CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2024

1. PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I y 11, fracciones VI y VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , por tratarse de un conflicto entre el Poder Judicial y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Morelos, en el que no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno por haberse impugnado un acto, en relación con los puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo General Número 1/2023 publicado el catorce de abril de dos mil veintitrés, del Tribunal Pleno, relativo a la determinación de los asuntos que el Pleno conservará para su resolución, y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito.
2. SEGUNDO. Fijación de la litis. A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos resulta necesario determinar cuál es el acto concreto y específicamente reclamado por el poder actor.
3. En el respectivo apartado de la demanda, el Poder Judicial accionante señaló como tal el siguiente:

“IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como el medio oficial en que se hubieran publicado:

El decreto número MIL CUATROCIENTOS SETENTA, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” 6261, de trece de diciembre de dos mil veintitrés, por el que se concede pensión por viudez a Alicia Martínez Vázquez, con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos, sin que el Poder Legislativo de esta Entidad Federativa se cerciorara que efectivamente se cuente con los recursos financieros necesarios para cumplir con la carga económica que implica el Decreto jubilatorio para todo el ejercicio fiscal 2023 ” …

1. No obstante, derivado de la lectura integral y sistemática de la demanda se advierte, en específico, del único concepto de invalidez que hizo valer el Poder Judicial del Estado de Morelos, que de lo que se duele es que se haya otorgado una pensión por viudez a una persona con cargo al presupuesto del Poder Judicial local sin haber transferido los recursos económicos necesarios para cumplir tal señalamiento.
2. Tal determinación se encuentra únicamente en el artículo 2° y es el que constituye la materia de la presente controversia constitucional. En consecuencia, se tiene únicamente al artículo 2° del Decreto mil cuatrocientos setenta, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6261, de trece de diciembre de dos mil veintitrés, como acto impugnado.
3. Se considera un hecho notorio que el doce de febrero de dos mil veintiuno, el aquí Poder actor promovió una controversia constitucional la cual tiene el número de registro 15/2021, en contra de los poderes Ejecutivo y Legislativo del mismo Estado, demandando la invalidez del presupuesto a que se hace referencia, dicha controversia fue resuelta por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en sesión de veinticuatro de noviembre de dos mil veintiuno .
4. TERCERO. Oportunidad . El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el plazo para promover una controversia constitucional es de treinta días que se computan de manera distinta, en función del tipo de acto controvertido.
5. En el presente caso, debido a que el Poder actor impugna un decreto cuya naturaleza es de acto legislativo, el cómputo debe realizarse tomando en cuenta el día en que fue publicado en el periódico oficial de la entidad, esto es, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6261 del Estado de Morelos, el trece de diciembre de dos mil veintitrés, por lo que el plazo de treinta días para presentar la controversia constitucional transcurrió del catorce de diciembre de dos mil veintitrés al nueve de febrero de dos mil veinticuatro .
6. Consecuentemente, dado que la demanda se presentó el uno de febrero de dos mil veinticuatro, es evidente que la controversia constitucional se promovió oportunamente.
7. CUARTO. Legitimación activa. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia , la parte actora deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas respectivas estén facultados para representarla.
8. El Poder Judicial del Estado de Morelos, compareció por conducto de Luis Jorge Gamboa Olea, quien acreditó su carácter de Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia y de la Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina del Poder Judicial del Estado de Morelos .
9. El mencionado Magistrado Presidente se encuentra facultado para promover la presente controversia constitucional en representación del Poder Judicial del Estado de Morelos, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso h), constitucional; 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , así como 34 y 35, fracción I , de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos .
10. QUINTO. Legitimación pasiva. Se reconoció como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos y no se tuvo como demandado al Secretario de Gobierno de dicha entidad federativa en razón de que, se trata de una dependencia de gobierno subordinada al Poder Ejecutivo Estatal, el cual debe comparecer por conducto de su representante legal.
11. De conformidad con la fracción II, del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia , tiene el carácter de parte demandada en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional.
12. Por lo tanto, de conformidad con lo previsto en la ley reglamentaria, la parte demandada también debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla, en términos de las normas que lo rigen.
13. Así, el Poder Ejecutivo es representado por el Consejero Jurídico Santiago Núñez Flores; y, el Poder Legislativo es representado por el Diputado Francisco Erik Sánchez Zavala, Presidente de la Mesa Directiva de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Morelos.
14. Así, dichos funcionarios están legitimados para comparecer en la presente controversia constitucional, el Consejero Jurídico, en representación del Poder Ejecutivo, de conformidad con la fracción II, del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado Libre y Soberano de Morelos .
15. Por otra parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos es representado por el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.
16. Lo anterior, se advierte del acta de sesión ordinaria de pleno del uno de septiembre de dos mil veintitrés, en donde consta su designación como Presidente de la Mesa Directiva.
17. En esas condiciones, en términos del artículo 36, fracción XVI, de la referida ley, el Presidente de la Mesa Directiva cuenta con facultades para representar al Poder Legislativo local .
18. Por consiguiente, los funcionarios acreditaron tener facultades para comparecer a la presente controversia constitucional.
19. SEXTO. Causas de improcedencia . Antes de entrar al estudio de fondo, resulta necesario analizar las causas de improcedencia planteadas por las autoridades demandadas, así como aquellas que de oficio pudiera advertir este Alto Tribunal.
20. El Consejero Jurídico, en representación del Poder Ejecutivo, del Estado de Morelos, señala que debe sobreseerse en la controversia constitucional, porque el poder actor no le atribuye algún acto de forma directa, es decir, no se formularon conceptos de invalidez que controviertan su actuar por vicios propios respecto de la promulgación y publicación del decreto impugnado.
21. Son infundados los motivos de sobreseimiento antes expuestos, en virtud de que la autoridad mencionada forma parte del proceso de creación del decreto combatido y, por ende, esa participación y la constitucionalidad de su actuación es susceptible de ser analizada por esta Primera Sala, de conformidad con lo previsto en el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia .
22. Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia porque la expedición del decreto impugnado no le provoca afectación alguna al Poder Judicial actor y, por tanto, carece de interés legítimo para promover el presente medio de control de constitucionalidad.
23. Lo anterior debe desestimarse, ya que la determinación de la afectación que genera a la parte actora la expedición del decreto por el cual se otorga una pensión , es una cuestión que involucra el estudio de fondo del asunto, por lo que no puede ser motivo de análisis en este considerando. Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 92/99 de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE” .
24. SÉPTIMO. Estudio. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación procede a analizar la validez del Decreto mil cuatrocientos setenta , publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6261 del Estado de Morelos, el trece de diciembre de dos mil veintitrés, a la luz de los conceptos de invalidez formulados por el Poder Judicial del Estado de Morelos.
25. Criterio jurídico. A partir del análisis de los argumentos mencionados en el apartado de antecedentes y de las consideraciones que se contienen en el estudio de fondo, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, considera que el planteamiento de invalidez desarrollado por el poder accionante es fundado, pues el hecho de que el Congreso estatal le haya ordenado el pago de una pensión por viudez a Alicia Martínez Vázquez sin haber transferido los recursos económicos suficientes para cumplir con dicha obligación, vulnera su autonomía e independencia en la vertiente presupuestaria, pues constituye una forma de subordinación frente al primero de ellos, y, en consecuencia, se configura una afectación en la autonomía de gestión de recursos.
26. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y, en lo particular, la Primera Sala en diversos precedentes, como las controversias constitucionales 241/2016, 225/2016, 240/2016, 175/2017, 244/2016, 164/2017, 299/2017, 304/2017, 315/2017 , 102/2019 y en particular, por haber sido resueltas también, entre otras, las controversias constitucionales 62/2021 , 65/2021 , 60/2021 , 110/2021 , 130/2021 , 31/2022 , 29/2022 , 28/2022 y 59/2022 , estableció lineamientos para analizar la constitucionalidad de decretos emitidos por el Congreso del Estado de Morelos que han tenido como finalidad ordenar al Poder Judicial de dicho estado el pago de pensiones con cargo a su presupuesto público, conforme a lo siguiente:
27. Que el principio de división de poderes dentro de las entidades federativas está previsto en el primer párrafo del artículo 116 de la Constitución Federal , conforme al cual el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en ejecutivo, legislativo y judicial, sin que puedan reunirse dos o más en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo, principio que también se encuentra previsto en el artículo 20 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos .
28. Respecto del principio de división de poderes, se señaló que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado una sólida doctrina judicial, mediante la cual precisó que éste exige un equilibrio entre los distintos poderes de las entidades federativas, que opera a través de un sistema de pesos y contrapesos con la finalidad de evitar la preponderancia de un poder u órgano absoluto, capaz de producir una distorsión que desarmonice el sistema de competencias previsto constitucionalmente y/o afecte el principio democrático o los derechos fundamentales reconocidos en la Norma Fundamental, en términos de la Jurisprudencia P./J. 52/2005 .
29. Conforme a ello, este Alto Tribunal, ha establecido que, para respetar dicho equilibrio, los poderes públicos de las entidades federativas están obligados a acatar tres mandatos prohibitivos de conformidad con las jurisprudencias P./J. 80/2004, P./J. 81/2004 y P./J. 83/2004 , a saber:
    1. No intromisión
    2. No dependencia
    3. No subordinación de cualquiera de los Poderes con respecto a los otros.
30. Asimismo, ha sostenido en dichos precedentes, que los anteriores elementos resultan de suma importancia para el principio de división de poderes y el pleno respeto de las esferas competenciales que rodean a cada uno de ellos. Sin embargo, la subordinación es el nivel más grave de violación de dicho principio, puesto que no solo conlleva que un poder público no pueda tomar decisiones con plena autonomía, sino que además supone que debe someterse a la voluntad del Poder subordinante.
31. Así pues, atendiendo a los precedentes en mención, la Primera Sala fijó el criterio consistente en que, actos como el impugnado, emitidos por parte del Poder Legislativo local en perjuicio de la gestión presupuestal del Poder Judicial actor, vulneran de manera directa su independencia, puesto que es entendida como una forma de subordinación frente al primero de ellos, siendo el grado más grave de violación en el ámbito competencial.
32. Además, se precisa que la autonomía de gestión en el presupuesto del Poder Judicial local —cuyo fundamento se encuentra en el artículo 17 constitucional— resulta una condición indispensable para garantizar que sus funciones sean realizadas con plena independencia, ya que ese atributo resulta fundamental para salvaguardar la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de las personas juzgadoras, obligaciones institucionales que difícilmente se podrían cumplir sin la existencia de una plena autonomía presupuestal de conformidad con la Jurisprudencia P./J. 83/2004 .
33. En ese sentido, la mencionada autonomía no puede ser amenazada por otros poderes públicos, puesto que ello tendría como consecuencia una vulneración al principio de división de poderes previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal.
34. Dicho todo lo anterior, en el caso concreto , del análisis al decreto impugnado esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que efectivamente, el Congreso del Estado concede una pensión a la cónyuge supérstite de un trabajador que prestó sus servicios en el Poder Judicial del Estado de Morelos, es decir, fijó las reglas para que este cubriera determinado monto económico con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos .
35. Consecuentemente, esta Primera Sala considera que como se ha concluido en diversos asuntos, particularmente las ya citadas controversias constitucionales, el decreto combatido representa el grado más elevado de violación al principio de división de poderes, dado que vulnera la independencia del Poder Judicial local, y, por consiguiente, su autonomía en la gestión de recursos, puesto que el Congreso del Estado concedió una pensión por viudez a una persona que no tuvo relación laboral con dicho Poder legislativo.
36. Atendiendo a lo anterior, es que resulta importante dejar claro a los órganos demandados, que el Poder Judicial del Estado de Morelos es el único facultado de administrar, manejar y aplicar el presupuesto que le es asignado, de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales, por ese motivo, el hecho de que cualquier otro poder público pretenda tener injerencia en ello representa una violación a lo previsto por el artículo 116 de la Constitución Política del país.
37. Al respecto, al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008 , el Alto Tribunal concluyó que conforme a la fracción VI del artículo 116 constitucional , los congresos estatales son los encargados de emitir las leyes que deben regir las relaciones entre las entidades y las personas que trabajan para ellas.
38. Lo anterior representa una obligación para los congresos locales de regular todas las cuestiones relativas a la seguridad social, incluidas el pago de pensiones por viudez, con lo que se da cumplimiento a lo previsto por el artículo 127, fracción IV , de la Constitución Política del país, sin que ello permita a los órganos legislativos otorgar de manera directa dicha prestación.
39. En esa tesitura, si bien el mandato constitucional establecido en el artículo 127 constitucional se encuentra encaminado a regular el otorgamiento de determinadas prestaciones en materia de seguridad social, es decir, jubilaciones, pensiones por viudez, o haberes de retiro, ello no permite que los Congresos locales puedan interferir de manera directa en la asignación de tales prestaciones cuando se trata de personas que prestaron servicios profesionales en algún poder ajeno a éste.
40. Dado que no es parte de la litis, el sistema legal de pensiones del Estado de Morelos no se estudia en el presente fallo, lo que no implica que esta Sala deje de advertir que la posibilidad de que el Congreso local sea la instancia que determine, calcule y otorgue de manera unilateral una pensión con cargo al presupuesto de otro poder es un aspecto que puede transgredir la autonomía de otros poderes o incluso de otros órdenes jurídicos.
41. Lo anterior, sumado a que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veinticuatro de noviembre del dos mil veintiuno, resolvió por unanimidad de cinco votos, la controversia constitucional 15/2021 , en el sentido de declarar la invalidez del oficio GOG/087/2020, de treinta de septiembre de dos mil veinte, impugnado por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, y los artículos décimo sexto ( en la parte que asigna el presupuesto total al Poder Judicial del Estado de Morelos ) y décimo octavo, párrafos primero y segundo, así como el anexo 2, del Decreto número 1105 por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil veintiuno; ello al considerar que la modificación que efectuó el Gobernador al proyecto presupuestario, impidió que la legislatura de esa entidad federativa dictaminara y aprobara un monto global de presupuesto para el Poder Judicial local teniendo como base la cantidad solicitada originalmente por el Poder Judicial en su proyecto.
42. Por lo que concluyó que los artículos y anexos que contienen las asignaciones presupuestarias al Poder Judicial estatal no garantizan que el presupuesto que fue reducido por el Gobernador y así aprobado por la legislatura efectivamente sea equivalente al cuatro punto siete por ciento (4.7%) mínimo del gasto programable que debe otorgársele al Poder Judicial del Estado de Morelos en el presupuesto de egresos.
43. Como se advierte, la Segunda Sala declaró la invalidez de los artículos décimo sexto, en la parte que asigna el presupuesto total al Poder Judicial del Estado de Morelos y décimo octavo, párrafos primero y segundo, así como el anexo 2, del Decreto número 1105 por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil veintiuno; para los efectos siguientes:
    1. El Congreso del Estado de Morelos, sin dilación alguna, tome las medidas indispensables para garantizar que se otorgue al Poder Judicial de esa entidad federativa una cantidad equivalente al cuatro punto siete por ciento (4.7%) del gasto programable en términos del artículo 40, fracción V, de la Constitución local, en el entendido de que, para tal efecto, deberá precisar, con toda claridad y certeza, cómo quedó comprendido el gasto programable del ejercicio dos mil veintiuno, con qué conceptos y partidas presupuestarias y por qué, atendiendo a los parámetros y reglas que para tal efecto prevé el artículo 2, fracciones XVII, XVIII, XX y XXI, del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil veintiuno .
    2. Hecho lo anterior, deberá transferir al poder público actor la cantidad que, en su caso , resulte de la diferencia entre el cuatro punto siete por ciento (4.7%) del gasto programable autorizado en el decreto de presupuesto de egresos para dos mil veintiuno y la asignación presupuestaria que se le hizo en cantidad total de $549’034,000.00 (quinientos cuarenta y nueve millones treinta y cuatro mil pesos 00/100 M.N.).
44. Por consiguiente, lo procedente es declarar la invalidez de la porción normativa del artículo 2º del Decreto mil cuatrocientos setenta, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6261 del Estado de Morelos, el trece de diciembre de dos mil veintitrés, por medio del cual el Congreso del Estado de Morelos otorgó una pensión por viudez con cargo al presupuesto del Poder Judicial, lo que hace innecesario el estudio de los conceptos de invalidez restantes, pues en nada cambiaría la conclusión a la que ya se ha arribado .
45. Efectos. En términos del artículo 73, en relación con los artículos 41, 43, 44 y 45 de la Ley Reglamentaria de la materia, que señalan que las sentencias deben contener todos sus alcances y efectos, fijar con precisión los órganos obligados a cumplirla, las normas generales respecto de las cuales opere, todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda y fijar la fecha a partir de la cual la sentencia producirá sus efectos, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determina lo siguiente:
46. Declaratoria de invalidez: En atención a las consideraciones desarrolladas en el apartado precedente, se declara la invalidez parcial del Decreto mil cuatrocientos setenta , publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6261 del Estado de Morelos, el trece de diciembre de dos mil veintitrés, únicamente en la porción normativa del artículo 2° que dice: “ (…) por el Poder Judicial del Estado de Morelos. Con cargo a la partida presupuestal correspondiente al pago de Pensiones y Jubilaciones, por el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos, precisado en el anexo 2 del artículo décimo octavo del Decreto Número Quinientos Setenta y Nueve, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023 y las partidas respectivas de los ejercicios subsecuentes; … ”
47. Toda vez que, el resto del Decreto constituye un derecho a favor de la persona pensionada que satisfizo los requisitos legales para ello, la invalidez parcial decretada no puede causar afectación alguna a los derechos que ya se habían otorgado a la persona pensionada y que no fueron materia de la invalidez decretada en la presente controversia constitucional, por lo que el Congreso del Estado de Morelos, en ejercicio de sus facultades, deberá:

a) Modificar el decreto impugnado únicamente en la parte materia de la invalidez, y

b) A fin de no lesionar la independencia del Poder Judicial actor y en respeto del principio de autonomía en la gestión presupuestal de los Poderes, establecer de manera puntual:

• Si será el propio Congreso quien se hará cargo del pago de la pensión respectiva con cargo al presupuesto general del Estado, o
• En caso de considerar que debe ser algún otro Poder o entidad quien deba realizar los pagos correspondientes a la pensión, deberá otorgar efectivamente los recursos necesarios para que dicho ente pueda satisfacer la obligación en cuestión.

1. Finalmente, esta declaratoria de invalidez surtirá efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Morelos.

Por lo expuesto y fundado, se