INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 122/2012. 11 DE JULIO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: ALBERTO PÉREZ DAYÁN. PONENTE: ADELA DOMÍNGUEZ SALAZAR. SECRETARIO: LUIS HUERTA MARTÍNEZ.
Fecha: 11-Jul-2012
Registro Digital: 24070
Rubro:
INTERCONEXIÓN. DEBE REVOCARSE LA SUSPENSIÓN EN EL AMPARO CONTRA LAS CONDICIONES PARA REALIZARLA Y LA FIJACIÓN DE SUS TARIFAS, SI SE CONCEDIÓ PARTIENDO DE LA BASE DE QUE NO SE INFRINGÍA EL ORDEN PÚBLICO, EN APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 10/2011, AL CONSTITUIR UN HECHO SUPERVENIENTE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 140 DE LA LEY DE AMPARO.
JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. LA DERIVADA DE LA RESOLUCIÓN DE UNA CONTRADICCIÓN DE TESIS CONSTITUYE UN HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE MODIFICAR O REVOCAR LA SUSPENSIÓN EN EL AMPARO, CUANDO INCIDE EN LOS REQUISITOS QUE SE TOMARON EN CONSIDERACIÓN PARA DECRETARLA.
Localización: None
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Época: Décima Época
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Sala: 7
Fecha de publicación: None
INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 122/2012. 11 DE JULIO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: ALBERTO PÉREZ DAYÁN. PONENTE: ADELA DOMÍNGUEZ SALAZAR. SECRETARIO: LUIS HUERTA MARTÍNEZ.
CONSIDERANDO:
SÉPTIMO. Previo a analizar los agravios esgrimidos por las partes, debe destacarse que no existe impedimento para analizar y resolver los recursos interpuestos de manera conjunta y en un mismo expediente, a pesar de que se refieren a resoluciones diversas, pues éstas se refieren, en ambos casos, a la vigencia de la suspensión definitiva otorgada a la parte quejosa en el incidente de suspensión relativo al juicio de amparo indirecto **********, respecto del cual, las terceras perjudicadas promovieron su revocación o modificación, por una misma razón; esto es, que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia P./J. 10/2011, de rubro: "TELECOMUNICACIONES. ES IMPROCEDENTE LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES QUE FIJAN ASPECTOS NO ACORDADOS POR LAS PARTES SOBRE LAS CONDICIONES DE INTERCONEXIÓN, OBLIGACIÓN DE INTERCONECTAR Y FIJACIÓN DE TARIFAS."
OCTAVO. Los agravios esgrimidos son esencialmente fundados.
Como se apuntó, los motivos de impugnación que hacen valer las inconformes son similares, por lo cual, se analizan de manera conjunta.
En éstos, las inconformes se duelen básicamente de la determinación del a quo de declarar infundado el incidente de modificación o revocación de la suspensión definitiva otorgada en el incidente de origen a la parte quejosa; para lo cual, estiman que la determinación en que se apoya, en el sentido de que una tesis de jurisprudencia no constituye un hecho superveniente que posibilite revocar el otorgamiento de la medida cautelar concedida, es incorrecto.
Para ello, afirman que la interpretación que realiza el Juez del conocimiento del artículo 197-A de la Ley de Amparo, es incorrecta, pues este numeral dispone que, con motivo de la emisión de una tesis de jurisprudencia no se alterarán los sentidos de los asuntos que dieron origen a la contradicción de criterios; lo cual, señala, sólo hace referencia a estos procedimientos, pero no a otros que no hayan participado en la controversia.
Así, señalan que la emisión de la tesis mencionada sí constituye un hecho superveniente, que es apto para decretar la revocación de tal medida.
Para demostrar la eficacia de los planteamientos mencionados y a efecto de dar mayor claridad a la presente resolución, es menester señalar los antecedentes que se aprecian del cuaderno incidental de origen.
Así, el dos de abril de dos mil nueve se celebró la audiencia incidental, en la que se otorgó la medida cautelar definitiva a la quejosa ********** (fojas 590 a 596 del tomo I, del cuaderno incidental).
Inconformes con tal determinación, el director general de Defensa Jurídica en la Comisión Federal de Telecomunicaciones, en carácter de delegado de todas las autoridades responsables y **********, en su carácter de tercero perjudicado, interpusieron recurso de revisión, el cual se radicó con el número **********, del índice de este Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual se resolvió en sesión de veintinueve de julio de dos mil nueve, modificando la interlocutoria en cuestión, para lo cual se negó en una parte, y se concedió en otra, la medida cautelar de mérito; al tenor de las consideraciones que, en lo que aquí interesa, se reproducen a continuación.
"Ahora bien, la propia Ley Federal de Telecomunicaciones en su capítulo IV ‘De la operación de servicios de telecomunicaciones’, Sección I, ‘De la operación e interconexión de redes públicas de telecomunicaciones’, establece: (se transcriben artículos 41, 42, 43 y 44). Finalmente, en el capítulo IX, ‘Infracciones y sanciones’, se dispone lo siguiente: (se transcribe artículo 71, apartado A, fracción II). Puede apreciarse de la lectura de los preceptos transcritos que en la ley se fija, como obligación de los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, en lo que aquí interesa, la de interconectar sus redes, para lo cual, en términos de lo establecido por el numeral 42, ‘suscribirán un convenio en un plazo no mayor de 60 días naturales’ contados a partir de que se le solicite; y precisa la ley, que en el caso de que haya transcurrido el plazo sin su celebración o antes, si así lo solicitan ambas partes; la secretaría, dentro de los 60 días naturales siguientes, resolverá sobre las condiciones que no hayan podido convenirse. Cabe destacar que en diversos numerales se hace referencia al contenido mínimo de los convenios en cuestión. Ahora bien, del plan técnico reclamado, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil nueve, conviene destacar: (se transcribe). En las consideraciones anteriores se expusieron las razones de la importancia del tema de interconexión para la materia de telecomunicaciones, así como la aplicación espacial de las normas atacadas en esta vía que se origina para aquellos casos en que los concesionarios no logren los acuerdos respectivos. Para lograr los objetivos apuntados, en el plan técnico fundamental de interconexión e interoperabilidad, se establecen los puntos siguientes: Capítulo I. De las disposiciones generales. En donde se fija como objeto del plan, apuntar los términos y condiciones para regular y promover la eficiente interconexión e interoperabilidad de las redes públicas de telecomunicaciones concesionadas, así como las diversas definiciones aplicables a la materia. Capítulo II. De las condiciones de interconexión. En donde se reitera la obligación de permitir las condiciones necesarias para lograr la interconexión y los principios que deben cumplirse en lo atinente, así como el mínimo de condiciones técnicas, económicas y jurídicas. Asimismo, se establecen otras condiciones que, por la importancia que tienen para la presente resolución, se transcriben los artículos siguientes: (se transcriben artículos 7, 8, 9, 10 y 11). Capítulo III. De los aspectos técnicos de la interconexión. En donde se precisan los requerimientos técnicos, la obligación de sujetar la interconexión al cumplimiento de lo establecido en los planes técnicos fundamentales, normas oficiales mexicanas y demás disposiciones de carácter general que, para tal efecto, emita la comisión; el mínimo de servicios de interconexión que deba ofrecer cuando le sean solicitados; el uso libre e irrestricto del acceso al usuario a sus usuarios (sic), para acceder a cualquier contenido, servicio o aplicación en cualquier punto donde sea técnicamente factible, entre otras cuestiones de índole técnica. Capítulo IV. De los aspectos económicos de la interconexión. Que comprende el tema relativo a las tarifas de interconexión que serán negociadas libremente por los concesionarios sujetándose a lo establecido en el plan; y establece la opción de que cuando sea la comisión quien resuelva desacuerdos sobre tarifas de interconexión, lo hará utilizando como base un modelo de costos para el servicio de interconexión de que se trate. Cada modelo de costos será considerado de carácter público y también establece la forma de calcularlo; obligaciones de índole formal y prohibiciones que repercuten en el aspecto económico de la interconexión. Capítulo V. Disposiciones comunes. Que contienen la obligación de registrar los convenios de interconexión, así como en los modificatorios, al registro de telecomunicaciones conjunta o separadamente por las partes involucradas, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de su celebración, así como las resoluciones emitidas por la comisión respecto de los términos y condiciones no convenidos por dos o más concesionarios con relación a la interconexión de sus RPTs; la obligación de la comisión para tomar medidas preventivas necesarias, a fin de evitar que los usuarios sean afectados por la interrupción en la prestación de cualquier servicio de interconexión; y la mención de que las infracciones a lo dispuesto en el presente plan serán sancionadas en términos de lo dispuesto por el capítulo IX de la ley. Finalmente, el capítulo de artículos transitorios, de los cuales, conviene transcribir el siguiente: (se transcribe el primero). Sentado el marco normativo que regula el tema de interconexión en materia de telecomunicaciones, pueden realizarse tres afirmaciones básicas, a saber: La Ley Federal de Telecomunicaciones otorga un carácter trascendental a la interconexión de redes, lo que se desprende del hecho de que le atribuye a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, entre otras, la facultad de promover y vigilar la eficiente interconexión de los diferentes equipos y redes de telecomunicación (fracción II, artículo 7), a efecto de fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social y considera como de interés pública la viabilidad de la interconexión. Se otorga a los particulares (concesionarios de redes) la atribución de convenir libremente la forma en que se habrá de lograr la interconexión y establece un mínimo de requisitos que deben contener los convenios relativos. Además, se faculta a la secretaría (en su caso, a la Comisión Federal de Telecomunicaciones) para fijar las condiciones que imperarán entre las partes, en aquellos temas en los que no se logren los acuerdos respectivos. Por otra parte, debe recordarse que para efectos de la concesión de la suspensión del acto reclamado, el artículo 124, fracción II, de la Ley de Amparo, dispone: (se transcribe). Respecto del interés social y orden público, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que existe afectación a dichos conceptos cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría. La tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala de ese Alto Tribunal que recoge dicha afirmación fue publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, Tomo VI, Primera Parte, en la página 343, con el número 522, la cual establece: ‘SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA.’ (se transcribe). Ahora bien, para determinar si en el caso concreto se realiza dicha afectación, conviene traer a colación los criterios jurisprudenciales siguientes: ‘RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES. CONFORME A LAS LEYES QUE LAS REGULAN, NO CONSTITUYEN UN SERVICIO PÚBLICO, SINO ACTIVIDADES DE INTERÉS PÚBLICO, POR LO QUE LAS CONCESIONES QUE SE OTORGAN SON SOBRE BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO.’ (se transcribe). ‘SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. NO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LOS REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN FORMULADOS POR LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES PARA INVESTIGAR PRÁCTICAS MONOPÓLICAS, PORQUE DE OTORGARSE SE AFECTARÍA EL INTERÉS SOCIAL Y SE CONTRAVENDRÍAN DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO.’ (se transcribe). De los criterios jurisprudenciales transcritos se aprecia que el Máximo Tribunal del País ha considerado como de interés predominante a los servicios de telecomunicaciones, precisamente por su contenido social, que implica el correcto ejercicio del servicio; además que, por regla general, aquellas normas que tiendan a evitar la práctica monopólica, también responden a dicho interés, precisamente por el efecto que la población puede resentir al acceder al servicio de que se trate en mejores condiciones de servicio y de precio. Ahora bien, de acuerdo a lo expresado al analizar el marco normativo de las telecomunicaciones y del tema de interconexión, se aprecia que tanto la Ley Federal de Telecomunicaciones y el Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad consideran a ésta como necesaria para evitar, en primer término prácticas monopólicas y, en segundo lugar, eficientar el servicio de telecomunicaciones, para lo cual, resulta relevante la posibilidad de que las redes respectivas puedan interactuar unas con otras. Desde esta óptica, es evidente que si el marco normativo analizado establece condiciones para lograr que los concesionarios pacten, a través de los convenios de interconexión, las mejores condiciones en dicha materia; entonces, es clara la afectación al interés social que se irroga al otorgar la suspensión definitiva de los actos reclamados pues, precisamente, excluir temporalmente de la esfera jurídica de la quejosa la aplicación de las reglas contenidas en el plan reclamado implicaría que tanto en la celebración de nuevos convenios, como en el caso de desavenencia en los acuerdos (supuesto en el que la comisión se encuentra facultada para establecer condiciones de interconexión), las partes solicitantes y la autoridad se encontraran en imposibilidad de fijarlas en condiciones cuyo contenido fuera similar a las del plan, a pesar de que a juicio de ésta fueran las que cumplen cabalmente los objetivos precisados en la Ley Federal de Telecomunicaciones, lo que, a su vez, pudiera repercutir en la prestación del servicio (aspecto técnico operativo y económico), así como fomentar la constitución de monopolios, lo cual claramente atenta en contra de lo dispuesto en el artículo 28 constitucional. En términos de lo anteriormente mencionado, es que resultan parcialmente fundados los agravios esgrimidos por ambas recurrentes, lo que impone modificar la interlocutoria recurrida, revocando parcialmente la concesión de la suspensión definitiva decretada y, en su lugar, negar dicha medida cautelar por cuanto se refiere a los actos reclamados en la especie, con la acotación que se expone a continuación. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo a los presupuestos del otorgamiento de la suspensión, apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, sentó la tesis de jurisprudencia publicada con el número P./J. 15/96, en la página 16 del Tomo III, abril de 1996, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que indica: ‘SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO.’ (se transcribe). Ahora bien, en el texto de la presente resolución se definió que en materia de interconexión, tanto la ley como las normas contenidas en el plan técnico fundamental de interconexión e interoperabilidad establecen la facultad a los concesionarios de pactar libremente las condiciones de interconexión y, sólo en los aspectos en los que haya desavenencia se actualiza la facultad de la comisión de intervenir para fijar aquellas condiciones que sean aplicables. Asimismo, de acuerdo con lo expresado por las partes y de la lectura de las reglas contenidas en el plan reclamado, se reconoce la existencia previa al inicio de su vigencia, de diversos convenios de interconexión, respecto de los cuales, apunta el artículo primero transitorio, ‘cualquier concesionario podrá solicitar que sus convenios de interconexión se ajusten a lo previsto en el presente plan.’. Como puede apreciarse, con dicha disposición se autoriza a las partes a que, con posterioridad a la celebración de los convenios de interconexión, y en el caso de que estimen que el pacto alcanzado no se ajusta a los términos del plan soliciten su adecuación. Sin embargo, dicha disposición no necesariamente tiene como objetivos los mencionados con anterioridad, precisamente porque atendiendo a que, en principio, la ley dispone la libre concurrencia de las partes para pactar aquellas condiciones que estimen son más benéficas y partiendo de la base de que la quejosa mencionó en su demanda de amparo que el servicio de interconexión se ha prestado en los términos asumidos en sus convenios, lo cual no fue desvirtuado por las demás partes, entonces es inconcuso que al menos, para efectos de la suspensión definitiva, respecto de este precepto de tránsito, así como de aquellas disposiciones que facultan a los concesionarios para solicitar la adecuación de los convenios ya celebrados al plan, entre otras, en lo conducente, el artículo 7, su concesión no afecta interés social ni controvierte disposiciones de orden público, precisamente porque la interconexión, en las ‘condiciones que mejor se ajusten a los intereses de las partes concertantes’, ya se logró, y si bien pudiera pensarse que los convenios actualmente celebrados no generan las condiciones óptimas de interconexión, lo cierto es que ello bien pudiera ocurrir aún con la vigencia del plan, atento a la libertad de convenir que otorga la ley de la materia, pero además, ello resulta irrelevante si se atiende a que en caso de afectar a la interconexión, la autoridad bien pudiera acudir a la imposición de la multa referida en el artículo 71 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, facultad que no es materia de la suspensión; de ahí que el argumento de las recurrentes en ese sentido sea infundado, lo que implica confirmar en este aspecto la interlocutoria recurrida y conceder la suspensión definitiva. Debe destacarse que lo anotado anteriormente no implica un pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de los preceptos mencionados, sino sólo el análisis respectivo para efectos de la suspensión que, evidentemente, no vincula al Juez del conocimiento ni a este tribunal al analizar, si procede, el fondo del asunto. No obsta a lo anterior lo argüido por la autoridad recurrente, en el sentido de que la concesión de la suspensión definitiva transgredió lo dispuesto por el artículo 124, fracción III, de la Ley de Amparo, en la medida en que no se le irroga a la quejosa un perjuicio irreparable. En efecto, contrario a lo sustentado por la autoridad, de negarse la suspensión en lo atinente a la posibilidad de modificar los convenios de interconexión, ello equivaldría a atentar contra los principios de seguridad y certeza jurídicas, tutelados en los artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que se podrían alterar las condiciones en cuestión sin que exista la certeza de que lo ahí convenido efectivamente violenta los postulados rectores incluidos en la Ley Federal de Telecomunicaciones; además, porque se podrían imponer a la quejosa diversas condiciones que inicialmente no pactó y que, en su caso, implicarían cargas jurídicas, técnicas, económicas y operativas que alterarían su esfera jurídica. Por otra parte, tampoco representa obstáculo el argumento que esgrime dicha parte recurrente, al señalar que el Estado, en tanto que es depositario y titular del uso del espacio radioeléctrico, se encuentra en aptitud de alterar las condiciones en que se otorgaron las concesiones de las cuales la quejosa es titular, precisamente porque dicho argumento, en todo caso, se encuentra referido a la constitucionalidad de las norma contenidas en el plan reclamado; es decir, es un tópico relacionado con el fondo del asunto, lo cual resulta inoperante para atacar las consideraciones que sustentan la concesión de la medida cautelar..."
Posteriormente, en proveído de quince de junio de dos mil once, dictado en el incidente de suspensión relativo al juicio de amparo **********, se tuvo por apersonada a la empresa **********, en su carácter de tercero perjudicada, quien inconforme con el otorgamiento de la medida cautelar otorgada en la interlocutoria dictada en el propio expediente interpuso recurso de revisión y se radicó con el número **********, del índice de este órgano colegiado, el cual se resolvió en sesión de trece de diciembre de dos mil once, en el sentido de declararlo sin materia, ya que se consideró que al dictar resolución en el diverso **********, este Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito emitió una que sustituyó procesalmente a la ahí combatida.
A continuación, mediante escrito presentado el nueve de febrero de dos mil doce, la tercero perjudicada **********, promovió incidente de revocación de la suspensión por hecho superveniente, el cual, previo requerimiento, se admitió a trámite en el auto de veinte de febrero de dos mil doce, en donde se fijó como fecha para la audiencia respectiva, las nueve horas con cincuenta minutos del veintiocho de febrero de dos mil doce (fojas 1192 y 1193, tomo I, del incidente de suspensión de origen).
El diecinueve de ese mismo mes y año, la tercero perjudicada **********, también presentó incidente de revocación de la suspensión, el cual, previa prevención, se admitió a trámite en el acuerdo de veintisiete siguiente y se fijaron las nueve horas con cincuenta minutos del cinco de marzo de dos mil doce, para la celebración de la audiencia de ley (foja 1293 del tomo II, del incidente de suspensión).
En las citadas fechas se celebraron las audiencias mencionadas y se dictaron las interlocutorias que aquí se recurren, en las cuales, esencialmente, el a quo determinó la improcedencia de la solicitud de revocación de la medida cautelar en definitiva, en virtud de que consideró que la emisión de un criterio jurisprudencial no implicaba un hecho superveniente susceptible de actualizar el supuesto contenido en el artículo 140 de la Ley de Amparo, ya que la emisión de aquél, sólo rige para el futuro, sin que sea factible afectar determinaciones ya adoptadas e invocó, en su apoyo, la tesis del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada con el número I.5o.A.2 K, en la página 1710 del Tomo XXI, febrero de 2005, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "JURISPRUDENCIA. NO CONSTITUYE HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE MODIFICAR O REVOCAR UNA RESOLUCIÓN SOBRE LA SUSPENSIÓN DE LOS ACTOS RECLAMADOS."
Es respecto de la anterior determinación, sustentada en ambas interlocutorias, en contra de la cual se inconforman las aquí recurrentes.
Sentado lo anterior, debe precisarse que el artículo 140 de la Ley de Amparo, que autoriza la modificación o revocación de la suspensión, provisional o definitiva, dispone lo que se reproduce a continuación:
"Artículo 140. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoriada en el juicio de amparo, el Juez de Distrito puede modificar o revocar el auto en que haya concedido o negado la suspensión, cuando ocurra un hecho superveniente que le sirva de fundamento."
En relación con dicho precepto, aunque la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dictado diversos criterios, conviene señalar la interpretación que realizó el Pleno de ese Alto Tribunal, al resolver el veintidós de febrero de dos mil uno, la contradicción de tesis 23/99-PL, entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de la que derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 31/2001, publicada en la página 236 del Tomo XIII, abril de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que indica:
"SUSPENSIÓN POR HECHO SUPERVENIENTE. LA REVOCACIÓN O MODIFICACIÓN ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 140 DE LA LEY DE AMPARO PROCEDE TANTO EN LA PROVISIONAL COMO EN LA DEFINITIVA. Es verdad que el artículo 140 de la Ley de Amparo, al establecer que: ‘Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoriada en el juicio de amparo, el Juez de Distrito puede modificar o revocar el auto en que haya concedido o negado la suspensión, cuando ocurra un hecho superveniente que le sirva de fundamento.’, presenta, entre otras, la inquietud de no precisar expresamente qué tipo de suspensión es la que puede ser modificada o revocada por un hecho superveniente, es decir, si se trata de la suspensión provisional o de la suspensión definitiva. Sin embargo, no menos cierto es que al señalar dicho numeral que la revocación o modificación puede solicitarse en cualquier momento mientras no se pronuncie sentencia ejecutoriada, el cual abarca todo el procedimiento del juicio desde la presentación de la demanda de garantías y hasta antes de que sea declarada firme la sentencia ejecutoriada, resulta claro que la citada modificación o revocación por hechos supervenientes procede tanto en la suspensión provisional (siempre que no se haya resuelto la definitiva) como en la definitiva, por estar inmersas ambas dentro del lapso que establece el citado artículo 140. Opinar lo contrario, ya sea considerando que sólo procede dicha revocación o modificación respecto de una u otra, no haría posible alcanzar íntegramente la finalidad que persigue la figura de la suspensión que es la de detener, paralizar o mantener las cosas en el estado que guarden para evitar que el acto reclamado, su ejecución o consecuencias, se consumen destruyendo la materia del amparo, o bien, produzcan notorios perjuicios de difícil o imposible reparación al quejoso o, en su caso, el de los terceros perjudicados."
De la ejecutoria de la que informa la tesis transcrita, en lo conducente se aprecian las consideraciones que, por su importancia para la resolución del presente asunto, se reproducen a continuación:
"De determinar el Juez de Distrito sobre la procedencia de la suspensión provisional, debe ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden y tomar las medidas que estime convenientes para evitar perjuicios a los interesados o que se defrauden derechos de tercero, hasta donde sea posible, pero de considerar que no se reúnen los requisitos para la procedencia de la medida, debe negarla. Como antes se señaló, uno de esos requisitos es el que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. El artículo 124 de la ley de la materia dispone que (se transcribe). La anterior enumeración de casos en que se entiende se causa perjuicio al interés social y se contravienen normas de orden público, no es limitativa sino ejemplificativa y, tan es así, que el propio artículo 124, al enumerarlos se refiere a esos casos, entre otros. El orden público y el interés social son nociones íntimamente vinculadas, en la medida que el primero tiende al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población, mientras que el segundo se traduce en la necesidad de beneficiar a la sociedad, o bien, evitarle a aquélla algún mal, desventaja o trastorno. Así, como disposiciones de orden público deben entenderse aquellas plasmadas en los ordenamientos legales que tengan como fin inmediato y directo tutelar derechos de la colectividad para evitarle algún trastorno o desventaja o para procurarle la satisfacción de necesidades o algún provecho o beneficio, y por interés social debe considerarse el hecho, acto o situación que reporte a la sociedad una ventaja o provecho, o la satisfacción de una necesidad colectiva, o bien, le evite un trastorno o un mal público. Pues bien, esa finalidad y el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos antes reseñados son los que se persiguen a través de la modificación o revocación de la suspensión ya sea para negar la que se hubiera concedido o bien, conceder la que se hubiera negado; ahora, el problema a dilucidar en el caso que nos ocupa radica en determinar si la medida cautelar antes reseñada es factible de ser modificada o revocada, o no, en términos de lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley de Amparo, cuando sobrevengan hechos supervenientes. El artículo antes mencionado es del tenor literal siguiente: (se transcribe). La sola lectura del precepto antes transcrito, al ser tan escueta presenta varias inquietudes, tales como qué se debe entender por hecho o causa superveniente; una segunda que se presenta es en cuanto a que no especifica si existe alguna diferencia o no entre la revocación o modificación de la suspensión por el hecho superveniente, es decir, si se trata de términos iguales, equiparables, o de términos distintos entre sí y además, en el supuesto de que así fuera, dicho precepto tampoco establece cuáles son los casos o hipótesis de cuándo procede la modificación y cuándo la revocación; una inquietud más que presenta el numeral en comento es que no existe una precisión sobre el tipo de la suspensión a que se refiere en concreto, es decir, si se trata de la suspensión de oficio, de la provisional o de la definitiva (que es la materia de la presente contradicción) y aún más, en el propio artículo no se advierte que se establezca un incidente especial o específico para modificar o revocar la suspensión. No obstante lo anterior, como ya quedó asentado en líneas precedentes, la materia de esta contradicción se circunscribe a determinar si la modificación o revocación del auto que concedió o negó la suspensión por hechos supervenientes, se refiere únicamente a la suspensión definitiva, como lo sostiene el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, o también incluye a la suspensión provisional, tal y como lo afirma el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; en estas condiciones, resulta conveniente determinar en primer término qué debe entenderse por hecho o causa superveniente, para lo cual es necesario acudir a las opiniones vertidas por algunos autores al respecto. El licenciado Ricardo Couto al respecto señala: (se transcribe). Por su parte, el licenciado Efraín Polo Bernal en su obra ‘El juicio de amparo contra leyes’, apunta al respecto: (se transcribe). Sobre el particular, Ignacio Burgoa en su obra ‘El juicio de amparo’ comenta: (se transcribe). De acuerdo con lo anterior, se infiere que un hecho superveniente es aquel que viene a alterar los requisitos legales de procedencia de la suspensión, lo cual puede suceder en dos formas distintas: a) La ausencia de tales requisitos con posterioridad a la concesión de la medida suspensiva, o b) La presencia de dichos requisitos después de que se hubiera negado la suspensión del acto reclamado; esto trae como consecuencia, la revocación de la medida suspensiva negando la medida cautelar que se hubiere concedido u otorgando la que se hubiere negado, según sea el caso concreto, pues fuera de estos dos casos, los Jueces Federales no están capacitados para revocar sus propias determinaciones. Sobre este punto, las anteriores Primera, Segunda y Tercera Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, han definido lo que debe entenderse por hechos supervenientes, en las tesis que enseguida se transcriben: ‘CAUSA SUPERVENIENTE.’. ‘HECHOS SUPERVENIENTES.’. ‘SUSPENSIÓN POR CAUSA SUPERVENIENTE.‘. ‘HECHOS SUPERVENIENTES.’ (se transcriben). En esta parte, resulta conveniente dejar asentado que no debe confundirse el hecho superveniente con la prueba superveniente, lo cual suele acontecer con cierta frecuencia en la práctica, pues aun cuando la prueba superveniente puede, desde luego, constituir un hecho superveniente, sin embargo, puede haber hecho superveniente que no suponga prueba superveniente, incluso, en un incidente de hecho superveniente, eventualmente podrán presentarse pruebas preexistentes, es decir, pruebas que se produjeron con anterioridad a la solución de la suspensión. Así pues, no debemos confundir el aspecto de hecho con el aspecto de prueba, hecho es cualquier acontecimiento, sea cual sea, que pueda traer como consecuencia un enfoque diverso por parte del Juez de Distrito para tomar una decisión que produzca una solución distinta a la que se había tomado antes de conocer la nueva situación, claro está que el hecho superveniente sí debe ser posterior al dictado de la resolución, al menos como regla general, aunque existen excepciones. En este sentido, cabe destacar que aun cuando es factible pensar que la aportación de pruebas posteriores tendientes a la demostración del acto que ya fue analizado en la resolución de suspensión no entraña, y por ningún concepto constituye, un hecho superveniente, que es precisamente lo que puede determinar el cambio de la situación jurídica creada a virtud de la resolución que concedió o negó el beneficio; sin embargo, se debe tener presente que el artículo 140 de la Ley de Amparo consagra, de manera simultánea, el hecho superveniente en sí mismo considerado como algo que acaece con posterioridad, y el hecho superveniente como ficción jurídica. La existencia del hecho superveniente como ficción jurídica, radica primordialmente en que no solamente los hechos que suceden con posterioridad al dictado de la resolución suspensional pudieran dar motivo a manejar un incidente de modificación o revocación del auto que concede o niegue la suspensión, como sucede precisamente con la prueba superveniente, que constituye una de las modalidades de hecho superveniente como ficción jurídica, y que puede dar como resultado la modificación o revocación del auto de suspensión, ya sea que ésta se haya concedido o negado. Esto es, la prueba superveniente que constituye un hecho superveniente como ficción jurídica, y que puede ser motivo de modificación o revocación de la suspensión, es aquella que el Juez no tomó en consideración al momento de resolver la medida suspensional, aun cuando ya existía antes del dictado de dicha medida, pero que por circunstancias ajenas a él no pudo tener a su alcance, es decir, desconocía su existencia, toda vez que el quejoso no estuvo en aptitud de presentarla u ofrecerla, ya sea desde la presentación de la demanda, al solicitar la suspensión de los actos reclamados o en diverso escrito, en el caso de que se hubiera solicitado la medida suspensional de conformidad con lo establecido por el artículo 141 de la Ley de Amparo ..." (los subrayados son realizados por este Tribunal Colegiado).
La lectura de las consideraciones transcritas revelan que el Más Alto Tribunal del País, determinó que si bien la redacción del artículo 140 de la Ley de Amparo, resultaba escueta, lo que daba lugar a diversos cuestionamientos, entre ellos, qué debe entenderse por hecho superveniente, lo cierto es que dilucidó ese tópico, para efectos del numeral mencionado, para lo cual, estableció que:
- Un hecho superveniente es aquel que viene a alterar los requisitos legales de procedencia de la suspensión.
Al respecto, es conveniente precisar que los requisitos establecidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, son los siguientes:
a) Que lo solicite el quejoso;
b) Que no se contravengan disposiciones de orden público o de interés social; y
c) Que con su negativa se causen daños de difícil o imposible reparación al quejoso.
En ese sentido, la alteración de los mencionados requisitos puede suceder de dos formas distintas, a saber:
i) La ausencia de los requisitos de otorgamiento, con posterioridad a la concesión de la medida suspensiva, o
ii) La presencia de dichos requisitos después de que se hubiera negado la suspensión del acto reclamado.
Debe precisarse que a través de la resolución de una contradicción de tesis se define el criterio que debe prevalecer, a partir de su integración, y se clarifica cuál es el que debe aplicarse en el sistema jurídico respectivo, a efecto de brindar seguridad jurídica a los gobernados; tal y como se aprecia de la jurisprudencia 1a./J. 47/97, sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 241 del Tomo VI, diciembre de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que indica:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU NATURALEZA JURÍDICA. El artículo 197-A de la Ley de Amparo dispone que: ‘Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer ... La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias ...’. La fracción VIII, último párrafo y la fracción IX del artículo 107 constitucional establecen, como regla general, la inimpugnabilidad de las resoluciones que en materia de amparo pronuncien los Tribunales Colegiados y, como caso de excepción, en los supuestos que la propia Constitución y la ley relativa establecen. Consecuentemente, la contradicción de tesis no constituye un recurso de aclaración de sentencia ni de revisión, sino una forma o sistema de integración de jurisprudencia, cuya finalidad es preservar la unidad de interpretación de las normas que conforman el orden jurídico nacional, decidiendo los criterios que deben prevalecer cuando existe oposición entre los que sustenten los mencionados órganos jurisdiccionales en torno a un mismo problema legal, sin que se afecten las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen emitido dichos criterios."
Ahora bien, si se parte de la base de que los criterios así emitidos, buscan definir el sistema jurídico aplicable a un caso concreto, entonces es claro que las definiciones que realiza el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pueden ser consideradas como hechos que modifican las circunstancias que se tomaron en consideración para decretar la suspensión, pues, se introduce al sistema jurídico una definición jurisprudencial obligatoria que puede ser considerada para efectos de la suspensión en el juicio de amparo, pues lo que ahí se resuelve puede ser modificado.
Por otra parte, la aplicación de un criterio jurisprudencial no implicaría una afectación retroactiva en perjuicio de la quejosa o que se le estuviera dando un alcance de esa naturaleza al criterio jurisprudencial mencionado, pues, por un lado, las situaciones que se suscitaron durante el tiempo en que se encontró vigente la medida cautelar, no se ven afectadas, sino, en todo caso, a partir de que se determina su revocación o modificación.
De esta forma, se armoniza la aplicación hacia el futuro del criterio jurisprudencial en comento, en el caso de la suspensión, precisamente porque de ser procedente su revocación, será a partir de ese momento, en que aquélla dejará de surtir efectos, sin afectar las consecuencias que se suscitaron durante su vigencia.
Finalmente, debe precisarse que, como lo sostienen las recurrentes, la interpretación del artículo 197-A de la Ley de Amparo que realiza el a quo fue incorrecta, precisamente porque, como se aprecia de la tesis jurisprudencial recientemente reproducida, a lo que hace referencia la prohibición de alterar las determinaciones que originaron la contradicción de criterios, es a que el trámite de mérito, se convierta en un recurso de aclaración de sentencia o de revisión de las determinaciones ahí adoptadas, pero, desde luego, ello no significa que exista impedimento alguno para su aplicación en asuntos no resueltos.
Al respecto, es conveniente apuntar que el concepto "asuntos no resueltos" recientemente mencionado, puede aplicarse a la interlocutoria que se pretende modificar, pues debe recordarse que por virtud de lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley de Amparo, las determinaciones adoptadas en el incidente de suspensión pueden alterarse mientras no cause ejecutoria la sentencia que se dicte en el principal, es decir, esta clase de resoluciones no causan ejecutoria.
Por ello, la aplicación de una jurisprudencia se refiere a la determinación que se emita en el incidente de revocación a la suspensión y será hasta ese momento, en el que se estimará que deja de surtir sus efectos la medida otorgada previamente.
Debe precisarse que no es obstáculo a lo anterior, la tesis invocada por el a quo, pues al tratarse de un criterio sustentado por otro Tribunal Colegiado de Circuito, no es de aplicación obligatoria a este órgano jurisdiccional, en términos de lo dispuesto por el artículo 193 de la Ley de Amparo, máxime que no se comparte lo ahí sustentado, por las razones expuestas con antelación.
Atento a lo expresado, es claro que una tesis de jurisprudencia que incida en alguno de los requisitos para otorgar la suspensión, es susceptible de ser considerada como hecho superveniente en los términos apuntados; de ahí que los agravios esgrimidos resulten esencialmente fundados, por lo cual, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, aplicada por analogía, procede analizar si por virtud de la jurisprudencia P./J. 10/2011, invocada por las recurrentes, se impone revocar la suspensión definitiva otorgada en el incidente de suspensión de origen.
En el caso, las inconformes plantearon ante el a quo que la medida cautelar otorgada en definitiva, debía ser revocada, precisamente porque, por virtud de la emisión de la tesis señalada, se demostraba la afectación al orden público y, por ende, se imponía revocar tal determinación; el criterio de referencia fue publicado en la página 5 del Tomo XXXIV, julio de 2011, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, e indica lo siguiente:
"TELECOMUNICACIONES. ES IMPROCEDENTE LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES QUE FIJAN ASPECTOS NO ACORDADOS POR LAS PARTES SOBRE LAS CONDICIONES DE INTERCONEXIÓN, OBLIGACIÓN DE INTERCONECTAR Y FIJACIÓN DE TARIFAS. De los artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 7, 9-A, 38, fracción V, 41, 42, 43 fracciones II, IV, V y VII, 44 fracciones II y III y 71, apartado A, fracción II, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, y 95, fracción III, del Reglamento de Telecomunicaciones, se advierte que las resoluciones en las que se fijan aspectos no acordados por las partes sobre las condiciones de interconexión, obligación de interconectar y fijación de tarifas, emitidas por la Comisión Federal de Telecomunicaciones o por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, constituyen la expresión material de la facultad constitucional del Estado de ejercer su rectoría en materia de telecomunicaciones y tienden a cumplir con los objetivos que con la regulación en materia de interconexión persigue el ordenamiento legal citado, consistentes en permitir el amplio desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones fomentando una sana competencia entre éstos, promoviendo una adecuada cobertura social y asegurando la viabilidad de la prestación del servicio en condiciones óptimas, en beneficio de la sociedad. Por tanto, la suspensión de los efectos de esas resoluciones es improcedente, pues de otorgarse la medida cautelar se seguiría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público. Lo anterior, tomando en cuenta que dichas resoluciones constituyen actos administrativos, por lo que gozan de presunción de validez y legalidad."
De la ejecutoria de la que deriva la tesis transcrita, y a efecto de determinar el alcance del criterio en cuestión, se transcriben las consideraciones siguientes:
"QUINTO. Determinación del criterio que debe prevalecer. La materia de la contradicción se centra en determinar si la suspensión de los efectos de las resoluciones de las autoridades en las que se fijan aspectos no acordados por las partes sobre las condiciones de interconexión, obligación de interconectar y fijación de tarifas, afecta al interés social o contraviene disposiciones de orden público y, por tanto, si procede la suspensión respecto de este tipo de resoluciones. ... El gran avance que últimamente ha tenido este sector prioritario del país, se lleva a cabo a través de los servicios de redes de comunicación que no es otra cosa que una interconexión de aparatos y sistemas que permiten la emisión, recepción o transmisión de señales de voz, de datos o de videos. Dada la magnitud del sector de telecomunicaciones, algunas empresas con mayores recursos y, por ende, mayor infraestructura, están en condiciones de prestar sus instalaciones o parte de sus servicios a otras empresas concesionarias, mediante el pago de una renta, sin que estas últimas obtengan el servicio como consumidoras finales sino que lo requieren para a su vez dar ese servicio a los usuarios o consumidores finales. Las telecomunicaciones se pueden prestar a través de distintos sistemas: de cableados de hilos de cobre, de fibra óptica (estas dos utilizadas en la telefonía), de microondas, sistema que tiene como sustento las ondas que viajan en línea recta y se enfocan en un haz estrecho, el cual fue por mucho tiempo utilizado para los servicios de telefonía de larga distancia y que ahora se utiliza para el servicio de las antenas parabólicas; ondas infrarojas y milimétricas, que son las que se utilizan para enviar señales de corto alcance y son utilizadas en los controles remotos de aparatos electrónicos como la televisión, grabadoras de video, estéreos, etcétera; la transmisión por ondas de luz como el rayo láser, que se utiliza para transmisiones entre un edificio y otro. Derivado de este proceso complejo de las telecomunicaciones es que existen empresas que, como ya se anotó, por la infraestructura que tienen, están en posibilidad de rentar parte de sus servicios o instalaciones para que otras, que son intermediarias, puedan prestar el mencionado servicio y servir de enlace con el usuario final. Un ejemplo de éste lo constituye la renta de sus redes de cableado y fibra óptica que realiza actualmente la empresa denominada **********, para que otras empresas intermediarias puedan ofrecer servicios de telefonía. ... Asimismo, cabe apuntar que esta Suprema Corte ha sostenido que los servicios de interconexión son considerados como básicos para el desarrollo del país y coadyuvan a mejorar las condiciones de vida en sociedad, además de beneficiar a las familias que necesitan utilizarlos y a los sectores más necesitados del país. Así lo estableció la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en asuntos en los cuales se dilucidó si se transgredía el principio de equidad tributaria por la exención de pagar del impuesto especial sobre producción y servicios a las empresas que prestan servicios de radiolocalización móvil de personas, de telefonía, internet e interconexión, de los que derivaron la jurisprudencia y tesis aislada que, respectivamente, se transcriben: ‘PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. EL ARTÍCULO 18, FRACCIONES I, II, III, V, VI, VII, X Y XI, DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL RELATIVO (VIGENTE DURANTE EL AÑO DE 2002), EN CUANTO CONCEDE EXENCIONES POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TELEFONÍA, INTERNET E INTERCONEXIÓN, MAS NO POR EL DE TELEVISIÓN POR CABLE, NO ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA.’ ... ‘PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. LA FRACCIÓN X DEL ARTÍCULO 18, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN XIII, INCISOS G) Y H), DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL RELATIVO, AL EXENTAR DE SU PAGO A EMPRESAS QUE PRESTAN SERVICIOS DE RADIOLOCALIZACIÓN Y RADIOLOCALIZACIÓN MÓVIL DE PERSONAS, Y NO A LAS QUE PRESTAN EL SERVICIO DE TELEVISIÓN POR CABLE, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2003).’ (se transcriben). Inclusive, en el amparo en revisión 1154/2002, resuelto por dicha Sala en sesión de veinticinco de abril de dos mil tres, además de establecer que los servicios de internet y telefonía son considerados como básicos para el desarrollo del país, sostuvo que también debían incluirse en este concepto los concesionarios que prestan servicios de interconexión de aquellos servicios como intermediarios, lo cual redunda en procurar un mejor nivel de vida familiar, equiparándose por el legislador a servicios tales como el agua, la luz y el drenaje. En dicho asunto se dijo: ... Las condiciones en materia de interconexión sobre las cuales los concesionarios no hayan podido convenir pueden ser variadas, siendo una de ellas que no hayan podido ponerse de acuerdo en relación con la tarifa de interconexión que una empresa concesionaria debe pagarle a la otra con motivo de utilizar su infraestructura mediante el pago de una renta, generalmente, anual. Las tarifas de interconexión son expresión del pago que, como contraprestación, eroga un concesionario de redes de telecomunicación hacia otro concesionario por el uso de su infraestructura, a fin de que aquéllos puedan, a su vez, otorgar un servicio a los consumidores finales que tendrán que pagar una diversa tarifa por ese servicio. ... Como se advierte de la transcripción anterior, los planes a los que deberán sujetarse los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones deben considerar, por un lado, los intereses de los usuarios y, por otro, los de los concesionarios, teniendo en cuenta la posibilidad de seguir los siguientes objetivos: I. Permitir un amplio desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones; II. Impedir un trato discriminatorio entre concesionarios; y, III. Fomentar una sana competencia entre ellos, lo que ocasionará que la prestación de servicios sea de mejor calidad y precio en beneficio de la colectividad. De esta manera, el hecho de que el artículo 42 antes transcrito prevea que los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones suscriban un convenio a efecto de interconectar sus redes, y que la autoridad intervenga sólo en caso de que no se suscriba dicho convenio, o las partes no se pongan de acuerdo, de ninguna manera implica que el Estado permita que los particulares, en condiciones de mercado, determinen libremente cuáles son las tarifas que se van a establecer, pues incluso las tarifas convenidas entre las partes se encuentran limitadas por un marco legal, según se advierte del artículo 41 antes transcrito, del cual se desprende que es el Estado, a través de los órganos reguladores, el que puede en su momento garantizar que ese acuerdo entre los particulares permita un amplio desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones, dé un trato no discriminatorio a los concesionarios y fomente una sana competencia entre concesionarios. Lo antes aseverado, en el sentido de que no existe una total libertad tarifaria en materia de interconexión, pues incluso las tarifas convenidas entre las partes se encuentran limitadas por un marco legal, lo que se corrobora también con lo dispuesto por los artículos 43 y 44 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, conforme a los cuales las partes en dichos convenios, deberán, entre otras cuestiones, permitir el acceso de manera desagregada a servicios, capacidad y funciones de sus redes sobre bases de tarifas no discriminatorias; abstenerse de otorgar descuentos por volumen en las tarifas de interconexión; actuar sobre bases de reciprocidad en la interconexión entre concesionarios que se provean servicios, capacidades o funciones similares entre sí, en tarifas y condiciones; y llevar contabilidad separada por servicios y atribuirse a sí mismo y a sus subsidiarias y filiales, tarifas desagregadas y no discriminatorias por los diferentes servicios de interconexión. Las normas mencionadas son del tenor siguiente: (se transcriben). De esta manera, ni aún en el caso de que los concesionarios lleguen a un acuerdo sobre la interconexión, esa determinación está enmarcada únicamente dentro de los intereses de las empresas involucradas, pues debe estar dirigida al servicio que se presta a los usuarios, esto es, a la sociedad, considerando tanto la existencia de la interconexión misma, como las condiciones en que se presta, dentro de las cuales está el monto de las tarifas entre prestadores de servicios, conforme a las disposiciones establecidas por la Ley Federal de Telecomunicaciones en beneficio de la sociedad. ... Como se advierte de estos numerales, en los convenios de interconexión entre concesionarios de redes públicas, las partes deben garantizar la permanencia de esa interconexión permitiendo el acceso de manera desagregada a servicios, capacidad y funciones de sus redes sobre bases de tarifas no discriminatorias, actuar sobre bases de reciprocidad en la interconexión, llevar a cabo la interconexión en cualquier punto de conmutación u otros en que sea técnicamente factible, y establecer mecanismos para garantizar que exista adecuada capacidad y calidad para cursar el tráfico demandado entre ambas redes. Asimismo, los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones deben, como imperativo legal, abstenerse de interrumpir el tráfico de señales de comunicaciones entre concesionarios interconectados, sin la previa autorización de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, así como de abstenerse de realizar modificaciones a su red que afecten el funcionamiento de los equipos de los usuarios o de las redes, sin contar con la anuencia de las partes afectadas y sin la aprobación de la indicada secretaría. Finalmente, si algún concesionario no cumple con sus obligaciones en materia de operación e interconexión de redes públicas de telecomunicaciones, se hará acreedor a una multa. De lo anterior se desprende que aun cuando los concesionarios no hayan podido llegar a un acuerdo en relación con la tarifa que deben entregarse, debe existir la interconexión, ya sea que la disconformidad surgida entre ellos sea preexistente, o bien, si se trata de una nueva interconexión. Inclusive, en concordancia con lo anterior, acerca de que el servicio de interconexión debe existir aunque haya divergencias en las tarifas a pagar por ese servicio, el artículo 95, fracción III, del Reglamento de Telecomunicaciones establece que al dilucidarse esa divergencia por la autoridad, debe asegurarse el cumplimiento de diversos puntos de interés primordial, entre ellos, que se mantenga la calidad de todos los servicios de telecomunicaciones provistos mediante las redes. ... Sentado lo anterior, este Tribunal Pleno considera que es improcedente la suspensión de los efectos de resoluciones, emitidas ya sea por la Comisión Federal de Telecomunicaciones o por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en las que se fijan aspectos no acordados por las partes sobre las condiciones de interconexión, obligación de interconectar y fijación de tarifas, pues con su concesión se afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público. En efecto, la emisión de las resoluciones de que se trata, como expresión de la rectoría que ejerce el Estado en materia de telecomunicaciones, tiende a procurar una sana competencia entre los concesionarios, sin dejar de considerar, de manera preponderante, los intereses de los usuarios o consumidores finales, en términos de lo establecido en los artículos 7, 9-A, 41 y 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, antes transcritos. Esta actividad indudablemente constituye un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad y validez y, además, constituye una expresión palpable de la rectoría prevista en los artículos 25 y 28 de la Constitución Federal que ejerce el Estado en materia de telecomunicaciones, pues como parte equidistante entre los concesionarios en desacuerdo resuelve la controversia puesta a su consideración, apreciando tanto los intereses de las partes involucradas como los de los usuarios o consumidores finales, con el imperativo de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones. La Comisión Federal de Telecomunicaciones, o en su caso la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, deben tomar en cuenta indisolublemente el desarrollo nacional, los intereses de los concesionarios y los intereses de los usuarios finales, pues así lo señalan los artículos 7 y 9-A de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Cuando la autoridad correspondiente ordena en alguna resolución la interconexión de redes de telecomunicaciones, derivado de que las partes en conflicto no llegaron a un acuerdo, en realidad está velando por el establecimiento, continuidad y eficiencia en la prestación de un servicio público, en el caso concreto, el de telefonía, de suerte tal que una posible suspensión de este tipo de resoluciones, privaría a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes y le inferiría un daño que de otra manera no resentiría, pues implicaría que uno o más operadores del mercado no pudieran operar, o bien que lo hicieran en condiciones desventajosas frente a otros competidores, lo cual redundaría en perjuicio de los usuarios finales, dado que, o bien no lograrían comunicarse a un punto en específico, cuya interconexión fue ordenada por el órgano regulador o, a efecto de lograr la referida conexión, se verían obligados a contratar con un operador en particular, afectando con ello las condiciones de libre competencia que, conforme a la ley, deben existir en el mercado de telecomunicaciones como área prioritaria. Sin embargo, la sola existencia de la interconexión no satisface los objetivos de interés público que se establecen en el sistema de interconexión de redes de telecomunicación. La interconexión y las tarifas correspondientes son parte de una misma área prioritaria del Estado y están intrínsecamente relacionadas en la consecución de un mismo fin, el mejor servicio público al usuario en general. La falta de acuerdo en las tarifas afecta la interconexión, pues aun cuando ésta no se suspenda, sí se entorpecerá. Las tarifas de interconexión se refieren a la viabilidad del servicio general en condiciones óptimas, situación que debe valorar la autoridad, lo que necesariamente incide en la calidad del servicio que recibe el usuario final, tomando en consideración que el servicio a que se refiere la ley no consiste únicamente en tarifas bajas, sino que hay más elementos para considerarlo un buen servicio. Así, conceder la suspensión causaría a la colectividad una afectación y le privaría de un beneficio que de otra manera no resentiría, pues se estaría impidiendo que se logren las mejores condiciones en la prestación de todo un sistema de telecomunicación en las que están, desde luego, las tarifas al usuario, pero no nada más, sino el servicio en general y aun las condiciones de equidad, reciprocidad, no discriminación y otras que exige la ley. Al intervenir la autoridad correspondiente como lo ordena la Ley Federal de Telecomunicaciones, resulta inherente a su resolución el interés público, pues al resolver las cuestiones no acordadas entre las partes sobre las condiciones de interconexión, obligación de interconectar y fijación de tarifas, no lo debe hacer atendiendo preponderantemente al interés particular de éstos, sino al del público usuario, ya que debe tomar en consideración los principios establecidos en dicho ordenamiento, entre los que destaca la sana competencia. Las condiciones de interconexión, entre las que destacan las tarifas aplicables como una condición más, siempre deben considerarse de interés social, pues forman parte de todo un sistema legal dirigido, desde luego, no a la ganancia o utilidad de los empresarios involucrados, sino al beneficio de los usuarios, ya que se busca lograr no sólo la continuidad en la prestación del servicio, sino también que éste se preste de forma eficiente, en un ambiente de sana competencia entre los concesionarios, a fin de obtener para el público en general el mejor precio y calidad. En esa medida, la determinación de las condiciones de la prestación del servicio, siempre está en función del interés social, ya sea en mayor medida para el desarrollo nacional, para los concesionarios o para los usuarios, pero siempre sin excepción está en función o con miras a privilegiar el área de las telecomunicaciones para el bien del país, o sea, de sus habitantes.-La fijación de las condiciones de interconexión, por lo que hace específicamente a las tarifas, puede tener o no una incidencia económica en aspectos como el costo trasladado al público usuario de dichas redes para hacer uso de ellas, pero, finalmente, siempre tendrá incidencia en el desarrollo y competitividad en el mercado relevante, pues debe propiciar una sana competencia, de ahí que la fijación de dichas tarifas no sólo tendrá consecuencias materiales para las partes, sino también para los usuarios de servicios telefónicos.-La circunstancia de fijar una tarifa de interconexión adecuada a las condiciones de una sana competencia, genera que se den las condiciones para la viabilidad de la prestación del servicio en condiciones óptimas, en beneficio de la sociedad, tomando en cuenta que dicha tarifa tiene la presunción de que persigue la finalidad de la ley de la materia, que es propiciar una sana competencia.-Incluso de la exposición de motivos de la Ley de Impuesto Especial sobre Producción y Servicios se puede advertir que para el legislador no sólo la interconexión en sí misma es de interés social, sino que ello incluye la determinación de sus tarifas, pues el legislador siempre ha considerado a los usuarios finales de estas redes como objeto de la protección de la norma y no solamente a los concesionarios, según se advierte de la siguiente transcripción: ‘Por otra parte, en el caso de los servicios de interconexión entre redes públicas de telecomunicaciones, se considera que dado que no se utilizan para prestar un servicio final, con la exención propuesta se evitaría un doble gravamen por la prestación de estos servicios y con ello se propiciaría además, que éstos se proporcionen en condiciones recíprocas, lo que hace posible el incremento en la competencia en la prestación de dichos servicios, beneficiando directamente a los usuarios.’.-Como se ve, el legislador en este caso al exentar los servicios de comunicaciones, no sólo lo hizo en atención a la interconexión entre los concesionarios, sino especialmente por el impacto en los servicios a los usuarios finales, aspectos ambos, que están íntima e indisolublemente relacionados.-La fijación de las tarifas de que se trata tiene que ser adecuada para que a todos los participantes les sea atractivo como negocio y como actividad comercial el involucrarse en ese tipo de actividades; todos deben obtener una ganancia en la medida de que éste es un servicio público que está concesionado a los particulares y éstos deben tener ese estímulo de al menos tener una ganancia por esta participación; sin embargo, las actividades de que se trata están sujetas a una regulación para lograr una sana competencia en beneficio de la sociedad.-Si bien la búsqueda de los concesionarios es captar siempre un mayor número de usuarios, la concesión, bajo la rectoría del Estado, está sujeta a obligaciones y a cargas, dentro de las cuales, en el caso, se encuentra la de prestar el servicio de interconexión, la cual constituye una carga consecuente a la concesión por usar un bien propiedad de la Nación.-Por tanto, con la concesión de la medida cautelar por lo que hace a los efectos de este tipo de resoluciones, se impediría al Estado ejercer su rectoría en materia de telecomunicaciones, en la que debe asegurar la prestación de los servicios concesionados fomentando una sana competencia para lograr que se presten con mejores precios, calidad y diversidad, promoviendo una adecuada cobertura social, tal como lo dispone la ley de la materia, además de que se impediría la aplicación de tarifas de interconexión respecto de un servicio que la sociedad está interesada en que se aplique en condiciones de sana competencia para tener acceso a mejores precios, diversidad y calidad.-Debe tenerse en cuenta que la rectoría requiere acción directa del Estado para alcanzar los fines esenciales de la ley, que, en el caso de la Ley Federal de Telecomunicaciones, conforme su artículo 7, consisten en promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rectoría del Estado en la materia, para garantizar la soberanía nacional; fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones, a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad y calidad, en beneficio de los usuarios; y promover una adecuada cobertura social.-La actuación de la autoridad en relación con la fijación de las referidas tarifas, se rige por el espíritu del ordenamiento legal en cita, relativo a la debida vigilancia de los principios que se fijan como objetivo último, siendo que el establecimiento de una tarifa de interconexión conforme a dichos principios garantiza que las partes se encuentran en una situación competitiva respecto de la prestación de un servicio tan importante como el de la telecomunicación, siendo evidente que la atención competitiva en el mercado redunda en una constante lucha para la captación de mayor número de usuarios, los cuales se ven beneficiados por los efectos de las estrategias competitivas entre los agentes del mercado; de esta forma, debido a la naturaleza del servicio que se presta, cuyo carácter constituye un área prioritaria de rectoría que atañe al Estado a través del órgano regulador, y por la necesidad de garantizar el acceso de calidad a las telecomunicaciones, debe primar la presunción de validez de las resoluciones emitidas por dicho órgano; y, tomando en cuenta que en sus resoluciones se protegen bienes jurídicos que atañen al interés social, éste no puede ser diferido para dar prioridad al interés económico de quien solicita la medida cautelar. Dejar sin efectos una resolución de esta naturaleza, aunque fuera temporalmente, produciría que mientras dure el juicio o se resuelva el recurso, según sea el caso, permanezca la desregulación de las relaciones económicas en un área prioritaria para el Estado que implicará que se paralicen los fines públicos de la Ley Federal de Telecomunicaciones.-El marco normativo es contundente al apuntar que el Estado debe asegurar la sana competencia y la utilización social de los bienes, asegurar que la rectoría del Estado en esta materia, además de descansar en la importancia que tiene para el desarrollo económico nacional, guarda una vinculación directa con diversos derechos y principios fundamentales reconocidos en la Constitución. ... Del proceso legislativo destaca, entre otras cuestiones, que la interconexión de redes es una condición indispensable para permitir el amplio desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones, fomentar una sana competencia entre éstos y beneficiar tanto a los concesionarios como al usuario final; y que para cumplir con dichos objetivos, los convenios de interconexión que celebren los concesionarios deberán: permitir la interconexión en cualquier punto en el que ésta sea técnicamente factible; dar acceso a servicios, capacidad y funciones de las redes, de manera desagregada y sobre bases de tarifas no discriminatorias; garantizar que exista capacidad y calidad adecuadas para cursar el tráfico entre redes; y, actuar sobre bases de reciprocidad en la interconexión en tarifas y condiciones cuando se provean servicios, capacidades o funciones similares entre sí.-De esta manera, se confirma la finalidad de la regulación en materia de interconexión, de permitir un amplio desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones y fomentar una sana competencia entre éstos, promoviendo una adecuada cobertura social y asegurando la viabilidad de la prestación del servicio en condiciones óptimas, en beneficio de la sociedad.-Bajo este tenor, si cuando se fijan aspectos no acordados por las partes sobre las condiciones de interconexión, obligación de interconectar y fijación de tarifas, tal acto administrativo, que goza de la presunción de validez y legalidad, constituye la expresión material de la facultad constitucional del Estado de ejercer su rectoría en materia de telecomunicaciones, tendiente a cumplir con los objetivos antes señalados, no procede conceder la suspensión de sus efectos en el juicio o recurso que contra él se interponga, pues de concederse se afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público; sin que se pasen por alto los posibles daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto, pues sobre este aspecto prevalecen los intereses de la colectividad sobre los de índole comercial o económico de la parte que solicite la medida cautelar.-La conclusión a la que se arriba se aprecia de una forma más clara si se toma en cuenta que si se niega la suspensión solicitada contra la resolución que fija aspectos no acordados por las partes sobre las condiciones de interconexión, obligación de interconectar y fijación de tarifas, en el caso específico de las tarifas regirá la que hasta ese momento se encontraba vigente. Sin embargo, cuando no exista la preexistencia de una tarifa de interconexión, como sucede con los nuevos contratos de interconexión, será aquí cuando se ponga de relieve, de una forma más cristalina, la importancia que en sí misma tiene investida la decisión que al respecto se tome por la Comisión Federal de Telecomunicaciones o, en su caso por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, como acto administrativo que goza de la presunción de validez y legalidad y que constituye la expresión material de la facultad constitucional del Estado de ejercer su rectoría en materia de telecomunicaciones, porque, en este caso, de concederse la suspensión solicitada, la obligación de determinar qué tarifa debe regir la relación de interconexión existente entre los concesionarios en desacuerdo podría recaer en una autoridad jurisdiccional, lo que implicaría atribuirle una facultad que constitucionalmente no le corresponde ..."
De la ejecutoria reproducida anteriormente se aprecia que el Alto Tribunal estimó que el tema relativo a la interconexión es de orden público, pero lo que resalta, al menos para los efectos del presente asunto, es que no basta con que se logre la interconexión, sino que, en todo caso, que ésta se haga de manera óptima, atendiendo a que el usuario final es quien se ve beneficiado por las mejores condiciones en que se pueda brindar el servicio; de ahí que resulte prioritario para el desarrollo del país y, por ende, que adquiera una connotación de orden público e interés social.
En esa medida, es inconcuso que la tesis en cuestión sí incide en un aspecto relacionado con los requisitos para el otorgamiento de la medida cautelar, esto es, el atinente a la afectación del orden público a que hace referencia el artículo 124, fracción II, de la Ley de Amparo y que este Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito tomó en consideración al otorgar la suspensión en definitiva, pues debe recordarse que el efecto de tal determinación fue que no se aplicara el programa de tarifas de interconexión, en aquellos supuestos en los que ya se hubieran logrado convenios entre las partes.
Para arribar a la aludida conclusión, se estimó que en el artículo primero transitorio del programa reclamado, se estableció que "cualquier concesionario podrá solicitar que sus convenios de interconexión se ajusten a lo previsto en el presente plan."
Disposición con la cual se autoriza a las partes a que, con posterioridad a la celebración de los convenios de interconexión y en el caso de que estimen que el pacto alcanzado no se ajusta a los términos del plan, soliciten su adecuación; lo cual, se dijo en dicha ocasión, no necesariamente tiene como objetivo la correcta interconexión, pues atendiendo a que la ley dispone la libre concurrencia de las partes para pactar las condiciones que estimen son más benéficas para ellos y a que se habían verificado diversos convenios, según el dicho de la quejosa, la concesión no afectaba al interés social ni controvertía disposiciones de orden público, ya que la interconexión, en las "condiciones que mejor se ajusten a los intereses de las partes concertantes", ya se logró, a pesar de que pudiera pensarse que los convenios actualmente celebrados no generan las condiciones óptimas para tales efectos.
En ese sentido, es inconcuso que la tesis de jurisprudencia que invocan las partes para solicitar la revocación de la medida cautelar, es un hecho superveniente que tiene como consecuencia la alteración del sistema de cosas o estado jurídico que se tuvo en consideración al momento de dictar la medida cautelar, pues, precisamente, el Pleno del Más Alto Tribunal del País resolvió en sentido contrario al sustentado por este órgano colegiado, ya que no basta que se logre la interconexión, sino que ésta se realice en condiciones óptimas, con lo cual resulta beneficiado el usuario final, lo que no se lograría si se preserva la suspensión que aquí se pretende revocar.
Efectivamente, la medida otorgada mencionada implica la imposibilidad legal para que los contratantes puedan ajustar las condiciones de interconexión previamente pactadas, al programa reclamado; lo cual, evidentemente, significa que una de las partes considera que las establecidas en el programa resultan más favorables o generan las mejores condiciones para la prestación del servicio, en comparación con las originalmente convenidas.
De prevalecer tal determinación se impediría la posibilidad de obtener las mejores condiciones para la interconexión, pues no resultaría lógico que si los convenios previamente concertados ofrecieran las mejores condiciones, alguna de las partes procurara su ajuste al programa; ello, desde luego, sólo se intentaría, si se considera que éstas son más benéficas que aquéllas.
Así, atento a lo expresado, es inconcuso que la tesis jurisprudencial de mérito sí constituye un hecho superveniente que altera el sistema jurídico considerado para otorgar la medida cautelar otorgada en definitiva; por lo cual, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley de Amparo, en relación con lo dispuesto en el diverso 124, fracción II, del propio ordenamiento legal, aplicado en sentido contrario, se impone revocar las interlocutorias recurridas para, en su lugar, declarar fundados los incidentes de origen y, como consecuencia de ello, negar la suspensión definitiva otorgada a la quejosa **********, en dicho asunto.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 83, fracción II, inciso b); 85, fracción I, de la Ley de Amparo y 37, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:
PRIMERO.-Se revocan las interlocutorias recurridas, dictadas en los incidentes de revocación de la suspensión definitiva por hecho superveniente, derivadas del incidente de suspensión relativo al juicio de amparo indirecto **********, del índice del Juzgado Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, atento a lo expuesto en el último considerando de la presente ejecutoria.
SEGUNDO.-Se niega la suspensión definitiva otorgada a **********, en el incidente de suspensión mencionado en el punto resolutivo primero de esta resolución.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos al lugar de origen; regístrese la resolución en términos de Acuerdo General 29/2007 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece el uso obligatorio del módulo de captura del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes, relativo a las sentencias dictadas por los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito; en su oportunidad, archívese el toca.
Así, por mayoría de votos de los Magistrados, presidente F. Javier Mijangos Navarro y Adela Domínguez Salazar, contra el voto particular del Magistrado Alberto Pérez Dayán, lo resolvió el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, fue ponente la segunda de los nombrados.
En términos de lo previsto en los artículos 3, 4, 8, 13, 14, 18 y 61 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.