CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 231/2022

1. PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , 10, fracción I y 11, fracciones VI y VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , por tratarse de un conflicto entre el Poder Judicial y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Morelos, en el que no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno por haberse impugnado un acto, en relación con los puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo General Número 1/2023, de veintiséis de enero de dos mil veintitrés, del Tribunal Pleno, relativo a la determinación de los asuntos que el Pleno conservará para su resolución, y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito.
2. SEGUNDO. Fijación de la litis. A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos resulta necesario determinar cuál es el acto concreto y específicamente reclamado por el poder actor.
3. En el respectivo apartado de la demanda, el Poder Judicial accionante señaló como tal el siguiente:

“IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como el medio oficial en que se hubieran publicado:

El Decreto número QUINIENTOS VEINTINUEVE, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” 6116, de quince de septiembre de dos mil veintidós, por el que se concede la pensión por orfandad a Gabriela Vergara Ramos y Jesús Vergara Ramos, con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos, sin que el Poder Legislativo de esta Entidad Federativa haya transferido efectivamente los recursos necesarios para cumplir con la carga económica que implica el decreto jubilatorio.”

1. No obstante, derivado de la lectura integral y sistemática de la demanda se advierte, en específico, del único concepto de invalidez que hizo valer el Poder Judicial del Estado de Morelos, que de lo que se duele es que se haya otorgado una pensión por orfandad a dichas personas con cargo al presupuesto del Poder Judicial local sin haber transferido los recursos económicos necesarios para cumplir tal señalamiento.
2. Tal determinación se encuentra únicamente en el artículo 2° y no en los artículos 1º y 3º y es la que constituye la materia de la presente controversia constitucional. En consecuencia, se tiene únicamente al artículo 2° del Decreto quinientos veintinueve, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” 6116, de quince de septiembre de dos mil veintidós, como acto impugnado.
3. Tampoco es inobservado que, en la expresión de sus conceptos de invalidez, en el capítulo nominado “VI. MANIFESTACIÓN DE LOS HECHOS O ABSTENCIONES QUE LE CONSTEN AL ACTOR Y QUE CONSTITUYAN LOS ANTECEDENTES DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDE”, en los arábigos 5 y 6, el actor señaló:

1. De ahí que al apuntar a un acto legislativo al que se le atribuyen calificativos infractores a la norma fundamental, en precedentes resueltos por esta Primera Sala se tuviera por acto efectivamente impugnado el Decreto 1105 señalado .
2. No obstante, en una nueva reflexión sobre el contexto en el que se incorpora la mención del señalado Decreto, es inconcuso que su cita es contextual, como antecedente del acto destacadamente impugnado, a fin de reforzar que el Poder Legislativo estatal demandado, no prevé la dotación de recursos suficientes para solventar la obligación que se impone con la aprobación de pensiones con cargo al presupuesto del Poder Judicial, por lo que no ha lugar a tener el Decreto 1105 publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil veinte.
3. Lo anterior, se sustenta en la revisión integral de la demanda, en la que se advierte que mediante esta controversia constitucional, el Poder Judicial del Estado de Morelos, plantea la invasión competencial por parte del Poder Legislativo, al determinar de manera unilateral, la procedencia de una pensión por jubilación de una persona con la que tenía una relación laboral, sin conceder recursos para solventar dicha obligación.

24. Asimismo, no es posible tener como acto impugnado el Decreto 1105 publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil veinte, porque es un hecho notorio que la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veinticuatro de noviembre del dos mil veintiuno, resolvió por unanimidad de cinco votos, la controversia constitucional 15/2021, en el sentido de declarar la invalidez del oficio GOG/087/2020, de treinta de septiembre de dos mil veinte, impugnado por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, y los artículos décimo sexto (en la parte que asigna el presupuesto total al poder judicial del Estado de Morelos) y décimo octavo, párrafos primero y segundo, así como el anexo 2, del Decreto número 1105 y se ordenó emitir un Presupuesto especial ajustándose a la Constitución local en la que se asigna el 4.7 % del presupuesto general.

1. Por tanto, se confirma que la cita en la demanda al Decreto 1105 en los antecedentes del acto impugnado, es contextual y no debe tenerse como acto impugnado.
2. TERCERO. Oportunidad . El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el plazo para promover una controversia constitucional es de treinta días que se computan de manera distinta, en función del tipo de acto controvertido.
3. En el presente caso, debido a que el Poder actor impugna un decreto cuya naturaleza es de acto legislativo, el cómputo debe realizarse tomando en cuenta el día en que fue publicado en el periódico oficial de la entidad, esto es, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” del Estado de Morelos, el quince de septiembre de dos mil veintidós, por lo que el plazo de treinta días para presentar la controversia constitucional transcurrió del diecinueve de septiembre al tres de noviembre, ambos de dos mil veintidós .
4. Consecuentemente, dado que la demanda se presentó el tres de noviembre de dos mil veintidós a través del Buzón Judicial y se recibió en esa misma fecha en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, registrada con el folio 018172, es evidente que la controversia constitucional se promovió oportunamente, como se demuestra a continuación:

1. CUARTO. Legitimación activa. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia , la parte actora deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas respectivas estén facultados para representarla.
2. El Poder Judicial del Estado de Morelos, compareció por conducto de Luis Jorge Gamboa Olea, quien acreditó su carácter de Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia y de la Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina del Poder Judicial del Estado de Morelos .
3. El mencionado Magistrado Presidente se encuentra facultado para promover la presente controversia constitucional en representación del Poder Judicial del Estado de Morelos, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso h),constitucional; 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , así como 34 y 35, fracción I , de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos .

32. QUINTO. Legitimación pasiva. Se reconoció como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo así como al Secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos.

1. De conformidad con la fracción II, del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia , tiene el carácter de parte demandada en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional.
2. Por lo tanto, de conformidad con lo previsto en la ley reglamentaria, la parte demandada también debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla, en términos de las normas que lo rigen.
3. Así, el Poder Ejecutivo es representado por el Consejero Jurídico; el Poder Legislativo es representado por el Diputado Francisco Erik Sánchez Zavala, Presidente de la Mesa Directiva de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, y; en representación de la Secretaría de Gobierno del Estado de Morelos ésta fue representada por su titular Samuel Sotelo Salgado, quien acreditó su calidad con la copia certificada de su nombramiento expedida el dieciocho de enero de dos mil veintitrés y quien cuenta con legitimación pasiva en la presente controversia en tanto refrendó el Decreto impugnado.

36. Por tanto, dichos funcionarios están legitimados para comparecer en la presente controversia constitucional, el Secretario de Gobierno al haber refrendado el decreto impugnado y, el Consejero Jurídico, en representación del Poder Ejecutivo, de conformidad con la fracción II, del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos .

37. Por otra parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos es representado por el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

1. Lo anterior, se advierte del acta de sesión de la Junta Previa de veintinueve de agosto de dos mil veintiuno, en donde consta su designación como Presidente de la Mesa Directiva.
2. En esas condiciones, en términos del artículo 36, fracción XVI, de la referida ley, el Presidente de la Mesa Directiva cuenta con facultades para representar al Poder Legislativo local .
3. Por consiguiente, los funcionarios acreditaron tener facultades para comparecer a la presente controversia constitucional.
4. SEXTO. Causas de improcedencia . Antes de entrar al estudio de fondo, resulta necesario analizar las causas de improcedencia planteadas por las autoridades demandadas, así como aquellas que de oficio pudiera advertir este Alto Tribunal.
5. Tanto el Secretario de Gobierno como el Consejero Jurídico, en representación del Poder Ejecutivo local, ambos del Estado de Morelos, si bien de forma directa no invocan la actualización de alguna causa de improcedencia o sobreseimiento en sus respectivas contestaciones a la demanda, señalan que el poder actor no les atribuye algún acto de forma directa, es decir, no se formularon conceptos de invalidez que controviertan su actuar por vicios propios respecto de la promulgación y publicación del decreto impugnado.
6. Son infundados los argumentos expresados en virtud de que las autoridades mencionadas forman parte del proceso de creación del decreto combatido y, por ende, esa participación y la constitucionalidad de su actuación es susceptible de ser analizada por esta Primera Sala, de conformidad con lo previsto en el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia .
7. Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia , porque la expedición del decreto impugnado no le provoca afectación alguna al Poder Judicial actor y, por tanto, carece de interés legítimo para promover el presente medio de control de constitucionalidad.
8. Lo anterior debe desestimarse, ya que la determinación de la afectación que genera a la parte actora la expedición del decreto por el cual se otorga una pensión, es una cuestión que involucra el estudio de fondo del asunto, por lo que no puede ser motivo de análisis en este considerando. Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 92/99 de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE” .
9. SÉPTIMO. Estudio. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que el planteamiento de invalidez desarrollado por el poder accionante es fundado, pues el hecho de que el Congreso estatal le haya ordenado el pago de una pensión por orfandad a Gabriela Vergara Ramos y Jesús Vergara Ramos sin haber transferido los recursos económicos suficientes para cumplir con dicha obligación, vulnera su autonomía e independencia en la vertiente presupuestaria, pues constituye una forma de subordinación frente al primero de ellos, y, en consecuencia, se configura una afectación en la autonomía de gestión de recursos.
10. Esta Primera Sala ha resuelto múltiples controversias constitucionales en las que estableció lineamientos para analizar la constitucionalidad de los decretos emitidos por el Congreso del Estado de Morelos en los que se ordena al Poder Judicial de dicho Estado el pago de pensiones con cargo a su presupuesto público.

48. Al respecto, determinó que el principio de división de poderes dentro de las entidades federativas está previsto en el primer párrafo del artículo 116 de la Constitución Federal , conforme al cual el poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en ejecutivo, legislativo y judicial, sin que puedan reunirse dos o más en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo, principio que también se encuentra previsto en el artículo 20 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos .

49. Respecto del principio de división de poderes, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado una sólida doctrina judicial, mediante la cual precisó que éste exige un equilibrio entre los distintos poderes de las entidades federativas, que opera a través de un sistema de pesos y contrapesos con la finalidad de evitar la preponderancia de un poder u órgano absoluto, capaz de producir una distorsión que desarmonice el sistema de competencias previsto constitucionalmente y/o afecte el principio democrático o los derechos fundamentales reconocidos en la Norma Fundamental, en términos de la Jurisprudencia P./J. 52/2005 .

50. Además, se ha establecido que, para respetar tal equilibrio, los poderes públicos de las entidades federativas están obligados a respetar los mandatos prohibitivos de no intromisión, no dependencia y no subordinación .

51. Al respecto, la intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, e implica que uno de los poderes se inmiscuya o interfiera en una cuestión propia de otro, pero sin afectar de manera determinante la toma de decisiones. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación, e implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. Finalmente, la subordinación es el nivel de violación más grave, pues implica que un poder no pueda tomar sus decisiones de manera autónoma, sometiéndose a la voluntad del poder que lo subordina.

52. En primer término, de conformidad con los precedentes citados con anterioridad, esta Primera Sala fijó el criterio de que actos como el impugnado, emitidos por parte del Poder Legislativo local en perjuicio de la gestión presupuestal del Poder Judicial actor vulnera de manera directa su independencia, puesto que es entendida como una forma de subordinación frente al primero de ellos, siendo el grado más grave de violación en el ámbito competencial.

53. Ahora bien, es necesario precisar que la autonomía de gestión en el presupuesto del Poder Judicial local —cuyo fundamento se encuentra en el artículo 17 constitucional— resulta una condición indispensable para garantizar que sus funciones sean realizadas con plena independencia, ya que ese atributo resulta fundamental para salvaguardar la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de las personas juzgadoras, obligaciones institucionales que difícilmente se podrían cumplir sin la existencia de una plena autonomía presupuestal de conformidad con la Jurisprudencia P./J. 83/2004 .

54. En ese sentido, la mencionada autonomía no puede ser amenazada por otros poderes públicos, puesto que ello tendría como consecuencia una vulneración al principio de división de poderes previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal.

55. Análisis del caso en concreto. Del decreto impugnado esta Primera Sala advierte que, efectivamente, el Congreso del Estado de Morelos concede una pensión por orfandad a dos personas cuyo finado padre prestó sus servicios profesionales al Poder Judicial local, es decir, fijó las reglas para que este último cubriera determinado monto económico con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos y no determinó de manera expresa con cargo a qué partida presupuestal correspondiente del presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal dos mil veintidós, se va a realizar el pago , por lo que nos encontramos ante un intento de manipulación en el destino del erario dedicado a la rama judicial .

1. Consecuentemente, esta Primera Sala considera que como se ha concluido en diversos asuntos, el decreto combatido representa el grado más elevado de violación al principio de división de poderes, dado que vulnera la independencia del Poder Judicial local, y, por consiguiente, su autonomía en la gestión de recursos, puesto que el Congreso del Estado concedió una pensión por orfandad a dos personas que no tuvieron relación laboral con él, aunado a que ordenó su pago sin expresar la fuente o la partida presupuestal correspondiente del presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal de dos mil veintidós, y sin otorgar participación alguna al poder sobre el que ejerció de facto una acción de subordinación.
2. Es relevante dejarle claro a los órganos demandados que el Poder Judicial del Estado de Morelos es el único facultado para administrar, manejar y aplicar el presupuesto que le es asignado, de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales, por ese motivo, el hecho de que cualquier otro poder público pretenda tener injerencia en ello representa una violación a lo previsto por el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. Al respecto, al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008 , este Alto Tribunal concluyó que, conforme a la fracción VI del artículo 116 constitucional , los congresos estatales son los encargados de emitir las leyes que deben regir las relaciones entre las entidades y las personas que trabajan para ellas.
4. Lo anterior representa una obligación para los congresos locales de regular todas las cuestiones relativas a la seguridad social, incluidas el pago de pensiones por orfandad, con lo que se da cumplimiento a lo previsto por el artículo 127, fracción IV , de la Constitución Política del país, sin que ello permita a los órganos legislativos otorgar de manera directa dicha prestación.
5. En esa tesitura, si bien el mandato constitucional establecido en el artículo 127 constitucional se encuentra encaminado a regular el otorgamiento de determinadas prestaciones en materia de seguridad social, es decir, jubilaciones, pensiones, o haberes de retiro, ello no permite que los congresos locales puedan interferir de manera directa en la asignación de tales prestaciones cuando se trata de personas que prestaron servicios profesionales en algún poder ajeno a éste.
6. Aunado a ello cabe destacar que si bien la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos prevé el derecho de los trabajadores a obtener este tipo de pensiones, los requisitos que deben cubrirse para ello y la facultad por parte del Congreso del Estado de autorizarla mediante decreto, no obstante, no define cómo deben financiarse esas pensiones, cómo, en su caso, se distribuirán las cargas respectivas entre las distintas instituciones para las cuales haya laborado el servidor público y mucho menos autoriza a éste a imponer la obligación del pago de las pensiones sin haber otorgado previamente los recursos presupuestales suficientes al Poder Judicial o Ejecutivo, para que sean, respectivamente, los que cubran aquellas a los servidores públicos que estén en sus respectivas nóminas al momento de generar el derecho a recibir su pensión.
7. Por tal motivo es que esta Primera Sala considera que es precisamente tal indefinición lo que torna al decreto aquí impugnado inconstitucional, máxime que de conformidad con los artículos 32, de la Constitución Política del Estado de Morelos y 61, fracción II, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado , el congreso estatal es el órgano encargado de revisar, modificar y aprobar el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, y por ende correspondería a dicha legislatura establecer y autorizar las partidas presupuestarias correspondientes a fin de satisfacer la obligación que tiene el Estado de pagar las pensiones a sus trabajadores, así como de distribuir las cargas financieras dependiendo de qué poder o poderes fueron patrones del pensionista y por cuánto tiempo, pues es el propio congreso quien cuenta con la información necesaria para ello en términos de la Ley del Servicio Civil.
8. En relación con ello, cabe recordar que el acto impugnado en este medio de control constitucional es el artículo 2° del Decreto quinientos veintinueve, por el que se determinó conceder pensión por orfandad a Gabriela Vergara Ramos y Jesús Vergara Ramos, sin determinar de manera específica con cargo a qué partida presupuestal se realizaría dicho pago, y no únicamente ello, sino que, se impone la obligación al Poder Judicial de pagar dicha pensión a partir del día siguiente al del fallecimiento del trabajador, lo que implica que se dispuso de presupuesto que ya se encuentra agotado, atendiendo a que el trabajador no falleció en el ejercicio fiscal de dos mil veintidós, pues del decreto impugnado se advierte que causó baja por defunción desde el dieciséis de noviembre de dos mil diecinueve.
9. Se debe tener presente como hecho notorio que la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veinticuatro de noviembre de dos mil veintiuno, resolvió por unanimidad de cinco votos la controversia constitucional 15/2021, donde declaró la invalidez del oficio GOG/087/2020 y de los artículos décimo sexto (en la parte que asigna el presupuesto total al Poder Judicial del Estado de Morelos), décimo octavo, párrafos primero y segundo, y del Anexo 2 del Decreto 1105 por el que se aprueba el “ Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2021 ”.
10. Por lo tanto, en mérito de las anteriores consideraciones, lo procedente es declarar la invalidez del Decreto quinientos veintinueve , publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6116, de quince de septiembre de dos mil veintidós, únicamente en la parte del artículo 2° en donde se indica que la pensión:

“(…) y será cubierta por el Poder Judicial del Servicio Civil del Estado de Morelos, con cargo al presupuesto autorizado a este, en el Presupuesto de Egreso del Gobierno del Estado de Morelos.”

1. Cabe precisar que el efecto de la invalidez parcial decretada no puede causar afectación alguna a los derechos que ya se habían otorgado a la persona pensionada y que no fueron materia de la invalidez decretada en la presente controversia, por lo que el Congreso del Estado de Morelos, en ejercicio de sus facultades, deberá:

• Modificar el decreto impugnado únicamente en la parte materia de la invalidez, y
• A fin de no lesionar la independencia del Poder Judicial actor y en respeto del principio de autonomía en la gestión presupuestal de los Poderes, establecer de manera puntual:
• Si será el propio Congreso quien se hará cargo del pago de la pensión respectiva con cargo al presupuesto general del Estado, o
• En caso de considerar que debe ser algún otro Poder o entidad quien deba realizar los pagos correspondientes a la pensión, deberá otorgar efectivamente los recursos necesarios para que dicho ente pueda satisfacer la obligación en cuestión.

1. En similares consideraciones esta Primera Sala resolvió con respecto al tema de orfandad la controversia constitucional 59/2021 por unanimidad de cinco votos el tres de noviembre de dos mil veintiuno.

Por lo expuesto y fundado, se