromisos de entrega física.

Al sustituir el despacho basado en criterios económicos por uno que favorece a la energía derivada de los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física que únicamente pueden ser celebrados por el suministrador de servicios básicos existente (CFE) y las plantas prexistentes y asociadas al mismo grupo, no solo se les otorga una indebida ventaja comercial que desincentiva la nueva inversión en la industria, sino también rompe el equilibrio que mandata el artículo 25 constitucional en cuanto a que el desarrollo nacional debe ser sustentable , por ser aspectos estrechamente vinculados.

Al efecto, recordó que en la controversia constitucional 89/2020 la Segunda Sala reiteró que no es constitucionalmente admisible sobreponer el criterio de seguridad energética al de sustentabilidad. A su consideración, las violaciones advertidas no sólo tienen que ver con que los generadores de CFE suelan usar combustibles fósiles, sino porque el sistema normativo que pretende favorecer o dar prelación al despacho de energía expresamente relega a un segundo plano a la proveniente de fuentes limpias . Sobre este aspecto abundó en que las reformas no solo rompen los criterios de competitividad sino también los principios de la Ley de Transición Energética implementados en cumplimiento a los mandatos de desarrollo sustentable (artículo 25 constitucional) y promoción de energías limpias.

• • 1. El artículo 4, fracción VI, considera como obligación del servicio público ofrecer energía eléctrica con base en los costos de producción unitarios . Este cambio beneficia a las centrales que cuentan con mayor producción (CFE) y también a las plantas más viejas, con independencia de su tecnología o fuente. Con ello se genera un desincentivo para nuevos proyectos de generación de energía renovable, pues aun cuando la energía limpia pudiera ser más eficiente, queda relegada a segundo plano por disposición legal.
    2. En el artículo 126 se modifican los criterios para otorgar Certificados de Energías Limpias (CEL), pues ahora ya no dependerá ni de la propiedad ni de la fecha de inicio de la operación comercial de las centrales eléctricas. Estos certificados fueron diseñados para fomentar nuevos proyectos de generación de energía a través de fuentes limpias, así como incrementar la capacidad de generación a través de estas. Sin embargo, las nuevas condiciones conllevan que todas las centrales eléctricas que generan energías limpias podrán recibir esos certificados, incluyendo las que operaban antes de la entrada en vigor de la LIE y sin que hayan desarrollado nueva tecnología.
    3. En el artículo 53 se elimina la obligación de que los suministradores de servicios básicos (CFE SSB) celebren contratos de cobertura eléctrica exclusivamente a través de subastas. Las subastas a largo plazo son un componente fundamental del mercado eléctrico mayorista: tienen el propósito de fomentar la competitividad y estabilidad de precios; garantizan una fuente estable de pagos que contribuya a apoyar el financiamiento de nuevas inversiones eficientes requeridas para desarrollar centrales eléctricas. Al suprimir la obligación, CFE podrá adquirir energía a partir de centrales en operación (contratos legados, en términos del artículo 3, fracción XIV de la LIE), lo que desincentivará la inversión.

Posteriormente, el juez de Distrito formuló diversas consideraciones relacionadas con la relación entre la industria eléctrica y el cambio climático. Sobre este aspecto refirió datos sobre el impacto del cambio climático en el mundo; explicó argumentos para vincular ese problema específicamente con la actividad humana y de ahí explicó la importancia que tiene la lucha contra el cambio climático desde el Estado. Finalmente, hizo referencia a los compromisos adquiridos por el Estado mexicano para lograr una transición hacia fuentes limpias.

D. Efectos. El juez concedió el amparo para efecto de que no se aplique el Decreto a la quejosa. Asimismo, determinó que, con el fin de no generar un vacío normativo, las autoridades responsables deberán continuar aplicando el régimen de la LIE que estuviere vigente hasta antes de la entrada en vigor de las normas impugnadas.

Asimismo, consideró que no era necesario otorgar efectos generales al amparo, tal como el propio juzgador los ha otorgado en otros precedentes del sector eléctrico. Sin embargo, justificó que en ese caso no se actualizaba esa situación dado que contra el propio Decreto se habían formulado diversos recursos para revisar su regularidad constitucional.

1. Amparo en revisión **********. Inconformes con la sentencia de amparo, la Comisión Federal de Electricidad, el Agente del Ministerio Público de la Federación adscrito al Juzgado del conocimiento, el Presidente de la República y la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, interpusieron sendos recursos de revisión, de los que correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República, el que los registró con el número de expediente ********** y los admitió a trámite .
2. Agotados los trámites conducentes, en sesión ordinaria de dieciocho de enero de dos mil veinticuatro, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia en la que determinó lo siguiente:

“ PRIMERO. Se desechan los recursos interpuestos por la Comisión Federal de Electricidad y por el Ministerio Público Federal adscrito al Juzgado del conocimiento .

SEGUNDO. En la materia competencia de este tribunal colegiado, no se sobresee en el juicio de amparo respecto de los artículos 3, fracciones V, XII, XII Bis y XIV, 4, fracciones I y VI, 26, 53, 101, 108, fracciones V y VI , así como 126, fracción II , del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de marzo de dos mil veintiuno.

TERCERO . Se declara la incompetencia legal de este tribunal colegiado respecto del problema de constitucionalidad que subsiste del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de marzo de dos mil veintiuno.

CUARTO . Remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación”.

1. Trámite ante la Suprema Corte. Con motivo de la reserva de jurisdicción determinada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la república y hecha la remisión correspondiente, por auto de ocho de febrero de dos mil veinticuatro, la Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que se registrara el asunto con el número de expediente 66/2024, determinó reasumir la competencia originaria del Alto Tribunal para conocer de los recursos de revisión interpuestos por las autoridades responsables; y los admitió a trámite.
2. En el mismo proveído, instruyó turnar el asunto al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo para su estudio, así como enviar los autos a la Primera Sala de la Suprema Corte, a fin de que se dictara el acuerdo de radicación respectivo.
3. Finalmente, mediante proveído de trece de marzo de dos mil veinticuatro, el entonces Ministro Presidente de esta Primera Sala determinó el avocamiento respectivo y ordenó enviar los autos a su ponencia, con la finalidad de formular el proyecto de resolución.
4. Vista con causa de improcedencia. En sesión de veintiuno de mayo de dos mil veinticinco, esta Primera Sala de la Suprema Corte advirtió —de oficio— la posible actualización de una causa de improcedencia no alegada por las partes ni estudiada por los órganos jurisdiccionales inferiores, por lo que por acuerdo de veintidós de mayo de dos mil veinticinco, la Ministra Presidenta de esta Primera Sala ordenó dar vista a la parte quejosa con la causa para que manifestara lo que a su derecho correspondiera, en términos del artículo 64, párrafo segundo, de la Ley de Amparo.
5. En cumplimiento a lo anterior, el auto que ordenó dar vista a la parte quejosa, se le notificó de manera personal el veintisiete de mayo de dos mil veinticinco, por conducto del actuario judicial adscrito a esta Primera Sala de la Suprema Corte.
6. Finalmente, por acuerdo de cuatro de junio de dos mil veinticinco de la Presidencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte, se tuvo por no desahogada la vista otorgada a la parte quejosa.