Suprema Corte de Justicia de la Nación

RECURSO DE INCONFORMIDAD 29/2023 PREVISTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 201 DE LA LEY DE AMPARO

Fecha: 21-Jun-2023

MANIFESTACIONES A LA DENUNCIA POR INCUMPLIMIENTO ATRIBUIDA A ESTA COMISIÓN FEDERAL

PRIMERA. Sobre el particular, le informo que a la fecha, efectivamente no se cuenta con legislación del Congreso de la Unión, respecto a que la Secretaría de Salud deba emitir autorizaciones para el autoconsumo con fines lúdicos o recreativos, solo a personas adultas, para la adquisición, siembra, cultivo, cosecha, preparación, posesión y transporte, exclusivamente del estupefaciente “cannabis sativa, índica, americana, su resina, preparados y semillas” y del psicotrópico THC (Tetrahidrocannabinol) y sus variantes estereoquímicas conocidas como “marihuana”, lo cual representa una imposibilidad material y jurídica para que este órgano ejecutivo pueda emitir la autorización descrita, como no sea violentando la normatividad existente por la invasión de esferas de competencia, aclarando que las autorizaciones existentes han sido emitidas al amparo de un mandato judicial que así lo disponga, ya que el Congreso de la Unión ha sido omiso en acatar la determinación del Poder Judicial de incorporar en la legislación sanitaria un sistema integral de regulación de la cannabis que de conformidad a las previsiones que sobre derechos humanos en ella contienen, ya que esta autoridad se encuentra impedida legalmente para regular lo que la ley no prevé a través de ningún documento formal pues no puede contravenir o crear regulación que corresponde al Congreso…

Es menester hacer énfasis que el ejercicio del derecho de autoconsumo de cannabis y THC con fines lúdicos o recreativos en ningún caso podrá hacerse afectando a terceros, y el hoy quejoso (sic) no acreditó de manera fehaciente que ejercerá su derecho con las condiciones precisadas en los reglamentos y normatividad vigente en materia de cannabis sativa, pues el acto denunciado mediante el cual se le informa la improcedencia a la solicitud de la (sic) denunciante, es la negativa a la autorización sanitaria para el consumo lúdico e individual de cannabis, misma que no cumple con la Declaratoria General de Inconstitucionalidad, ya que ésta contiene obligaciones que el particular debe cumplir para obtener una autorización sanitaria para el uso lúdico de cannabis…

Al respecto, no le asiste la razón en virtud de que esta autoridad al emitir el oficio denunciado como acto de aplicación de la Denuncia, no violenta los artículos 235, último párrafo, 237, 247 y 248 de la Ley General de Salud, por lo que no se puede sustentar que la Directora Ejecutiva de Regulación de Estupefacientes, Psicotrópicos y Sustancias Químicas de la COFEPRIS haya realizado una simulación jurídica al fundamentar su actuar en los preceptos declarados inconstitucionales, o bien empleando el sistema prohibicionista de la Declaratoria, aunado a que la parte denunciante no acreditó que su proceder efectivamente hubiese derivado de la aplicación de porciones normativas de la Ley General de Salud.

En esta tesitura, es inconcuso que la denuncia planteada en los términos que lo hizo la (sic) denunciante resulta infundada, en razón de que no comprobó que la Directora Ejecutiva de Regulación de Estupefacientes, Psicotrópicos y Sustancias Químicas de la COFEPRIS, haya aplicado los preceptos declarados inconstitucionales, ni siquiera de manera simulada, por lo cual la denuncia debe declararse infundada, toda vez que de (sic) no se aplicó el sistema normativo prohibicionista de la Declaratoria General de Inconstitucional (sic) 1/2018, máxime que resulta evidente que la denuncia refiere a la omisión del Poder Legislativo, quien emitió y puede adicionar y derogar la Ley General de Salud, a diferencia de esta autoridad que solo puede hacer lo que dice la ley y del Judicial que determina su aplicación concreta…

Resolución. El veintiocho de julio de dos mil veintidós, la Jueza de Distrito resolvió la denuncia por incumplimiento a la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la que determinó lo siguiente:

ÚNICO. Es procedente pero infundada la presente denuncia por incumplimiento a la declaratoria de inconstitucionalidad ***** (sic) , promovida por ***** , en contra de la autoridad denunciada Titular de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios , en término de las manifestaciones vertidas en el último considerando de esta resolución.

Recurso de inconformidad. En contra de la anterior determinación, mediante escrito presentado el veintinueve de agosto de dos mil veintidós , en la Oficina de Correspondencia Común a los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, ***** por su propio derecho, interpuso recurso de inconformidad previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo.
Intervención del Tribunal Colegiado. Por cuestión de turno, del recurso de inconformidad le correspondió conocer al Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Por acuerdo de ocho de julio de dos mil veintidós, la Presidencia de ese órgano jurisdiccional lo radicó como recurso de inconformidad ***** y requirió al Juzgado de Distrito remitiera el expediente de origen. Así, una vez desahogado el requerimiento antes mencionado, por proveído de quince de diciembre de la referida anualidad, se admitió a trámite el recurso de mérito.
En sesión de dos de febrero de dos mil veintitrés, el citado órgano colegiado decidió carecer de competencia legal para conocer del recurso de inconformidad y ordenó su remisión a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Admisión y trámite ante este Alto Tribunal. Mediante proveído de veintidós de febrero de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el recurso de inconformidad y lo radicó con el número 29/2023 , además de que estimó que al estar relacionado con la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018 ordenó que se turnara a la Ponencia del Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, tomando en cuenta que el primer precedente de la jurisprudencia de la que derivó la referida declaratoria general de inconstitucionalidad, plasmada, entre otras, en la tesis jurisprudencial 1a./J 25/2019, fue elaborado bajo su ponencia.
Avocamiento. Por acuerdo de dieciséis de marzo de dos mil veintitrés, se acordó el avocamiento de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el conocimiento del asunto, así como la remisión de los autos a la Ponencia del Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.
COMPETENCIA
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver el presente recurso de inconformidad, con fundamento en los artículos 201, fracción IV, de la Ley de Amparo ; y 21, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto Segundo, fracción XX, del Acuerdo General Plenario 1/2023 , publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de dos mil veintitrés, toda vez que se denuncia la aplicación de normas declaradas inconstitucionales en la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018, sin que en el caso se estime necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
OPORTUNIDAD
En términos del artículo 202 de la Ley de Amparo, el recurso de inconformidad debe interponerse dentro del plazo de quince días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación de la resolución impugnada . En el caso, se le notificó por lista a la parte denunciante, en tanto que no pudo localizársele para practicar la notificación personal, tal como se ordenó por acuerdo de cuatro de agosto de dos mil veintidós, de ahí que dicha notificación se realizó el cinco de agosto de dos mil veintidós . Por tanto, el plazo para interponer el recurso de inconformidad transcurrió del nueve al veintinueve de agosto de esa anualidad.
Consecuentemente, si el escrito de recurso de inconformidad se presentó ante la Oficina de Correspondencia Común a los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México el veintinueve de agosto de dos mil veintidós , se concluye que ese medio de impugnación fue interpuso de forma oportuna, ya que los días seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de agosto fueron inhábiles, de conformidad con los artículos 19 de la Ley de Amparo, 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el punto Primero del Acuerdo General 18/2013 , de diecinueve de noviembre de dos mil trece, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
LEGITIMACIÓN
Conforme lo dispone el primer párrafo del artículo 202 de la Ley de Amparo, el recurso de inconformidad puede interponerse, entre otros sujetos procesales, por el promovente de la denuncia a que se refiere el artículo 210 del propio ordenamiento. En consecuencia, si el presente medio de impugnación fue interpuesto por ***** , quien figura como promovente en el procedimiento de denuncia en que se emitió la determinación judicial aquí recurrida, es claro que surte la legitimación del inconforme.
ESTUDIO DE PROCEDENCIA DEL RECURSO
El presente recurso de inconformidad es procedente conforme a lo dispuesto en los artículos 201, fracción IV, y 210, último párrafo, ambos de la Ley de Amparo, debido a que se interpuso en contra de la resolución dictada el veintiocho de julio de dos mil veintidós, por la Jueza Séptima de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, en la que determinó que la parte promovente no acreditó la aplicación de los artículos 235, último párrafo y 247, último párrafo, ambos de la Ley General de Salud, pues del oficio ***** , no se apreció la aplicación de dichos artículos.
ESTUDIO DE FONDO

V.1. Objeto del recurso

El objeto de estudio en el recurso de inconformidad previsto en el artículo 201, fracción IV, de la Ley de Amparo, se circunscribe a determinar la legalidad de los razonamientos por los que la Jueza de Distrito resolvió que resultaba procedente pero infundada la denuncia formulada en relación con las autoridades de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

V.2. Base de la impugnación

La Jueza de Distrito determinó que el acto denunciado consistió en la negativa de la autorización sanitaria para el consumo individual del estupefaciente cannabis sativa (índica y americana o mariguana, su resina, preparados y semillas), así como del psicotrópico “THC” , en conjunto conocido como marihuana, que según el denunciante, implícitamente, se le aplicó el sistema normativo prohibicionista respecto del que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018.
Al respecto, la Jueza de Distrito consideró que no le asistía razón al denunciante en virtud de que la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, al emitir el oficio ***** , de dieciséis de mayo de dos mil veintidós, no se advertía que lo hubiera sustentado en lo dispuesto por los artículos 235, último párrafo, en su porción normativa “sólo podrán realizarse con fines médicos y científicos y”, y 247, último párrafo, en su porción normativa “sólo podrán realizarse con fines médicos y científicos y”, de la Ley General de Salud.
Precisó que la autoridad perteneciente a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios emitió su determinación con fundamento en diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley General de Salud, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud, del Reglamento de Insumos para la Salud, así como del Reglamento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.
Por lo anterior, consideró que no se podía determinar que la citada Comisión hubiera realizado una simulación jurídica al fundamentar su actuar en los preceptos que citó, pero empleando el sistema prohibicionista del que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018, ya que la naturaleza jurídica de la denuncia, consistía en determinar si con posterioridad a que surtió efectos la declaratoria general de inconstitucionalidad, se aplicó la norma general ahí declarada inconstitucional, circunstancia que en el presente caso no se encontraba demostrada, es decir, que la parte denunciante no acreditó que su proceder efectivamente hubiese derivado de la aplicación de las porciones normativas de la Ley General de Salud.
Asimismo, determinó que no se encontraba comprobado que la autoridad de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, para resolver como lo hizo en el oficio ***** , hubiese aplicado lo dispuesto por los artículos 235, último párrafo, y 247, último párrafo, de la Ley General de Salud, en las porciones normativas que fueron declarados inválidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018.
Esto se estimó así, pues el denunciante a fin de sustentar la acción se limitó a ofrecer como prueba el oficio denunciado; por tanto, se consideraron inoperantes las restantes manifestaciones del denunciante relacionadas con la aplicación implícita de los numerales declarados inconstitucionales.
Refirió que el asunto analizado solo tenía como finalidad el determinar si existió la aplicación de alguna porción normativa con posterioridad a la entrada en vigor de su declaratoria general de inconstitucionalidad; no así el analizar las violaciones que acontecieron con la emisión del oficio ***** ; en consecuencia, al no haberse acreditado la aplicación de lo dispuesto por los artículos 235, último párrafo, en su porción normativa “sólo podrán realizarse con fines médicos y científicos y”, y 247, último párrafo, en su porción normativa “sólo podrán realizarse con fines médicos y científicos y”, de la Ley General de Salud, respecto de las que se declaró su invalidez por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018, declaró infundada la denuncia planteada de incumplimiento a la declaratoria general de inconstitucionalidad.

V.3. Agravios

Contra esa determinación, el inconforme argumentó en su único agravio, esencialmente, lo siguiente:
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que deberían eliminarse los obstáculos para el consumo lúdico de “cannabis”, la COFEPRIS estaba obligada a emitir el permiso respectivo, por lo que no existía razón alguna para que pudiera negarse.
Del oficio ***** se aprecia que la COFEPRIS incumplió con la declaratoria general de inconstitucionalidad 1/218, ya que le negó al denunciante la citada autorización.
En la resolución recurrida desatiende que, si en la citada declaratoria general se ordenó a la COFEPRIS emitir los permisos respectivos, la única conducta que podía desplegar ante la solicitud es emitir dicha autorización, por lo que al negarse a hacerlo implica la aplicación de los artículos declarados inconstitucionales.

V.4. Calificación de los planteamientos

Previo a analizar el fondo del asunto, se estima necesario hacer algunas precisiones en torno a la configuración procesal del recurso de inconformidad previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo.
Al resolver el recurso de inconformidad previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo 4/2019 , el Tribunal Pleno determinó que el mecanismo de denuncia por incumplimiento a una declaratoria general de inconstitucionalidad, regulado en el artículo 210 de la Ley de Amparo, es un genuino procedimiento que necesariamente debe seguir una serie de actos procesales para dilucidar una controversia que se suscita entre el denunciante, por una parte, y la autoridad señalada como presuntamente aplicadora de una norma declarada inconstitucional con efectos generales, por otra.
Dicho criterio, al calificar a la denuncia de incumplimiento como un genuino procedimiento, fija una premisa crucial, pues obliga entonces a reconocer también que el recurso de inconformidad previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo, que resulta procedente para revisar la determinación que declara improcedente o infundado dicho procedimiento, goza de todas las características procesales para clasificarlo como un recurso , que además es de tipo sustitutivo por lo siguiente.
Es recurso, porque así se le denomina expresamente en el Capítulo III del Título Tercero de la Ley de Amparo y lo prevé el artículo 201 de ese ordenamiento. Sin que sea óbice lo que dispone el artículo 80 de dicha Ley en cuanto a que son recursos admisibles en el juicio de amparo el de revisión, queja, reclamación e inconformidad tratándose del cumplimiento de sentencia (fracciones I, II y III del artículo 201 de la Ley de Amparo), porque dicha norma sólo aclara cuáles recursos pueden admitirse durante el trámite del juicio de amparo, sin desconocer que el restante, en este caso el previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo, esté revestido de las características procesales de un genuino recurso.
Por otra parte, es un recurso de sustitución, porque en términos del artículo 210 de la Ley de Amparo, la tramitación del procedimiento de denuncia compete, en primera instancia, al juez de Distrito que corresponda según la ejecución del acto de autoridad denunciado como incumplidor. Culminados los trámites, el juez federal deberá emitir una resolución en la que determine que la denuncia es improcedente (porque no se cumplió alguno de los presupuestos básicos para formularla), infundada (porque no asiste razón al denunciante) o fundada (si se aplicó una norma general declarada inconstitucional con efectos generales con posterioridad a que tal declaratoria entrara en vigor).
En este sentido, habrá lugar a la procedencia del recurso de inconformidad previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo sólo en los primeros dos supuestos, esto es, cuando el juez de distrito califique como improcedente o infundada la denuncia. El conocimiento del recurso corresponde, en una segunda instancia, a un órgano judicial jerárquicamente superior dentro de la misma jurisdicción constitucional, nada menos que a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, como parte de su competencia originaria definida en el en el punto Segundo, fracción XX, del Acuerdo General 1/2023 .
Instancia –esta Suprema Corte– que, dicho sea de paso, es la única con facultad de emitir una declaración de inconstitucionalidad con efectos generales, ya sea mediante el trámite regulado en el Capítulo VI del Título Cuarto de la Ley de Amparo (declaratoria general de inconstitucionalidad), bien a través de los medios de control establecidos en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal (controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad).
En ese sentido, como instancia revisora respecto de una misma litis, a saber, la controversia entre la persona denunciante y la autoridad o autoridades denunciadas, debe concluirse que esta Suprema Corte, al resolver el recurso de inconformidad a que se refiere la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo, se sustituye en el Juzgado de Distrito para el dictado de la resolución definitiva, lo que le permite analizar cualquier aspecto relevante, tanto de procedencia, de procedimiento o de fondo que esté relacionado con la denuncia de incumplimiento, para adoptar la decisión terminal, ya sea confirmando, revocando o modificando la resolución primigenia.
Solo de ese modo sería posible realizar un análisis integral de la controversia que soporte una decisión conclusiva. Pensar lo contrario, es decir, que la decisión del juez primigenio adquiere firmeza respecto de ciertos puntos jurídicos no discutidos en los agravios (la procedencia de la denuncia, por ejemplo), sería tanto como reducir la efectividad del recurso de inconformidad sólo a cuestiones de fondo e ignorar la posibilidad de controlar aspectos de procedencia o errores de procedimiento cometidos por el juez de distrito durante la substanciación del trámite de la denuncia que pudieran impactar al sentido del fallo.
Pero además, no debe considerarse que el poder de análisis en el recurso de inconformidad previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo está limitado exclusivamente a lo que se alegue en los agravios ya que, al ser el único mecanismo jurisdiccional con que cuenta esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para verificar que las declaratorias de inconstitucionalidad con efectos erga omnes que emite están siendo puntualmente acatadas por todas las autoridades del país, debe cuando menos concebirse que tiene a su alcance todas las condiciones que le permitan decidir integralmente esa cuestión debatida, para lograr un efectivo control de la regularidad constitucional del orden jurídico.
En suma, al resolver el recurso de inconformidad a que se refiere la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación reasume jurisdicción y debe ocuparse de cualquier punto jurídico relevante para decidir lo que en derecho corresponda y de manera definitiva, lo relativo a la denuncia por incumplimiento regulada en el artículo 210 del propio ordenamiento, pues no existe reenvío de jurisdicción.
Lo anterior, a menos que la decisión implique una reposición del procedimiento de denuncia que amerite ser reparado por el juez de distrito al que corresponde su tramitación, de manera análoga a lo que sucede con los recursos de revisión y queja en el juicio de amparo, ya que esta Suprema Corte es instancia revisora, más no instructora. A esa conclusión llegó la Primera Sala al resolver el recurso de inconformidad previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo 5/2019 , y recientemente en los recursos de inconformidad 3/2022 , 6/2022 , 12/2022 y 17/2022 , todos previstos en la misma disposición, entre otros.
Explicado lo anterior, se procede al análisis, en su integridad, del procedimiento de denuncia por incumplimiento que dio lugar a la interposición del recurso de inconformidad. Al respecto, esta Primera Sala estima que son esencialmente fundados los agravios del recurrente.
En primer lugar, es necesario tener en cuenta que la COFEPRIS produjo respuesta expresa al escrito que le dirigió la parte inconforme para solicitar autorización para el consumo con fines lúdicos o recreativos de la “cannabis” y del psicotrópico “THC”, en conjunto conocido como marihuana, en ejercicio del derecho humano al libre desarrollo de la personalidad. En dicha respuesta, la autoridad sanitaria consideró que se encontraba imposibilitada para evaluar la petición, por lo que se negó a expedir la autorización peticionada.
Pues bien, ante la falta de reenvío de jurisdicción y dado que es la vía mediante la cual este Alto Tribunal puede verificar que sus decisiones con efectos generales están siendo puntualmente cumplidas por las autoridades del país, en lo subsecuente se analizará si la resolución de la COFEPRIS para expedir al inconforme la autorización sanitaria para el autoconsumo lúdico de marihuana constituye, o no, un incumplimiento a la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018.
Como se recordará, al dar respuesta expresa al escrito del denunciante, la COFEPRIS consideró que se encontraba imposibilitada para evaluar la petición, por lo que esta Primera Sala ha considerado que dicha decisión implica que se negó a expedir la autorización solicitada.
Luego, al desahogar la vista que la Jueza de Distrito le dio durante el trámite de la denuncia por incumplimiento, la COFEPRIS expuso para justificar su negativa a otorgar la autorización sanitaria que le pidió el denunciante, en esencia, que: i) le impedía actuar, ya que sólo es una autoridad ejecutora de la política sanitaria; ii) era necesario evaluar en cada caso que la persona solicitante cumpla con las condiciones establecidas en la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018; y, iii) la negativa no se sustentó en las porciones normativas de los artículos 235 y 247 de la Ley General de Salud que fueron declaradas inconstitucionales con efectos generales en la referida declaratoria.
En los agravios, la parte inconforme sostiene, sustancialmente, que resolución recurrida desatendió que, si en la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018 se ordenó a la COFEPRIS a emitir los permisos para el uso lúdico de “cannabis”, la única conducta que podía desplegar ante la solicitud era emitir dicha autorización, por lo que al negarse a hacerlo implicaba la aplicación de los artículos declarados inconstitucionales, por lo que debió revocarse el oficio ***** y ordenársele que otorgara el permiso respectivo.
Como se había adelantado, dichos argumentos son fundados , aunque suplidos en sus deficiencias en términos de lo dispuesto en el artículo 213 de la Ley de Amparo .
El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018, estimó que el problema de constitucionalidad advertido en la jurisprudencia de esta Primera Sala, consistente en la prohibición absoluta para que la Secretaría de Salud emita autorizaciones para realizar las actividades relacionadas con el autoconsumo de cannabis y tetrahidrocannabinol (THC) con fines recreativos, prevista en el sistema de prohibiciones administrativas establecido en diversas porciones de los artículos 235, último párrafo, 237, 245, fracción I, 247, último párrafo, y 248 de la Ley General de Salud, no había sido superado mediante las reformas a la Ley General de Salud publicadas el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de junio de dos mil diecisiete .
Estableció también, que si bien constituía un hecho notorio que el Congreso de la Unión estaba considerando una serie de cambios legales para superar el sistema de prohibiciones que dio lugar a la jurisprudencia precisada, hasta ese momento no había concluido el proceso legislativo, por lo que emitió la declaratoria general de inconstitucionalidad en los términos que se señalan a continuación.
En principio, estableció que de conformidad con el artículo 107, fracción II, párrafo tercero, constitucional (anterior a la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno) la Suprema Corte tenía conferidas amplias facultades para fijar los efectos que deban imprimirse a una declaratoria general de inconstitucionalidad , así como en lo dispuesto en el artículo 234 de la Ley de Amparo para establecer la fecha a partir de la cual surtirá sus efectos la declaratoria y los alcances y las condiciones de la declaratoria de inconstitucionalidad.
Así, para precisar adecuadamente los efectos de la declaratoria general, el Tribunal Pleno tomó en cuenta que la jurisprudencia de la Primera Sala declaró la inconstitucionalidad del sistema de prohibiciones administrativas previsto en diversas porciones de los artículos 235, último párrafo, 237, 245, fracción I, 247, último párrafo, y 248 de la Ley General de Salud, en su texto previo a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de junio de dos mil diecisiete, que prohibía absolutamente a la Secretaría de Salud emitir autorizaciones para realizar las actividades relacionadas con el autoconsumo de cannabis y tetrahidrocannabinol (THC) con fines recreativos, por considerarlo violatorio del derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad reconocido por el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En ese sentido, toda vez que la prohibición para autorizar las actividades relacionadas con el autoconsumo de cannabis y THC (tetrahidrocannabinol) con fines recreativos, persistía en la Ley General de Salud, en los artículos 235, último párrafo, y 247, último párrafo, pues no fueron modificados, a juicio del Tribunal Pleno, el problema de inconstitucionalidad se superaba limitando la declaratoria general de inconstitucionalidad a las porciones normativas en las que subsiste la prohibición en cuestión, previstas en los artículos 235, último párrafo, y 247, último párrafo, de la Ley General de Salud y así lo declaró.
Posteriormente, el Tribunal Pleno precisó que la declaratoria general surtiría sus efectos generales a partir de la notificación de los puntos resolutivos de la sentencia a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión y no podrá tener efectos retroactivos.
El Tribunal Pleno consideró importante enfatizar, ante todo, que los alcances de la declaratoria general de inconstitucionalidad se limitaban a remover los obstáculos jurídicos para que la Secretaría de Salud, a través del órgano competente, autorizara en lo sucesivo las actividades relacionadas con el consumo personal y regular con fines meramente lúdicos o recreativos, exclusivamente, del estupefaciente cannabis (sativa, índica y americana, su resina, preparados y semillas) y del psicotrópico THC (tetrahidrocannabinol, los siguientes isómeros: ∆6a (10a), ∆6a (7), ∆7, ∆8, ∆9, ∆10, ∆9 (11) y sus variantes estereoquímicas), en conjunto conocidos como “marihuana” . A fin de respetar el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad reconocido por el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Determinando, además, que, en lo sucesivo y mientras el Congreso de la Unión no hubiera legislado al respecto, la Secretaría de Salud deberá emitir esas autorizaciones sólo a personas adultas y para los efectos precisados en las ejecutorias respectivas.
En relación con la COFEPRIS, el Pleno determinó que dicha autoridad deberá establecer los lineamientos y modalidades de la adquisición de la semilla y tomar todas las medidas necesarias para dar cauce al derecho tutelado; además, al emitir las autorizaciones deberá precisar que el ejercicio del derecho de autoconsumo de cannabis y THC con fines lúdicos o recreativos en ningún caso podrá hacerse afectando a terceros, por lo que ese derecho no deberá ser ejercido frente a menores de edad ni en lugares públicos donde se encuentren terceros que no hubieran brindado su autorización, y precisará que no está permitido conducir vehículos u operar máquinas peligrosas bajo los efectos de esas substancias, ni realizar, en general, cualquier otra actividad bajo los efectos de esas substancias que pueda poner en riesgo o dañar a terceros.
Asimismo, el Tribunal Pleno precisó que al invalidar las porciones normativas precisadas y vincular a la Secretaría de Salud, a través del órgano competente, a emitir las autorizaciones para permitir las actividades necesarias para el autoconsumo recreativo de cannabis y THC, con las limitaciones y restricciones precisadas, se consideró que se superaba el problema de constitucionalidad advertido por la jurisprudencia de esta Primera Sala.
Finalmente el Tribunal Pleno exhortó al Congreso de la Unión a legislar respecto del derecho al autoconsumo recreativo de cannabis y THC, a fin de generar seguridad jurídica a los usuarios y a terceras personas, así como las condiciones de información necesarias para ejercerlo responsablemente; a tomar las medidas que estime pertinentes para tratar esta cuestión como un problema de salud pública; y para brindar a las autoridades de Salud un marco normativo que les permita delimitar adecuadamente el ejercicio de ese derecho para evitar daños a terceros.
Así las cosas, atento a las consideraciones del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se puede establecer que el propósito de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018, por los efectos que se imprimieron en ella, consistió en retirar los obstáculos jurídicos (en específico, el sistema de prohibiciones administrativas ) que impedían de forma absoluta el ejercicio del derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad reconocido por el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Además, consciente precisamente de la inexistencia de una normativa compatible con el ejercicio del derecho en cuestión, al establecer los alcances de la declaratoria, el Pleno determinó que la Secretaría de Salud, a través de la COFEPRIS, autorizara en lo sucesivo, y mientras se legislara al respecto, las actividades relacionadas con el consumo personal y regular con fines meramente lúdicos o recreativos, bajo las siguientes condiciones:

Exclusivamente respecto del estupefaciente cannabis (sativa, índica y americana, su resina, preparados y semillas) y del psicotrópico THC (tetrahidrocannabinol, los siguientes isómeros: ∆6a (10a), ∆6a (7), ∆7, ∆8, ∆9, ∆10, ∆9 (11) y sus variantes estereoquímicas), en conjunto conocidos como “marihuana”.
Sólo a personas adultas y para los efectos precisados en las ejecutorias respectivas.
En la autorización se fijarían puntualmente los lineamientos y modalidades de adquisición de la semilla.
También, que en las autorizaciones se precisaría que el ejercicio del derecho de autoconsumo de cannabis y THC con fines lúdicos o recreativos en ningún caso podrá hacerse afectando a terceros, por lo que ese derecho no deberá ser ejercido frente a menores de edad, ni en lugares públicos donde se encuentren terceros que no hubieran brindado su autorización, y precisará que no está permitido conducir vehículos u operar máquinas peligrosas bajo los efectos de esas substancias, ni realizar, en general, cualquier otra actividad bajo los efectos de esas substancias que pueda poner en riesgo o dañar a terceros.

Dicha obligación se actualiza desde la notificación de los puntos resolutivos de la declaratoria general de inconstitucionalidad, lo que ocurrió el veintinueve de junio de dos mil veintiuno, y hasta en tanto el Congreso no legislara al respecto.
De esta manera, puede observarse que existe una declaratoria general de inconstitucionalidad que impuso a las autoridades sanitarias una serie de obligaciones para, provisionalmente y mientras no se regule en ley, dar cauce al ejercicio del derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad, reconocido por el artículo 1 de la Constitución General.
Además, que esa declaratoria surtió sus efectos desde el veintinueve de junio de dos mil veintiuno y que, con posterioridad a esa fecha, esto es, el veintinueve de julio de dos mil veintidós , la COFEPRIS –por conducto de la Directora Ejecutiva de Regulación de Estupefacientes, Psicotrópicos y Sustancias Químicas– negó a expedir al aquí inconforme una autorización sanitaria que le permitiera ejercer el derecho mencionado.
En ese sentido, se reúnen los primeros dos requisitos de procedencia de la denuncia de incumplimiento, ya que existe la referida declaratoria y ésta ha surtido sus efectos.
Ahora bien, lo siguiente por determinar es si el acto denunciado a una de las autoridades vinculadas –COFEPRIS–, que efectivamente se emitió con posterioridad a la entrada en vigor de los efectos de la declaratoria general de inconstitucionalidad, constituye un obstáculo al ejercicio del derecho en comento, de aquéllos que el Tribunal Pleno ordenó retirar con efectos generales y, en esa medida, un incumplimiento de su sentencia.
Se estima que esto debe responderse en sentido afirmativo . Lo anterior, pues la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018 no dejó al arbitrio de las autoridades de la Secretaría de Salud el otorgar o no las autorizaciones para las actividades relacionadas con el consumo personal y regular con fines meramente lúdicos o recreativos, exclusivamente, del estupefaciente cannabis (sativa, índica y americana, su resina, preparados y semillas) y del psicotrópico THC (tetrahidrocannabinol, los siguientes isómeros: ∆6a (10a), ∆6a (7), ∆7, ∆8, ∆9, ∆10, ∆9 (11) y sus variantes estereoquímicas), en conjunto conocidos como “marihuana”.
Por el contrario, el Pleno determinó enfáticamente que a partir de la notificación de los puntos resolutivos de la declaratoria general de inconstitucionalidad y mientras el Congreso no legislara al respecto, la Secretaría de Salud, a través de la autoridad competente deberá emitir las autorizaciones a personas adultas; en tanto que la COFEPRIS deberá establecer los lineamientos y modalidades de la adquisición de la semilla y tomar todas las medidas necesarias para dar cauce al derecho tutelado. Además, al emitir las autorizaciones deberá precisar que el ejercicio del derecho de autoconsumo de cannabis y THC con fines lúdicos o recreativos en ningún caso podrá hacerse afectando a terceros, por lo que ese derecho no deberá ser ejercido frente a menores de edad ni en lugares públicos donde se encuentren terceros que no hubieran brindado su autorización, y precisará que no está permitido conducir vehículos u operar máquinas peligrosas bajo los efectos de esas substancias, ni realizar, en general, cualquier otra actividad bajo los efectos de esas substancias que pueda poner en riesgo o dañar a terceros.
Así, de conformidad con los alcances precisados de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018, el sólo hecho de que una persona mayor de edad solicite a la autoridad de la Secretaría de Salud autorización expresa para el consumo individual del estupefaciente cannabis así como del psicotrópico THC (tetrahidrocannabinol) y en general los actos relacionados con el consumo lúdico y personal de marihuana, bastaría para que dicha Secretaría emitiera la autorización correspondiente, pues hasta esta fecha el Congreso de la Unión no ha emitido la legislación respectiva.
En ese sentido, asiste razón a la parte inconforme, porque el cumplimiento de la declaratoria general de inconstitucionalidad, de sus condiciones y alcances, no se encuentra al arbitrio de las autoridades sanitarias, pues el Pleno fue enfático al señalar que la Secretaría de Salud y la COFEPRIS estaban vinculadas a su cumplimiento.
Asimismo, no debe pasar inadvertido para esta Primera Sala que, al rendir su informe la autoridad denunciada de alguna manera aceptó no cumplir con los alcances y condiciones de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018, en tanto que decidió no emitir la autorización solicitada, lo que causa afectación al inconforme en tanto que configura una violación a su derecho de libre determinación, en total perjuicio a la esfera jurídica de la parte denunciante.
En efecto, en la resolución recurrida se estimó que la denuncia resultaba infundada por no existir un acto del que se desprendiera la aplicación de las normas generales declaradas inconstitucionales, pero se soslayó totalmente el contenido del oficio mediante el cual la Subdirectora Ejecutiva de lo Contencioso en suplencia por ausencia de la Coordinadora General Jurídica y Consultiva de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) y en representación de la Directora Ejecutiva de Regulación de Estupefacientes, Psicotrópicos y Sustancias Químicas, desahogó la vista a que se refiere el artículo 210 de la Ley de Amparo y expuso los motivos que, al final se traducen, en la imposibilidad de otorgar la autorización sanitaria al denunciante.
Efectivamente, del oficio referido se desprende que la autoridad denunciada informó que no se contaba con legislación del Congreso de la Unión a efecto de que la Secretaría de Salud emitiera las autorizaciones para el autoconsumo con fines lúdicos o recreativos, solo a persona adultas, para la adquisición, siembra, cultivo, cosecha, preparación, posesión y transporte, exclusivamente del estupefaciente cannabis sativa, índica, americana, su resina, preparados y semillas y del psicotrópico THC (tetrahidrocannabinol) y sus variantes estereoquímicas conocidas como marihuana.
Dicha autoridad también mencionó que, el ejercicio del derecho de autoconsumo de cannabis y THC con fines lúdicos o recreativos en ningún caso podrá hacerse afectando a terceros y el solicitante no acreditó de manera fehaciente que ejercerá su derecho con las condiciones precisadas en los reglamentos y normatividad vigente en materia de cannabis sativa.
También agregó que, en el acto denunciado mediante el cual se informa a la improcedencia a la solicitud del peticionario, constituye la negativa de la autorización sanitaria para el consumo lúdico e individual de cannabis, la cual no incumple con la declaratoria general de inconstitucionalidad, ya que no contiene obligaciones que el particular debe cumplir para obtener una autorización sanitaria para el uso lúdico de cannabis.
Así, puede advertirse de esos argumentos que la autoridad denunciada expuso al desahogar la vista que se le dio en términos del artículo 210 de la Ley de Amparo, que abiertamente pugnan con los alcances y efectos establecidos por el Tribunal Pleno al resolver la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018.
Ello se debe a que, en primer lugar, porque la circunstancia relativa a que no exista normativa que regule el autoconsumo lúdico de las substancias mencionadas, como parte del ejercicio del derecho al libre desarrollo de la personalidad, es una cuestión irrelevante y que no impide otorgar los permisos, porque en la propia declaratoria general de inconstitucionalidad el Tribunal Pleno puntualizó provisionalmente los criterios a observar (personas adultas, no frente a terceros ni menores, no en lugares públicos, etc.) para la emisión de las autorizaciones sanitarias; aspectos que sólo podrían variar si el Congreso de la Unión expide la legislación que sustituya esos estándares.
Dicho con otras palabras, mientras no se legisle al respecto, los lineamientos precisados en la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018 constituyen la normativa que rige la expedición de las autorizaciones sanitarias tratándose exclusivamente del estupefaciente cannabis (sativa, índica y americana, su resina, preparados y semillas) y del psicotrópico THC (tetrahidrocannabinol, los siguientes isómeros: ∆6a (10a), ∆6a (7), ∆7, ∆8, ∆9, ∆10, ∆9 (11) y sus variantes estereoquímicas), en conjunto conocidos como “marihuana”. Y en esa medida es lo que la COFEPRIS debe entender como marco normativo para emitir las autorizaciones.
Además, en segundo lugar, en cuanto a que el solicitante no acreditó de manera fehaciente que ejercerá su derecho dentro de los límites precisados en la declaratoria general, pues a su juicio no resulta suficiente con elevar una petición a la autoridad, pues si bien se han superado las prohibiciones relativas al consumo lúdico de marihuana, tampoco le faculta para negarse a expedir la autorización.
Esto es así, en tanto que la COFEPRIS pretende imponer cargas a los peticionarios que el propio Tribunal Pleno ya estableció que le correspondía efectuar directamente a dicha autoridad, precisándolas en la autorización respectiva. Aunado a que no es función de esa autoridad vigilar post facto la conducta de los peticionarios de permisos de autoconsumo, pues para eso el sistema jurídico prevé otros mecanismos que aseguran que las personas autorizadas no se excederán en el ejercicio del derecho, tales como, por ejemplo, reglamentos o bandos administrativos, agentes de policía y de tránsito, entre otras.
Por último, no es impedimento para estimar que fueron desconocidos los efectos de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018, lo mencionado por la autoridad denunciada en el sentido de que no incumplió la declaratoria general porque no aplicó expresamente los artículos 235, último párrafo, y 247, último párrafo, de la Ley General de Salud.
Lo anterior, porque lo determinante es que, de facto , la autoridad sigue instrumentando el sistema administrativo de prohibiciones, con base en obstáculos jurídicos que ya fueron anticipados y sorteados por el Tribunal Pleno con los lineamientos fijados en la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018. Por tanto, esa postura de la COFEPRIS sigue provocando una afectación innecesaria y desproporcionada en el derecho al libre desarrollo de la personalidad previsto en el artículo 1 constitucional.
Adoptar una postura contraria, esto es, exigir la aplicación textual de los preceptos declarados inconstitucionales con efectos generales en la multicitada declaratoria, en casos como este, la privaría de toda funcionalidad y dejaría en manos de las autoridades el rehusarse a dar cauce a un derecho reconocido, con base en razones de orden fáctico y no jurídico.
Consecuentemente, si en la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018 se determinó vincular “…a la Secretaría de Salud, a través del órgano competente, a emitir las autorizaciones necesarias para permitir las actividades necesarias para el autoconsumo recreativo de cannabis y THC, con las limitaciones y restricciones precisadas, este Tribunal Pleno considera que se supera el problema de constitucionalidad advertido por la jurisprudencia de la Primera Sala”, resulta entonces claro que al no observar esos lineamientos provisionalmente fijados para la expedición de permisos administrativos, y hasta en tanto el Congreso de la Unión no legisle al respecto, la Directora Ejecutiva de Regulación de Estupefacientes, Psicotrópicos y Sustancias Químicas, el Comisionado de Autorización Sanitaria y el Titular de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), como órganos competentes de la Secretaría de Salud, incumplió con la citada Declaratoria General.
Idénticas consideraciones sostuvo esta Primera Sala al resolver el recurso de inconformidad previsto en la fracción IV del artículo 201 de la Ley de Amparo con número ***** , resuelto por unanimidad de votos en la sesión del uno de febrero de dos mil veintitrés.
EFECTOS
De conformidad con lo establecido en el artículo 210 de la Ley de Amparo, lo procedente es que el Juzgado de Distrito del conocimiento ordene a la Directora Ejecutiva de Regulación de Estupefacientes, Psicotrópicos y Sustancias Químicas, el Comisionado de Autorización Sanitaria, y al Titular de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), como órganos competentes de la Secretaría de Salud, que realice lo siguiente:

A. Deje sin efectos cualquier determinación que haya emitido y otorgue la autorización sanitaria solicitada por el inconforme respecto del consumo lúdico o recreativo , siempre que se trate de las actividades de adquisición, siembra, cultivo, cosecha, preparación, posesión y transporte, exclusivamente respecto del estupefaciente cannabis (sativa, índica y americana, su resina, preparados y semillas) y del psicotrópico THC (tetrahidrocannabinol, los siguientes isómeros: ∆6a (10a), ∆6a (7), ∆7, ∆8, ∆9, ∆10, ∆9 (11) y sus variantes estereoquímicas), en conjunto conocidos como “marihuana”.

B. Precise en dicho permiso administrativo lo siguiente:

B.1. Los lineamientos y modalidades bajo las cuales se puede adquirir la semilla; y

B.2. Que el ejercicio del derecho de autoconsumo de cannabis y THC con fines lúdicos o recreativos en ningún caso podrá hacerse afectando a terceros, por lo que ese derecho no deberá ser ejercido frente a menores de edad, ni en lugares públicos donde se encuentren terceros que no hubieran brindado su autorización, y precisará que no está permitido conducir vehículos u operar máquinas peligrosas bajo los efectos de esas substancias, ni realizar, en general, cualquier otra actividad bajo los efectos de esas substancias que pueda poner en riesgo o dañar a terceros, como fue establecido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Lo anterior, en la inteligencia de que deberá expedir la autorización sanitaria para el consumo lúdico o recreativo de marihuana en el término de tres días contados a partir del siguiente al que surte efectos la notificación de esta resolución, y así acreditarlo ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Jueza de Distrito del conocimiento, quedando apercibido que, en caso de no hacerlo así, esta última actuará en los términos establecidos en los artículos 192 al 198 de la ley de la materia.
DECISIÓN
En conclusión, lo procedente es declarar fundado el presente recurso de inconformidad y revocar la determinación judicial impugnada.

Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es fundado el recurso de inconformidad a que este toca se refiere.

SEGUNDO. Se revoca la resolución de veintiocho de julio de dos mil veintidós, emitida por la Jueza Séptima de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, en la Denuncia por Incumplimiento de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad ***** , de su índice, por las razones expuestas en el apartado V.

TERCERO. Devuélvanse los autos de la Denuncia por Incumplimiento de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad ***** , al Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, para los efectos precisados en el apartado VI de la presente ejecutoria.

CUARTO. Devuélvanse los autos del recurso de inconformidad 33/2022 al Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, para los efectos precisados en la presente resolución.

Notifíquese ; devuélvanse los autos al lugar de origen, y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la Ministra y los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente), Juan Luis González Alcántara Carrancá quien se reservó el derecho a formular voto concurrente, Ana Margarita Ríos Farjat, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo.