Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONFLICTO COMPETENCIAL 306/2022

Fecha: 15-Feb-2023

ANTECEDENTES DEL CONFLICTO COMPETENCIAL

1. Denuncia del conflicto

Mediante oficio número 351/2022 , recibido el primero de diciembre de dos mil veintidós, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Magistrada Presidente del Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito , remitió, entre otras cosas, la resolución de diez de noviembre de dos mil veintidós , dictada en los autos del recurso de revisión 85/2022 , de su índice, así como, la resolución de veintiocho de abril de dos mil veintidós dictada en el recurso de revisión 129/2022 , del índice del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito , a fin de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determine lo procedente, en relación al presente conflicto competencial entre los citados Tribunales Colegiados del conocimiento.
1. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Por acuerdo de ocho de diciembre de dos mil veintidós, el Presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo al conflicto competencial 306/2022 , remitirlo a esta Segunda Sala y turnar los autos a la ponencia de la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.
Mediante proveído de cinco de enero de dos mil veintitrés , el Presidente de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que ésta se avocaría al conocimiento del asunto y ordenó remitir los autos a la Ministra Ponente.
- 1. Competencia
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este conflicto competencial , aun cuando a la fecha en que se emite la presente resolución ya se encontraba vigente la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y hubiesen iniciado funciones los Plenos Regionales (en sustitución de los Plenos de Circuito) el día dieciséis de enero de dos mil veintitrés, en términos del Acuerdo General 108/2022 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la creación, denominación e inicio de funciones de los Plenos Regionales de las Regiones Centro-Norte y Centro-Sur, así como su competencia, jurisdicción territorial y domicilio , publicado en el Diario Oficial de la Federación en la fecha mencionada.
Ello es así, porque en el referido acuerdo general no se prevé alguna disposición específica que otorgue competencia a los Plenos Regionales para conocer de los asuntos que les corresponde cuyo trámite se hubiese iniciado en este Alto Tribunal antes del inicio de funciones de aquéllos, de manera que en el presente caso aplica la regla contenida en el artículo Quinto Transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente, de la cual se desprende que esta Suprema Corte sigue teniendo competencia respecto de los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto de reformas a esa ley, los cuales continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.
- 1. Elementos necesarios para resolver
Para estar en posibilidad de resolver el conflicto competencial es necesario destacar los siguientes aspectos:
Armando García Estrada, por propio derecho , promovió demanda de amparo en contra de las autoridades responsables y actos reclamados, los cuales, esencialmente fueron los siguientes:

Autoridades responsables:

Congreso del Estado de Jalisco.
Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco.
Secretario General de Gobierno del Estado de Jalisco.
Director de Publicaciones y del Periódico Oficial “El Estado de Jalisco”.
Consejo Directivo del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco.
Director del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco.
Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.
Junta de Administración del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.
Dirección General Administrativa del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.

Actos reclamados:

La discusión, aprobación, promulgación, refrendo y publicación del Decreto 28439/LXII/21, a través del cual se reforman los artículos 33, párrafo primero, 70, fracción II, y 153, fracción XIX; se adiciona un párrafo sexto al arábigo 39 y la fracción XX al diverso 153; y se reforma el sexto párrafo del artículo cuarto transitorio del Decreto 22862/LVII/09, todos de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco; y, asimismo, se adiciona un párrafo segundo al precepto 64 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios.
El inminente acto de aplicación o ejecución del decreto impugnado, lo que según refiere eventualmente se traducirá en la disminución de manera discrecional del monto de la pensión a que tiene derecho como trabajador en activo del Tribunal de Justicia Administrativa y afiliado al Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco.

Posteriormente, por razón de turno le correspondió conocer del asunto al Juzgado Decimotercero de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco , con residencia en Zapopan, previa aclaración, mediante acuerdo de diecinueve de noviembre de dos mil veintiuno , lo registró con el número 2130/2021, admitió a trámite el juicio de amparo y fijó día y hora para la celebración de la audiencia constitucional.
Seguidos los trámites respectivos, el órgano jurisdiccional citado, el doce de enero de dos mil veintidós , celebró la audiencia constitucional y dictó sentencia en la que resolvió sobreseer en el juicio de amparo , al señalar que el quejoso no tenía un interés legítimo para combatir la norma impugnada.
Inconforme con la anterior resolución, la parte quejosa interpuso recurso de revisión principal .
Por cuestión de turno, le tocó conocer de dicho recurso al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito , quien, mediante acuerdo de presidencia de veintiocho de febrero de dos mil veintidós , lo registró con el número 129/2022 y se avocó al conocimiento del mismo.
Posteriormente, el Tribunal Colegiado del conocimiento, mediante resolución de veintiocho de abril de dos mil veintidós , determinó que carecía de competencia, por razón de materia , pues consideró, esencialmente lo siguiente:

Explicó que de las constancias que integran el expediente relativo al juicio de amparo indirecto 2130/2021, del índice del Juzgado Decimotercero de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, se advierte que el quejoso esencialmente reclama las reformas y adiciones contenidas en el Decreto 28439/LXII/21, en especial el fijar un tope a las aportaciones de cualquier afiliado del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco que no debe ser mayor a treinta y nueve veces el valor de la Unidad de Medida y Actualización (UMA) elevado al mes; lo relativo a los artículos 70, fracción II, 153, fracción IX, transitorio cuarto del Decreto 22862/LVII/09, así como la totalidad de los transitorios del primero de los decretos, en especial que la pensión máxima total que debe pagarse a una persona no podrá ser superior a treinta y nueve veces el valor de la UMA elevado al mes.
Igualmente, adujo que de los hechos y abstenciones que la parte quejosa manifestó bajo protesta de decir verdad y que constituyen los antecedentes del acto reclamado destaca que es afiliado conforme a la Ley de Pensiones del Estado de Jalisco, desde mil novecientos ochenta y uno; asimismo, señala que inició a trabajar con el primer nombramiento de Actuario de Agencia del Ministerio Público Especial para Detenidos en la Procuraduría General de Jalisco, donde transitó dentro del escalafón hasta Secretario de Agencia del Ministerio Público; posteriormente, el uno de octubre de mil novecientos ochenta y nueve, se incorporó como Secretario Ejecutor del Juzgado Décimo Cuarto de lo Civil, habiendo desempeñado diversos puestos, siendo el último el de Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa, Organismo Público autónomo.
De lo anteriormente expuesto, precisó que del análisis integral del escrito de demanda con el que dio inicio permite advertir que el quejoso de amparo, en todo momento se ostentó como afiliado al Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, actualmente en el cargo de Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa, es decir, como trabajador activo; lo que además fue admitido así por parte del Director General Administrativo del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco al rendir su informe justificado, en el sentido de ser destinatario de la norma reclamada y que, inclusive a partir del mes de noviembre del año pasado, a través del sistema electrónico regulado por el Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, se realizó ajuste de las aportaciones al fondo de pensiones del quejoso.
De manera que, estableció que si el quejoso con el carácter de afiliado, trabajador en activo, Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa, pretende controvertir la inconstitucionalidad de las reformas y adiciones contenidas en el Decreto 28439/LXII/21, en especial el fijar un tope a las aportaciones de cualquier afiliado del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco que no debe ser mayor a treinta y nueve veces el valor de la UMA elevado al mes; lo relativo al artículo 70, fracción II, 153, fracción IX, transitorio cuarto del Decreto 22862/LVII/09, así como la totalidad de los transitorios del primero de los decretos, en especial que la pensión máxima total que debe pagarse a una persona no podrá ser superior a treinta y nueve veces el valor de la UMA elevado al mes; por ende, es incuestionable que su reclamo se reduce a evidenciar la inconstitucionalidad del referido decreto, desde el enfoque de que afectó sus condiciones de trabajo, en la medida que modificó el régimen de aportaciones, pensiones y demás prestaciones de seguridad social del que disfrutaba conforme a la legislación abrogada y, desde luego, asume que esa nueva disposición le genera perjuicios en la medida que cambió la mecánica de cálculo de las cuotas y aportaciones referidas.
Con base a lo anterior, expuso que atendiendo al bien jurídico o interés fundamental controvertido, los actos reclamados son de naturaleza laboral , ya que refieren al establecimiento de nuevas condiciones de trabajo, que son inherentes a la relación existente entre el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco y sus trabajadores, puesto que están dirigidos esencialmente a la regulación de las prestaciones derivadas del artículo 123, apartado B, fracción XI, Constitucional, por lo que es incuestionable que los órganos competentes para resolver sobre dicho reclamo, son los especializados en materia de trabajo para conocer los asuntos en que se controvierta ese tipo de temas, sobre todo, si se toma en cuenta que la naturaleza de los actos reclamados revelan que la materia de la impugnación exclusivamente versa sobre el tope a las aportaciones de cualquier afiliado del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco que no debe ser mayor a treinta y nueve veces el valor de la UMA elevado al mes, la pensión máxima total que de pagarse a una persona no podrá ser superior a treinta y nueve veces el valor de la UMA elevado al mes, entre otros.
En apoyo a lo anterior, citó la jurisprudencia 2a./J. 121/2019 (10a.), de rubro: “COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA RESOLUCIONES DICTADAS EN EL AMPARO INDIRECTO EN QUE SE RECLAMARON LA RETENCIÓN Y/O SUSPENSIÓN DE PRESTACIONES LABORALES. CORRESPONDE A UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO EN MATERIA DE TRABAJO.”
Así como, la jurisprudencia 2a./J. 31/2010, de rubro: “COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO POR TRABAJADORES EN ACTIVO QUE RECLAMAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DEL INSTITUTO DE PENSIONES DEL ESTADO DE JALISCO, EN RELACIÓN CON LA MODIFICACIÓN AL RÉGIMEN DE PENSIONES Y PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. CORRESPONDE A LOS ÓRGANOS ESPECIALIZADOS EN MATERIA DE TRABAJO.”
Finalmente, fijó que, en relación con dicho tema, esta Segunda Sala de este Alto Tribunal al resolver la contradicción de tesis 178/2005-SS , determinó que toda controversia derivada de una relación de trabajo o todo trámite administrativo que apunte a preservar derechos laborales quedarán enmarcados en los objetivos del derecho de trabajo.

Subsecuentemente, correspondió conocer del recurso de revisión al Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito , el cual mediante acuerdo presidencial de diecisiete de mayo de dos mil veintidós, admitió a trámite el citado recurso y lo registró con el número de toca 85/2022 .
Continuado el trámite, el órgano jurisdiccional citado, mediante resolución de diez de noviembre de dos mil veintidós , determinó no aceptar la competencia declinada, por razón de materia , por las razones siguientes:

Expuso que los actos reclamados son de naturaleza administrativa, dado que de conformidad con el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal; de los artículos 57, 59, 60, 65, 66 y 67 de la Constitución Política del Estado de Jalisco; y, de los artículos 3, 10 y 15, la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, se desprende que los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado no prestan un trabajo personal subordinado, cuestión tal que se corrobora si se toma en consideración que gozan de autonomía e independencia en relación con los demás órganos del Estado y que en el ejercicio de su función jurisdiccional se encuentran sometidos únicamente a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política Local y al imperio de la ley.
Ello es así porque el nombramiento conferido a un sujeto para ser titular de una Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco no genera una relación laboral equiparada entre éste y el Estado, dado que no está sujeto a una relación jerárquica que de manera ordinaria y permanente lo pueda vincular en el desempeño de su función jurisdiccional, ya que la independencia de que goza le permite resolver de manera autónoma bajo su propio criterio, e inclusive, al ser titular de un órgano jurisdiccional se erige en el responsable directo del adecuado funcionamiento del mismo y hace las veces de “patrón” en la relación laboral equiparada que se da con los demás integrantes del propio órgano.
En este orden de ideas, refirió que la relación que guardan dichos funcionarios con el Estado no es laboral, sino administrativo.
En apoyo a lo anterior, citó la tesis 2a. XC/2002, de rubro: “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. NO PROCEDE CUANDO QUIEN ACUDE AL JUICIO DE GARANTÍAS ES EL TITULAR DE UN ÓRGANO JURISDICCIONAL (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO).
Consecuentemente, concluyó que en el caso en estudio la naturaleza de los actos reclamados es meramente administrativa y no de trabajo.
- 1. Existencia del conflicto competencial

De los antecedentes narrados se advierte la existencia de un conflicto competencial susceptible de ser examinado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues se satisfacen los requisitos exigidos por el artículo 46 de la Ley de Amparo.
Lo anterior, en razón de que tanto el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito como el Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, se declararon legalmente incompetentes, por razón de materia, para conocer del recurso de revisión principal interpuesto por la parte quejosa en contra de la sentencia de doce de enero de dos mil veintidós, dictada por el Juzgado Decimotercero de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco dentro del juicio de amparo indirecto 2130/2021, de su índice, en el que sobreseyó en el juicio de amparo, al advertirse que el quejoso no tenía un interés legítimo para combatir la norma impugnada.
En efecto, se trata de un conflicto competencial porque ambos Tribunales Colegiados, en ejecución de su autonomía y potestad, expresamente se negaron a conocer de ese asunto, por lo que resulta necesario dilucidar a qué tribunal colegiado corresponde conocer del recurso de revisión principal intentado.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.
- 1. Estudio de fondo

Problema jurídico.

Determinar si corresponde conocer a un Tribunal Colegiado en materia administrativa o a un Tribunal Colegiado en materia de trabajo del recurso de revisión derivado de un juicio de amparo indirecto promovido contra actos del Congreso del Estado de Jalisco y otras autoridades consistente en la discusión, aprobación, promulgación, refrendo y publicación del Decreto 28439/LXII/21, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, sobre la fijación de un tope a las aportaciones de cualquier afiliado del referido instituto; así como el acto de aplicación o ejecución del mencionado decreto.
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que el Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, es el legalmente competente, por razón de materia , para conocer del recurso de revisión principal en cuestión.
En primer lugar, debe mencionarse que, para estar en condiciones de determinar la competencia por materia del Tribunal Colegiado, debe acudirse a la naturaleza de los actos reclamados y las autoridades responsables.
Para determinar la competencia por materia de los Tribunales Colegiados de Circuito especializados para conocer del recurso de revisión principal interpuesto contra la resolución dictada en un juicio de amparo indirecto por un Juez de Distrito con competencia mixta, debe atenderse a la naturaleza del acto reclamado y de la autoridad responsable, tal como deriva de la jurisprudencia 2a./J. 145/2015 (10a.) de rubro: “COMPETENCIA POR MATERIA PARA CONOCER DEL RECURSO DE REVISIÓN INTERPUESTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO POR UN JUEZ DE DISTRITO CON COMPETENCIA MIXTA. SE DETERMINA ATENDIENDO A LA NATURALEZA DEL ACTO RECLAMADO Y DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE.”
Por ende, al estar en el caso de una resolución dictada en un juicio de amparo indirecto por un Juez de Distrito con competencia mixta, para determinar el Tribunal Colegiado de Circuito que resulta competente para conocer del recurso de revisión , debe dilucidarse la naturaleza de las autoridades responsables y de los actos reclamados.
En ese contexto, es menester tener en cuenta que, en su demanda de amparo, el quejoso expresó que acudía a la instancia constitucional en su carácter de Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco , así como afiliado al Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco; igualmente, señaló como actos reclamados la discusión, aprobación, promulgación, refrendo y publicación del Decreto 28439/LXII/21, a través del cual se reforman los artículos 33, párrafo primero, 70, fracción II, y 153, fracción XIX; se adiciona un párrafo sexto al arábigo 39 y la fracción XX al diverso 153; y se reforma el sexto párrafo del artículo cuarto transitorio del Decreto 22862/LVII/09, todos de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco; y, asimismo, se adiciona un párrafo segundo al precepto 64 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios; así como el inminente acto de aplicación o ejecución del decreto impugnado.
Al respecto, debe precisarse que el contenido de las disposiciones señaladas es del tenor siguiente:

Artículo 33. Quedan excluidos de la aplicación de la presente ley, las personas que presten sus servicios mediante contratos sujetos a la legislación común.

Artículo 39.

La base de cotización para el pago de las aportaciones de todas las plazas para cualquier afiliado, no deber ser mayor a 39 veces el valor de la unidad de medida y actualización elevado al mes.

Artículo 70.

I.-

II.- La pensión máxima total que se pague a una persona, independientemente de las plazas desempeñadas y del monto de los últimos salarios sobre los que se hayan cotizado, no podrá ser superior a treinta y nueves veces el valor de la unidad de medida y actualización elevado al mes.

Artículo 153. EI Consejo Directivo tendrá las siguientes atribuciones:

XIX. Modificar y reducir por causa de utilidad pública el monto de las pensiones, para adecuarlas a los términos y condiciones establecidos en los artículos 39 y 70 fracción ll del presente ordenamiento, siempre y cuando exista estudio actuarial que lo justifique y la medida no vulnere el derecho a una pensión digna; y

XX. Las demás que le confieren las leyes y sus reglamentos, así como las que resulten inherentes a sus atribuciones.