RECURSO DE APELACIÓN 4/2025, DERIVADO DE LA SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD DE ATRACCIÓN 1/2025, PREVISTA EN LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

1. Esta Segunda Sala considera fundado el agravio expuesto por la recurrente, por las razones que enseguida se exponen.
2. Para evidenciar lo anterior, se estima pertinente abordar ciertos temas relacionados con el problema jurídico a resolver, como son: a) La presentación de las demandas de acciones colectivas difusas, por parte de la COFECE; b) La determinación inicial que puede recaer a la demanda de acción colectiva; c) Qué se debe entender por la expresión “que la resolución ha quedado firme”, prevista en el artículo 134 de la LFCE; y, d) Determinar si la resolución de la anterior COFECE, emitida en el procedimiento administrativo, que establece la acreditación de prácticas monopólicas o concentraciones, puede considerarse o no, un fallo firme.

a) La presentación de las demandas de acciones colectivas difusas, por parte de la COFECE.

1. La determinación que declaró improcedente la acción colectiva difusa presentada por la COFECE, tiene como fundamento la resolución emitida por dicho órgano el dos de agosto de dos mil veintiuno, en el procedimiento administrativo IO-001-2016, mediante la cual se acreditó la responsabilidad de diversos agentes económicos, por haber incurrido en prácticas monopólicas absolutas.
2. La emisión de dicha resolución administrativa tiene como fundamento las facultades conferidas a la COFECE en el artículo 28, décimo tercer párrafo, de la Carta Magna, mediante la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de dos mil trece, en la que el Poder Reformador lo definió como un órgano constitucional autónomo, que tiene por objeto garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, como una manera de proteger los derechos de los consumidores.
3. Derivado de la anterior reforma constitucional, el veintitrés de mayo de dos mil catorce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la LFCE que en su artículo 1 prevé que es reglamentaria del artículo 28 constitucional, en materia de libre concurrencia, competencia económica, monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones; de orden público e interés social, aplicable a todas las áreas de la actividad económica y de observancia general en toda la República.
4. Asimismo, el artículo 10 de la LFCE refiere en cuanto a la naturaleza de la COFECE:

Artículo 10 . La Comisión es un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, independiente en sus decisiones y funcionamiento, profesional en su desempeño, imparcial en sus actuaciones y ejercerá su presupuesto de forma autónoma, misma que tiene por objeto garantizar la libre concurrencia y competencia económica, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados.

1. De igual forma, el artículo 12, fracciones X, XI y XXVIII, de la LFCE, establece como atribuciones de la COFECE, las siguientes:

Artículo 12. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

X. Resolver sobre los asuntos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta Ley;

XI. Resolver sobre condiciones de competencia, competencia efectiva, existencia de poder sustancial en el mercado relevante u otras cuestiones relativas al proceso de libre concurrencia o competencia económica a que hacen referencia ésta u otras leyes y reglamentos;

(…)

XXVIII. Ejercitar las acciones colectivas de conformidad con lo dispuesto en el Libro Quinto del Código Federal de Procedimientos Civiles;

1. El ejercicio de estas facultades conferidas a la COFECE, se ejercen a través de diversos procedimientos previstos en la propia LFCE, en el que destaca el específico de investigación , así como, cuando se hubiese emitido previamente un dictamen de probable responsabilidad, el procedimiento seguido en forma de juicio .
2. Con base en dichas facultades, la COFECE, una vez que emitió la resolución en el procedimiento administrativo, en la que se acreditó la responsabilidad de agentes económicos por la comisión de prácticas monopólicas absolutas, el veintinueve de octubre de dos mil veinticuatro, presentó demanda de acción colectiva difusa, bajo los argumentos siguientes:

Tal y como será evidenciado, las conductas referidas causaron un daño al proceso de competencia en el Mercado Investigado ( sic ), y a su vez a los consumidores finales de medicamentos, por lo que, las circunstancias comunes que comparten la colectividad respecto de la acción que se intenta es que sufrieron un daño tanto las farmacias como los consumidores finales de los Medicamentos que adquieren en dichas farmacias intervienes ( sic ) o son parte de los diversos eslabones del Mercado Investigado ( sic ).

1. La incorporación de las acciones colectivas en el sistema jurídico mexicano, tiene como precedente el decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de julio de dos mil diez, en el que se adicionó el párrafo tercero del artículo 17 de la Constitución General de la República, para establecer en el orden constitucional la figura de las acciones colectivas. El Poder Reformador remitió al legislador federal la obligación de expedir las leyes que regulen las acciones colectivas y estableció que los juzgadores federales estarán a cargo de los procedimientos y mecanismos respectivos.
2. Dicha reforma entró en vigor seis meses después de su publicación. El Decreto contempló modificaciones a distintos ordenamientos legales, entre los que destaca la inclusión del Libro Quinto denominado “De las Acciones Colectivas”, integrado por los artículos 578 a 626 del Código Federal de Procedimientos Civiles. En dicha normativa se regulan las materias de aplicación, los sujetos legitimados y las etapas procesales para el trámite de dichas acciones. Aunado que este ordenamiento legal es de aplicación supletoria de la referida LFCE, en términos del artículo 121 de este último ordenamiento .
3. En ese sentido, el artículo 580, fracción I , del Código Federal de Procedimientos Civiles dispone que las acciones colectivas son procedentes para tutelar, entre otros, derechos e intereses difusos y colectivos, entendidos como aquéllos de naturaleza indivisible cuya titularidad corresponde a una colectividad de personas, indeterminada o determinable, relacionadas por circunstancias de hecho o de derecho comunes.
4. En tanto que el numeral 581, fracción I , define a la acción colectiva difusa como: “(…) aquélla de naturaleza indivisible que se ejerce para tutelar los derechos e intereses difusos, cuyo titular es una colectividad indeterminada (…)”. Mientras que el artículo 585, fracción I , otorga legitimación activa a la COFECE para presentar las acciones colectivas .

b) La determinación inicial que puede recaer a la demanda de acción colectiva.

1. Ahora bien, una vez presentada la demanda de acción colectiva, la Primera Sala de este Alto Tribunal al interpretar los artículos 587 y 590 del Código Federal de Procedimientos Civiles, ha establecido que el Juez Federal al recibirla puede proceder de tres formas: I) Prevenir a la parte actora para que aclare o subsane su demanda cuando advierta la omisión de requisitos de forma o la demanda sea obscura o irregular , II) Ordenar el emplazamiento al demandado dentro de los tres días siguientes a la presentación de la demanda ; o III) Desechar de plano la demanda si la parte actora no desahoga la prevención; no se cumplen con los requisitos previstos en el Título Único del Libro Quinto del Código Federal de Procedimientos Civiles, o se trata de pretensiones infundadas, frívolas o temerarias .
2. Tratándose de las acciones colectivas, es importante destacar que a diferencia de los juicios ordinarios, existe una etapa de certificación la cual es previa al comienzo del procedimiento y tiene por objeto determinar si las pretensiones de la colectividad pueden ejercerse por esa vía. En ella el juez deberá evaluar la presencia de los requisitos de procedencia establecidos en los artículos 587 y 588 del Código Federal de Procedimientos Civiles. A su vez, la parte demandada puede manifestar lo que a su derecho convenga en torno al cumplimiento de los requisitos de procedencia. Al finalizar esta etapa, el juez decide sobre la admisión o el desechamiento de la demanda y frente a esta decisión es procedente un recurso de apelación, conforme el numeral 591 del propio ordenamiento . Es en esta etapa en la que ubica el auto impugnado.

c) Qué se debe entender por la expresión “que la resolución ha quedado firme”, prevista en el artículo 134 de la Ley Federal de Competencia Económica.

1. El acuerdo impugnado se fundamentó en el artículo 134, primer párrafo, de la LFCE, que señala:

Artículo 134 . Aquellas personas que hayan sufrido daños o perjuicios a causa de una práctica monopólica o una concentración ilícita podrán interponer las acciones judiciales en defensa de sus derechos ante los tribunales especializados en materia de competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones hasta que la resolución de la Comisión haya quedado firme .

1. Respecto de la expresión “que la resolución ha quedado firme”, en principio es importante precisar que en la práctica se emplea como sinónimo del concepto de cosa juzgada, aun cuando no tienen el mismo significado, como se evidencia a continuación.
2. De manera general, el Diccionario panhispánico del español jurídico, define al concepto de “sentencia firme”, como aquella “contra la que no cabe interponer recurso alguno, bien por no preverlo la ley, bien porque, estando previsto, ha transcurrido el plazo legalmente fijado sin que ninguna de las partes lo haya presentado. ”
3. De manera particular, en la doctrina del derecho administrativo, que se relaciona con la resolución emitida por la COFECE, se ha señalado:

Los actos administrativos serán firmes cuando, habiendo algún medio de defensa para su impugnación en sede administrativa, éste no haya sido ejercido o, haciéndolo, su resultado sea desfavorable para el particular.

Cuando la ley que rija específicamente a un cierto tipo de actuar administrativo no establezca a favor de los gobernados ningún recurso o medio defensivo de agotamiento obligatorio, se entenderá que tal acto administrativo será inmediatamente firme, lo que significa, para los efectos del ámbito administrativo, será definitivo.

Resulta de capital importancia distinguir lo que se debe considerar por resoluciones o actos administrativamente definitivos o firmes, de lo que significa el presupuesto de definitividad procesal, como condición para hacer del conocimiento de un órgano jurisdiccional una determinada resolución o acto administrativo, ya sea ésta una acción de nulidad ante la instancia contencioso administrativo, como lo es un juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, o una acción constitucional de amparo, ante los órganos del Poder Judicial de la Federación.

(…)

Así, entendiendo a la firmeza administrativa como aquel estado jurídico que guarda un determinado acto por no haber sido recurrido en la forma y términos que al efecto establecen las leyes, la definitividad, como condición de procedencia del ejercicio de una acción jurisdiccional viene a significar, exactamente, el supuesto contrario, esto es, dicha condición se constituye, precisamente, por haber agotado todos y cada uno de los mecanismos de defensa más próximos al alcance de los afectados.

1. Precisado lo anterior, resulta pertinente acudir al Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria de la LFCE, y en la que se regula la acción colectiva que se declaró improcedente. Al respecto, el artículo 354 del Código Federal de Procedimientos Civiles define a la cosa juzgada, como: “la verdad legal, y contra ella no se admite recurso ni prueba de ninguna clase, salvo los casos expresamente determinados por la ley” . A su vez, el numeral 355 del propio ordenamiento precisa que “Hay cosa juzgada cuando la sentencia ha causado ejecutoria.” Mientras que el numeral 356 de la legislación procesal civil federal, señala que causan ejecutoria las siguientes sentencias:

I) Las que no admitan ningún recurso;

II) Las que, admitiendo algún recurso, no fueren recurridas, o, habiéndolo sido, se haya declarado desierto el interpuesto, o haya desistido el recurrente de él, y,

III) Las consentidas expresamente por las partes, sus representantes legítimos o sus mandatarios con poder bastante.

1. En ese sentido, el numeral 357 de la propia legislación señala que en los casos de las fracciones I y III del artículo anterior, las sentencias causan ejecutoria por ministerio de la ley.
2. La Primera Sala, en la ejecutoria que resolvió la contradicción de tesis 14/2005-PS , de la que resultó la jurisprudencia número 1a./J. 51/2006 , de título: “ COSA JUZGADA. LAS SENTENCIAS DE SEGUNDA INSTANCIA EMITIDAS POR LOS TRIBUNALES ORDINARIOS CONSERVAN ESA CALIDAD AUN CUANDO SEAN RECLAMADAS EN AMPARO (LEGISLACIONES DEL DISTRITO FEDERAL Y DEL ESTADO DE JALISCO).” en la parte que interesa, definió los siguientes aspectos de la cosa juzgada formal y material:

a) Que existen dos clases de cosa juzgada, la formal y la material; la primera consiste en la fuerza y en la autoridad que tiene una sentencia en el juicio en que se pronunció, es decir, es aquella de efectos limitados, que produce sus consecuencias entre las partes que intervinieron y con relación al proceso en que ha sido emitida, pero que no obsta su revisión en otro proceso posterior; la segunda es aquella cuya eficacia trasciende a toda clase de juicios. Además, la primera puede ser destruida mediante los recursos extraordinarios que otorga la ley contra las sentencias ejecutorias y, la segunda, ha quedado firme, como verdad legal.

b) Por lo que la cosa juzgada material se configura sólo cuando una sentencia debe considerarse firme, es decir, cuando no puede ser impugnada por los medios ordinarios o extraordinarios de defensa. Sin embargo, existen fallos que no obstante su firmeza, no adquieren autoridad de cosa juzgada, desde el punto de vista material, ya que pueden ser modificados cuando cambien las situaciones que motivaron la decisión.

c) Asimismo, una sentencia ejecutoriada, es aquella susceptible de ejecutarse, contra la cual no cabe ningún recurso ordinario, no obstante que pueda ser revocada o nulificada por algún medio de defensa extraordinario.

1. Conforme lo expuesto, para definir el sentido de la expresión “que la resolución ha quedado firme”, debe tomarse en cuenta que la figura de la cosa juzgada puede ser interpretada desde dos concepciones: la formal y la material.
2. De tal forma, que la cosa juzgada en sentido estricto es la que se clasifica como material, que implica la inmutabilidad de lo resuelto en cualquier proceso futuro, mientras que la cosa juzgada formal, tiene firmeza en tanto que es emitida por un órgano terminal de una determinada instancia, sin embargo, “no obstante su firmeza no adquiere autoridad de cosa juzgada, ya que puede ser modificado cuando cambien las situaciones que motivaron la decisión”.
3. En síntesis, la cosa juzgada formal, que se relaciona con el concepto de resolución administrativa firme, puede actualizarse ya sea que:
4. Habiendo algún medio de defensa para su impugnación en sede administrativa, éste no se hubiere ejercido, o habiendo hecho, su resultado le hubiere sido desfavorable (artículo 356, fracción II, del Código Federal de Procedimientos Civiles); o bien,
5. Cuando la ley que rija a un determinado acto administrativo, no establezca en favor de las personas algún recurso o medio de defensa ordinario de agotamiento obligatorio (artículo 356, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Civiles).

d) Determinar si la resolución de la COFECE, emitida en el procedimiento administrativo que establece la acreditación de prácticas monopólicas o concentraciones, puede considerarse o no, un fallo firme.

1. Esta Segunda Sala considera que aquellas resoluciones emitidas por la COFECE en el procedimiento administrativo que acreditan la responsabilidad de agentes económicos en la comisión de prácticas monopólicas o concentraciones, sí tienen la calidad de firmeza, por ministerio de ley, en términos de los artículos 134, primer párrafo, de la LFCE, en relación con los diversos 356, fracción I, y 357 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria de la LFCE , por las siguientes razones:
2. Primera razón , ni del texto del artículo 28 constitucional, reformado y vigente, ni de la LFCE que la rige, se advierte que en contra de la resolución administrativa emitida por la anterior COFECE, como de la ahora dependencia administrativa del Poder Ejecutivo Federal, se establezca la posibilidad de interponer algún recurso o medio de defensa ordinario de agotamiento obligatorio, para combatir la acreditación de responsabilidad por prácticas monopólicas o concentraciones, sino únicamente el juicio de amparo indirecto, como medio extraordinario de impugnación.
3. Para efecto de comprender la regla procesal de impugnación en contra de las normas generales, actos u omisiones de la COFECE, se narran de manera breve las principales consideraciones que se expusieron en el proceso legislativo que dio origen a la reforma constitucional del artículo 28, fracción VII, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de dos mil trece, en cuanto al tema de la impugnación de sus decisiones.
4. De la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el titular del Poder Ejecutivo Federal, destaca lo siguiente:

4. Tribunales especializados y efectividad de las resoluciones

Una parte importante de la regulación en materia de competencia y de telecomunicaciones es su aplicación efectiva. La mejor regulación será incapaz de lograr sus objetivos si no se puede aplicar por la interposición de medios de impugnación litigios múltiples, que en muchas ocasiones tienen la intención de ganar tiempo para eludir la regulación u obtener un beneficio económico.

El tiempo que pasa entré la emisión de la regulación y su aplicación es vital para la efectividad de la misma. Una sanción contra una práctica monopólica o una declaración de poder dominante en el mercado requiere una aplicación eficaz y ágil, para detener las prácticas monopólicas antes de que las mismas eliminen a los competidores y ocasionen que el mercado sea acaparado por el monopolista en forma irremediable.

(…)

El problema esencial no es la existencia de acceso a la justicia, el cual es un derecho fundamental de toda persona, sino evitar que las empresas en mercados vitales como los del sector de las telecomunicaciones y la radiodifusión, abusen del sistema de justicia para frenar la regulación que busca reducir su poder de mercado o de tener prácticas anticompetitivas. Las decisiones de las autoridades en esta materia deben estar sujetas a revisión, sin embargo lo que debe evitarse es que las impugnaciones tengan como principal objetivo la suspensión de la acción reguladora y detengan o retrasen las decisiones tomadas por los órganos competentes, prevaleciendo el interés particular sobre el interés de la sociedad.

1. En la Cámara de Diputados, la Comisión de Puntos Constitucionales emitió el dictamen respectivo, de cuyo contenido resalta:

Cabe señalar, que tanto la Comisión Federal de Competencia y el Instituto Federal de Telecomunicaciones, serán independientes en sus decisiones, en su funcionamiento, profesionales en su desempeño e imparciales en sus actuaciones, teniendo entre sus funciones las siguientes:

(…)

* La impugnación de las normas, actos u omisiones que realicen dichos órganos, será a través del juicio de amparo indirecto, del que conocerán los jueces y tribunales especializados. No se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales.

1. A su vez, en la Cámara de Senadores, en el Dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Comunicaciones y Transportes; de Radio, Televisión y Cinematografía; y Estudios Legislativos, con la opinión de las Comisiones de Gobernación y de Justicia, se destacó: