CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2022. FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO DE MORELOS. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL ESTADO DE MORELOS. 15 DE FEBRERO DE 2023. PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. SECRETARIA ADJUNTA: ANETTE CHARA TANUS.

Primera. Instruya por escrito y supervise que el Agente del Ministerio Público que conoce de la carpeta de investigación número **********, lleve a cabo de manera pronta y expedita, todas y cada una de las diligencias necesarias para integrarla y resolverla, implementando acciones concretas tendientes a garantizar el acceso a la justicia de la C. **********, debiendo remitir evidencia de ello en un plazo no mayor a 30 días naturales.

Segunda. Brinde puntual seguimiento al procedimiento de responsabilidad administrativa que se inicie ante el Órgano Interno de Control, en contra de las personas servidoras públicas que en su momento y a la fecha hayan sido responsables de la integración de la carpeta de investigación ********** (sic), por las irregularidades señaladas en la presente resolución, así como contra los servidores públicos adscritos a la Coordinación General de Servicios Periciales por el retraso injustificado en la emisión de los dictámenes respectivos, debiendo informar a este organismo de los resultados del mismo.

Tercera. En un plazo no mayor a 30 días naturales y en colaboración con la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas del Estado de Morelos, conforme a los hechos y responsabilidades descritas y acreditadas en la presente Recomendación, proceda a la reparación del daño en términos de lo dispuesto por la Ley de Víctimas del Estado de Morelos, a favor de la C. **********, debiendo remitir evidencia de Io anterior a este organismo.

Cuarta. En concordancia con las garantías de no repetición expuestas en el apartado respectivo, realice un pronunciamiento libre en el que se comprometa a respetar las garantías de debido proceso, así como el respeto a la igualdad y a la perspectiva de género en todos los asuntos que se encuentren bajo su jurisdicción, en un plazo no mayor 30 días naturales, debiendo remitir las constancias respectivas a este organismo.

(...)

(...) No se omite mencionar que la aceptación o rechazo procede sobre el contenido íntegro de la presente resolución, por lo que no se admitirá la aceptación parcial de la misma

(...).".

C. Mediante oficio ********** de tres de noviembre de dos mil veintiuno, la Fiscalía General del Estado, a través de la Dirección de Derechos Humanos, contestó la Recomendación, en los términos siguientes:

"(...) a) Respecto a la primera recomendación, solicito se tenga por ACEPTADA y SATISFECHA, por las siguientes razones:

Esta Dirección de Derechos Humanos giró atento oficio al Director General de Investigaciones y Procesos Penales de la Fiscalía Regional Metropolitana, a efecto de hacer de su conocimiento la Recomendación que nos ocupa, y solicitar que realizara lo que en derecho correspondiera, al ser dicho servidor público, superior jerárquico inmediato de la agente del Ministerio Público que conoce de la carpeta de investigación que nos ocupa.

Derivado de lo anterior, el 29 de octubre de 2021, se recibió el oficio número ********** signado por el Director General de Investigaciones y Procesos Penales de la Fiscalía Regional Metropolitana, a través del cual, acepta el presente punto; de manera que, con posterioridad, se informarán periódicamente, los avances que vayan surgiendo en la integración de la carpeta de investigación **********; adjuntando copia simple del oficio en comento, para mejor proveer.

Es importante resaltar que, conforme a los artículos 21, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 211, fracción I, inciso a), 212, 213, 214 y 217 del Código Nacional de Procedimientos Penales, la etapa de investigación en el procedimiento penal acusatorio oral, es exclusivamente competencia de la institución del Ministerio Público, y tiene por objeto que dicha autoridad reúna indicios para el esclarecimiento de los hechos y, en su caso, los datos de prueba para sustentar el ejercicio de la acción penal, la acusación contra el imputado y la reparación del daño, es decir, será el agente a cargo de la investigación quien, respetando los principios rectores del proceso penal acusatorio previstos en el citado Código Nacional y la Constitución Federal, resolverá la multicitada indagatoria, conforme a derecho proceda, en ejercicio de su autonomía.

b) Respecto a la segunda recomendación, la misma se debe tener por RECHAZADA en los términos formulados por esa Comisión, debido a los motivos jurídicos que a continuación se exponen:

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 23-C, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos y 20 Bis, párrafo tercero y 118 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Morelos, el Órgano Interno de Control es el órgano fiscalizador de esta institución de procuración de justicia, y que conforme al marco normativo aplicable, cuenta con autonomía técnica y de gestión para el desempeño de sus funciones.

Aunado a lo anterior, la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado, en el artículo 130, establece las atribuciones y obligaciones de dicho organismo, reiterándose su autonomía y garantizando su posición como institución fuerte y eficaz a través de medidas concretas que le permiten realizar mayores acciones en verdadero beneficio de la sociedad para la prevención, detección, investigación y sanción de faltas administrativas.

En consecuencia, tomando en consideración que fue a ese Órgano Interno a quien esa Comisión le solicitó directamente que iniciare el procedimiento de responsabilidad administrativa en contra de la servidora pública a cargo de la carpeta de investigación **********, se puede concluir de manera inequívoca que el seguimiento a dicho procedimiento escapa al ámbito competencial de la Fiscalía General, dado que, como se ha mencionado, el aludido órgano está dotado de autonomía por disposición constitucional y legal y, por consiguiente, la investigación, substanciación y calificación de las faltas administrativas, le competen exclusivamente a esa unidad administrativa, sobre la cual no existe ni puede existir injerencia y menos aún de la persona titular de la Fiscalía General; destacando incluso que el titular de dicho órgano se trata de un servidor público que no es nombrado por el Fiscal General del Estado de Morelos, sino por el Pleno del Congreso Local, por lo que no existe subordinación del titular del Órgano Interno de Control con el titular de la Fiscalía General.

No obstante, se comunica a esa Comisión que existe plena disposición de colaborar con dicha autoridad fiscalizadora a efecto de allegar los elementos que le resulten necesarios en su investigación o procedimiento; empero, de conformidad con lo dispuesto por lo señalado en el artículo 48 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, se solicita reformule el presente punto recomendatorio y lo dirija únicamente a la autoridad competente, por ser procedente conforme a derecho y, sobre todo, en respeto de la competencia y autonomía constitucional de la que goza la referida autoridad.

c) Por lo que respecta a la tercera recomendación, solicito se tenga por RECHAZADA, por el siguiente motivo:

La Ley de Víctimas establece en sus numerales 71 y 72, que las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera oportuna, plena, diferenciada, transformadora, integral y efectiva por el daño que han sufrido como consecuencia del delito o hecho victimizante o de las violaciones de derechos humanos que han sufrido, comprendiendo medidas de restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y medidas de no repetición.

Por ende, con la finalidad de no seguir violentando los derechos de los quejosos, esa Comisión de Derechos Humanos, no debe pasar por alto el principio de complementariedad, el cual, debe prevalecer frente a una reparación integral del daño por violaciones a los derechos humanos, ya que es la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (en adelante Comisión Ejecutiva Estatal) quien debe determinar, quién, cómo, cuándo y dónde es responsable dicha violación, por ende, de la restitución de los derechos, bienes y libertades de las víctimas; de la rehabilitación física, psicológica o social de las víctimas; de garantizar medidas de satisfacción, esto mediante la realización de actos en beneficio de las víctimas; de otorgar garantías de no repetición de la violación; y de entregar una indemnización compensatoria por daño material e inmaterial.

Lo anterior es así, pues es necesario que se cumpla con la satisfacción efectiva y eficiente de cada una de las medidas adoptadas cuando, dada la naturaleza de las violaciones, se haya determinado su procedencia. De tal modo que la reparación integral deja de ser tal, si tan solo una de las medidas se incumple, o es insuficiente y/o inefectiva.

Por lo expuesto, y con la finalidad de contribuir en el ejercicio de una efectiva y acertada reparación integral, tal y como se pretende hacer valer por ese organismo garante de derechos humanos, es que esta Dirección, justificadamente rechaza el punto que nos ocupa.

No obstante, es menester precisar que el primer y cuarto punto recomendatorio, debidamente aceptados por esta Fiscalía General, se encuentran encaminadas a una simbólica reparación integral, puesto que dichos puntos van enfocados al cumplimiento de una medida de restitución y garantía de no repetición, las cuales, de acuerdo a la Ley de la materia, pudiese comprender parte de la reparación integral, sin embargo, esto es competencia de la Comisión Ejecutiva Estatal; por consiguiente, con fundamento en el ya citado artículo 48 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, se solicita, de igual forma, reformule el presente punto recomendatorio y lo dirija únicamente a la autoridad competente, sin que pase desapercibido por esta autoridad que ella ya de por sí se realiza en el apartado denominado "SOLICITUD" de la Recomendación que se atiende.

d) Respecto a la cuarta recomendación realizada al Fiscal General, se tiene por ACEPTADA, por tal motivo se realizará un pronunciamiento por escrito, mismo al que se le dará la publicidad requerida a través de los medios de comunicación oficiales de la institución; y en el que se precisará que este deriva del cumplimiento otorgado a la recomendación que se contesta, haciendo hincapié en el compromiso que adquiere esta autoridad en respetar las garantías de debido proceso, así como el respeto a la igualdad y a la perspectiva de género en todos los asuntos que esta Fiscalía General tenga conocimiento."

D. El seis de enero de dos mil veintidós, mediante oficio **********, se notificó a la Fiscalía del Estado el acuerdo de once de noviembre de dos mil veintiuno, por el cual, entre otras cosas, la Comisión de Derechos Humanos del Estado tuvo por "RECHAZADA" en su totalidad la Recomendación realizada al Fiscal General del Estado de Morelos, toda vez que la aceptación parcial de la recomendación "no garantiza la restitución en su totalidad del derecho humano violentado" en términos de diversos preceptos que citó para fundamentar su actuar. Además, se le concedió un plazo de diez días naturales para que fundara, motivara e hiciera pública la negativa de aceptar la recomendación.

E. Mediante oficio ********** de doce de enero de dos mil veintidós, la Fiscalía General del Estado manifestó que el rechazo no abarca a la totalidad de la Recomendación efectuada, sino sólo los puntos que sí resultan ser de su competencia. Además, se solicitó a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos que hiciera del conocimiento de la Fiscalía el fundamento legal que sustenta que la aceptación parcial de una Recomendación no es procedente.

3. Conceptos de invalidez. En su demanda, la Fiscalía General del Estado de Morelos hizo valer un único concepto de invalidez, en el que después de exponer ciertas consideraciones en relación con los órganos constitucionales autónomos, así como con el principio de división de poderes, señala que el acuerdo impugnado vulnera en su perjuicio el orden competencial regulado en la Constitución Federal, por lo siguiente:

• Del artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal se desprende, por un lado, la atribución de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos de emitir recomendaciones públicas no vinculatorias y, por otra parte, la obligación de todo servidor público de responder a tales recomendaciones, así como el deber de fundar, motivar y hacer pública su negativa, en caso de que no se encuentre en posibilidad de atenderlas.

• Acorde con lo anterior, en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, se regula al organismo público autónomo denominado Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, el cual conocerá de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público estatal, con excepción de los del Poder Judicial, que violen derechos humanos. Asimismo, prevé su facultad de emitir recomendaciones públicas no vinculatorias, así como la obligación de todo servidor público de fundar, motivar y hacer pública su negativa de atender tales recomendaciones.

• No obstante ello, ni de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, del Reglamento Interno de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos o de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se desprende la facultad de la Comisión demandada para sostener que la aprobación o rechazo de una recomendación sólo procede sobre su contenido íntegro, así como tampoco para inadmitir su aceptación parcial. De la misma manera, no existe atribución alguna conferida a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que pudiera resultar análoga a la ejercida y orientadora para la Comisión estatal.

• Por lo anterior y al no existir ninguna facultad que le permita pronunciarse en los términos realizados, resulta evidente que la autoridad demandada excede sus facultades y realiza una interpretación equívoca de los artículos en los que pretende fundar su actuar, además de que incumple con su deber de contestar una petición realizada por la Fiscalía a fin de que fundamente su actuación.

• Incluso deja de realizar un estudio exhaustivo respecto de la competencia con la que cuentan las autoridades recomendadas para que se restituyan los derechos que estima violados, lo que de suyo se traduce en una violación al principio de división de poderes y al ámbito competencial de la Fiscalía; particularmente, al principio de no subordinación contenido en el artículo 116 constitucional.

• Si bien la Comisión demandada se encuentra facultada para emitir recomendaciones a las autoridades que a su consideración vulneraron derechos humanos, lo cierto es que tales recomendaciones, en caso de ser aceptadas, deben atenderse en forma que armonicen con las leyes a las que está sujeta su actuación y sin apartarse de los principios supremos establecidos en la Constitución Federal.

• Además, queda en evidencia que la autoridad demandada se excedió en sus facultades, pues además de no tener atribución expresa para ello, se le solicitó fundar y motivar su actuar.

• El acuerdo de once de noviembre de dos mil veintiuno, debe ser declarado inválido, debido a que la Comisión eludió su obligación de fundar, motivar y adecuar su actuar conforme a la Constitución y las leyes, lo cual vulnera la competencia de la Fiscalía General del Estado al pretender que se realicen actos que no son de su competencia y, además, al pretender que se realice un pronunciamiento público que no representa ni es acorde a la aceptación parcial que sí se realizó, lo que agravia a la Fiscalía pues quedaría de manifiesto que tal institución no se encuentra comprometida con la promoción y respeto a los derechos humanos.

• Además, la Comisión realiza un estudio inexacto y equívoco de sus facultades y atribuciones, haciendo interpretaciones directas a los textos normativos que fundamentan su actuar, sin contar con atribuciones para ello y lo cual evidencia una violación al principio de no subordinación, ya que no sólo implica que la Fiscalía no pueda tomar autónomamente decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante.

• Además, debe tomarse en cuenta que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que las víctimas de violaciones a derechos humanos tienen derecho a una reparación integral del daño sufrido, la cual debe concretarse mediante medidas individuales tendentes a restituir, indemnizar y rehabilitar a las víctimas, así como medidas de satisfacción y garantías de no repetición; de ahí que la Comisión tenga una apreciación incorrecta respecto de las medidas que deben recomendarse a fin de restituir de manera efectiva los derechos de las víctimas, pues deben ser dirigidas a las autoridades que en efecto sean competentes para desplegar las acciones que se requieran.

• Además, en el acuerdo de once de noviembre de dos mil veintiuno, la Comisión parte de una premisa equivocada e inexacta pues ninguno de los preceptos con los que pretende fundamentar su actuar se desprende que tenga la facultad para inadmitir la aceptación parcial de una recomendación; máxime cuando los puntos rechazados no resultan ser de su competencia. • Por otro lado, el acuerdo impugnado puede ser válidamente considerado como acto de molestia o privativo, por lo que es necesario, para cumplir con la garantía de fundamentación, que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio así como los ordenamientos que le otorguen la atribución ejercida.

• Por último, si bien la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que la controversia constitucional no es la vía idónea para combatir resoluciones jurisdiccionales, lo cierto es que dicho medio sí procede contra dichas resoluciones siempre que se examinen cuestiones competenciales.

4. Trámite. Mediante proveído de veintidós de febrero de dos mil veintidós, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo bajo el número 41/2022 y lo turnó lo turno por conexidad al Ministro Luis María Aguilar Morales.(1)

5. Desechamiento. Por acuerdo de veintiocho de febrero de dos mil veintidós, el Ministro instructor desechó la controversia constitucional, al estimar actualizada una causa manifiesta e indudable de improcedencia, relativa a la falta de interés legítimo del promovente.

6. Recurso de reclamación. Inconforme con tal determinación, la Fiscalía General del Estado de Morelos interpuso recurso de reclamación, el cual fue registrado con el número 70/2022-CA y resuelto por la Primera Sala en sesión de primero de junio de dos mil veintidós,(2) en el sentido de revocar el auto recurrido, al estimar que la causa de improcedencia invocada en el acuerdo recurrido no es notoria ni manifiesta.

7. Admisión. En cumplimiento a lo anterior, por acuerdo de dieciséis de agosto de dos mil veintidós, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridad demandada a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, ordenó su emplazamiento y la requirió para que remitiera copias certificadas de todas las documentales relacionadas con los actos impugnados. Por otro lado, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal.

8. No contestación de demanda. Por acuerdo de catorce de octubre de dos mil veintidós dictado por el Ministro instructor, se hizo constar que la autoridad demandada no dio contestación a la demanda en el plazo otorgado para ello.

9. Alegatos. Mediante escrito enviado el veintiocho de noviembre de dos mil veintidós, a través del sistema electrónico de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Fiscal General del Estado de Morelos formuló alegatos.

10. Cierre de instrucción. Por acuerdo de veintiocho de noviembre de dos mil veintidós, una vez celebrada la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, el Ministro instructor dictó el cierre de instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

11. Radicación en la Segunda Sala. Previa solicitud del Ministro ponente, la Presidenta de este Alto Tribunal mediante proveído de treinta de enero de dos mil veintitrés, ordenó enviar el presente asunto a la Segunda Sala para su resolución. En consecuencia, por acuerdo de diez de febrero de dos mil veintitrés, su Presidente determinó que ésta se avocaría a su conocimiento, por lo que ordenó la remisión de los autos al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.