RECURSO DE QUEJA 2/2022-CC, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 209/2021

Mediante la cual se resuelve el recurso de queja 2/2022-CC, interpuesto por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en contra del Instituto Nacional Electoral, por la supuesta violación a la suspensión otorgada por el Ministro instructor Juan Luis González Alcántara Carrancá mediante acuerdo de treinta y uno de enero de dos mil veintidós en la controversia constitucional 209/2021.

El problema jurídico a resolver por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si el Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se aprueba la modificación a los lineamientos del Instituto Nacional Electoral para la organización de la revocación de mandato en cumplimiento al acuerdo INE/CG13/2022, y derivado de la negativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la solicitud de otorgar de manera excepcional recursos adicionales para el proceso de revocación de mandato (“ Acuerdo que modifica los lineamientos para la organización de la revocación de mandato ”, en adelante), de cuatro de febrero de dos mil veintidós, violó la medida cautelar referida.

1. Controversia constitucional 209/2021
2. Este recurso de queja deriva de la suspensión recaída a la controversia constitucional 209/2021 , cuyos aspectos relevantes se detallan a continuación.
3. Escrito de demanda de controversia constitucional. El siete de diciembre de dos mil veintiuno, Edmundo Jacobo Molina, quien se ostentó como Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, promovió controversia constitucional en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y del Ejecutivo Federal, por el Decreto mediante el cual se expidió el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022.
4. En su escrito de demanda, la parte actora solicitó la suspensión del acto impugnado bajo los siguientes términos:

• “Ante el recorte de $4,913,000,000 (cuatro mil novecientos trece millones de pesos 00/100. M.N.) al presupuesto solicitado por el INE y la imposibilidad de poder realizar los ejercicios democráticos de participación ciudadana, consistentes en una eventual consulta popular y una revocación de mandato, en pleno respeto de los principios constitucionales y las reglas legales que les rigen, derivada del PEF-2022, se suspenda la aplicación de cualquier consecuencia legal, como es el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se expide la Ley Federal de Revocación de Mandato publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de septiembre de 2021, así como cualquier norma de responsabilidad penal, administrativa y/o de índole político que implique inicio de investigación y, en su caso, sanción en perjuicio de este Instituto o de su personal por la imposibilidad que enfrenta para realizar dichos ejercicios democráticos.
• Para que queden suspendidos los mandatos contenidos en el ANEXO 23.1.2. REMUNERACIÓN ORDINARIA TOTAL LÍQUIDA MENSUAL NETA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA (pesos), ANEXO 23.1.3. REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DE PERCEPCIONES ORDINARIAS DEL PRESDIDENTE DE LA REPÚBLICA (pesos), ANEXO 23.8 INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL y sus correlativos ANEXO 23.8.1 A LÍMITES DE LA PERCEPCIÓN ORDINARIA TOTAL EN EL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL (NETOS MENSUALES) (pesos); ANEXO 23.8.1. LÍMITES DE LA PERCEPCIÓN ORDINARIA TOTAL EN EL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL (NETO MENSUAL) (pesos); ANEXO 23.8.3.A REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DE LA MÁXIMA REPRESENTACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL (pesos); ANEXO 23.8.3.B REMUNERACIÓN TOTAL MENSUAL DEL CONSEJERO PRESIDENTE 2022; ANEXO 23.8.3.C REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DE LA MÁXIMA REPRESENTACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL (pesos) y ANEXO 23.8.3.D. REMUNERACIÓN TOTAL MENSUAL DEL SECRETARIO EJECUTIVO 2022, así como en los artículos 13 y vigésimo transitorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2022, incluidos sus efectos y consecuencias, esto es, que el parámetro de cálculo para el pago de las remuneraciones de los servidores públicos del Instituto Nacional Electoral, sus salarios, prestaciones y remuneraciones nominales, adicionales, extraordinarias o de cualquier otra índole del ejercicio fiscal 2022 y subsecuentes, no sea la remuneración del Presidente de la República y se puedan seguir determinando, como se ha venido haciendo por virtud de las diversas resoluciones de ese Alto Tribunal, con base en el referente de 2018 y así no determinar disminuciones salariales indebidas.

Asimismo, para que, en consecuencia, se suspenda la aplicación de cualquier norma de responsabilidad penal o administrativa para sancionar las conductas relativas a dicho pago de remuneraciones”.

1. Registro y turno. El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional y, por razón de turno, designó al Ministro Juan Luis González Alcántara para que fungiera como instructor.
2. Admisión y trámite de la medida cautelar. El diez de diciembre de dos mil veintiuno, el Ministro instructor admitió la demanda y, por diverso auto de la misma fecha, por un lado, concedió la medida cautelar solicitada por el Instituto Nacional Electoral, y por el otro, la negó para los efectos siguientes:

“ I. Se concede la suspensión solicitada por el Instituto Nacional Electoral , en los términos y para los efectos que se indican en la parte denominada “ Apartado primero. Es procedente la suspensión respecto a la forma en cómo se debe calcular las remuneraciones y demás prestaciones de los servidores del Instituto Nacional Electoral” de este proveído.

II. La medida suspensional concedida surtirá efectos de inmediato y sin necesidad de otorgar garantía alguna , sin perjuicio de que pueda modificarse o revocarse derivado de algún hecho superveniente, conforme a lo previsto en el artículo 17 de la Ley Reglamentaria.

III. Se niega la suspensión, en los términos precisados en la parte denominada “Apartado segundo. Es improcedente la suspensión respecto a que el Instituto Nacional Electoral no tenga que hacer ajustes a su presupuesto, como se prevé en el artículo cuarto transitorio del decreto por el cual se expidió la Ley Federal de Revocación de Mandato, así como que se exima al Instituto y a su personal de las sanciones administrativa, penales o de diversa índole a que hubiera lugar”.

1. Modificación de la medida cautelar. En acuerdo de treinta y uno de enero de dos mil veintidós, el Ministro instructor modificó la determinación otorgada en el proveído de diez de diciembre de dos mil veintidós, el cual, en la parte que interesa, indica lo siguiente:

“1. Modificación de la suspensión con motivo de los hechos supervenientes

1. Se concede la suspensión, para el efecto de que el Instituto Nacional Electoral realice el procedimiento de revocación de la manera más eficiente, apegado a los principios rectores de la materia, tanto como lo permita el presupuesto que hasta el momento tiene programado.

Previo a exponer las razones que sustentan esta parte de la suspensión, se debe tener en consideración lo siguiente.

El Instituto Nacional Electoral presentó demanda de controversia constitucional para impugnar, entre otros aspectos, la insuficiencia presupuestaria establecida en el presupuesto de egresos de la federación, a fin de realizar la revocación de mandato.

Esa controversia constitucional motivó la integración del expediente 209/2021, en la cual el diez de diciembre de dos mil veintiuno se negó la suspensión que ahora se ordena modificar.

Por otro lado, el diecisiete de diciembre, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emitió el acuerdo INE/CG/1796/2021, por el cual determinó suspender temporalmente el procedimiento de revocación de mandato con motivo de insuficiencia presupuestaria, hasta en tanto se resolviera la controversia constitucional indicada en el rubro.

Ese acuerdo fue impugnado, por una parte, ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en controversia constitucional promovida por la Cámara de Diputados y por la Presidencia de la República. Las impugnaciones motivaron la integración de los expedientes 224/2021 y 226/2021, en los cuales la Comisión de Receso de este Alto Tribunal concedió la suspensión, a fin de que el Instituto Nacional Electoral continuara con el procedimiento de revocación de mandato.

A su vez, el acuerdo INE/CG/1796/2021, es decir, el mismo impugnado mediante las controversias constitucionales 224/2021 y 226/2021, fue impugnado ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Al respecto, el veintinueve de diciembre de dos mil veintiuno, la citada Sala Superior resolvió el juicio electoral SUP-JE-282/2021 y acumulados, mediante los cuales se controvirtió el aludido acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Los efectos de la sentencia fueron, en esencia, los siguientes:

a) Revocar el acuerdo del Instituto Nacional Electoral, para que su Consejo General realizara las adecuaciones presupuestales necesarias, con el objeto de continuar el procedimiento de revocación de mandato, y

b) Una vez realizados los ajustes y, en caso de necesitar más presupuesto, el Instituto Nacional Electoral debía solicitar ampliación presupuestal a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual quedaba vinculada en responder la petición.

En cumplimiento a la sentencia del Tribunal Electoral, el doce de enero de dos mil veintidós, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emitió el acuerdo INE/CG13/2022 por el cual realizó ajustes al presupuesto para realizar la revocación de mandato y determinó que existe una insuficiencia presupuestaria de $1,738,947.155.00 (mil setecientos treinta y ocho millones novecientos cuarenta y siete mil ciento cincuenta y cinco pesos 00/100 M.N.).

Ante esa insuficiencia y, en cumplimiento a la sentencia dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral, el Instituto Nacional Electoral solicitó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público una ampliación presupuestal.

Como se observa, derivado de resoluciones dictadas en las distintas secuelas procesales, tanto en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación como de la Sala Superior del Tribunal Electoral, se ha ordenado al Instituto Nacional Electoral continuar con el procedimiento de revocación de mandato.

Sin embargo, el Instituto Nacional Electoral aún sostiene la existencia de insuficiencia presupuestaria, con la novedad de que ya es cierta la realización del procedimiento de revocación de mandato, por haber alcanzado el porcentaje de firmas de apoyo para tal efecto.

Con base en lo anterior, lo procedente es otorgar la suspensión solicitada por el Instituto Nacional Electoral, para que pueda continuar el procedimiento de revocación, en cumplimiento a las referidas resoluciones incidentales dictadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales 224/2021 y 226/2021, con los recursos que hasta el momento ya tiene programados para su realización.

Al respecto, es necesario señalar que, en términos del artículo 41, párrafo tercero, Base V, Apartados A y B, inciso c), de la Constitución Federal, el Instituto Nacional Electoral es un órgano constitucional autónomo, encargado de la función electoral y autoridad encargada de preparar y realizar el procedimiento de revocación de mandato.

Asimismo, el Instituto Nacional Electoral es independiente en sus decisiones y funcionamiento, así como profesional en su desempeño. Como órgano constitucional autónomo, tiene autonomía presupuestal y libertad de gestión, lo que le permite presupuestar y programar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines.

Esto también está reconocido en el artículo 29 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el cual se precisa que el Instituto Nacional Electoral contará con los recursos presupuestarios para el ejercicio de sus facultades y atribuciones.

Es decir, corresponde de manera exclusiva al Instituto Nacional Electoral establecer los recursos que necesitará para el adecuado desarrollo de sus facultades y el cumplimiento de sus fines, motivo por el cual la Constitución y la legislación secundaria le garantizan suficiencia presupuestaria para tal efecto.

En ejercicio de esa autonomía presupuestaria, el Instituto Nacional Electoral programó para la realización de la revocación de mandato la cantidad de $3,830,448,091.00 (tres mil ochocientos treinta millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil noventa y un pesos 00/100 M.N), de los cuales afirma tener solamente $2,091,458,368.00 (dos mil noventa y un millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil trescientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N), monto este último que ha resultado después de los ajustes presupuestales que se le ordenó realizar. Por tanto, existe una insuficiencia presupuestaria de $1,738,900,000.00 (mil setecientos treinta y ocho millones novecientos mil pesos 00/100 M.N), los cuales ya fueron solicitados a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

En ese contexto, la suspensión que se concede es para garantizar que el Instituto Nacional Electoral continúe con el procedimiento de revocación de mandato de la manera más eficiente y eficaz para su realización, como lo permita el presupuesto que ya tiene programado hasta el momento, es decir, con los $2,091,458,368.00 (dos mil noventa y un millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil trescientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N).

Cabe señalar que corresponde exclusivamente al Instituto Nacional Electoral, como autoridad en la materia y en ejercicio de su autonomía presupuestal, definir los recursos que son necesarios para el desarrollo de sus funciones y el cumplimiento de sus fines, por tal motivo a esa autoridad le compete sin injerencia de ninguna otra autoridad, establecer los montos económicos que necesita para tal efecto.

Al respecto, la programación del presupuesto obedece a diversos aspectos técnicos y de logística que, solamente las autoridades competentes en cada ramo pueden definir para la consecuencia de sus fines y el cumplimiento de los deberes constitucionales y legales. Por lo que, es innegable que el Instituto Nacional Electoral debe continuar el procedimiento de revocación de mandato, para lo cual debe realizarlo de la manera más eficiente y eficaz, tanto como lo permitan los recursos que ya tiene programados para ello.

Si bien, en este momento, no es posible con esta medida cautelar ordenar que se le otorguen los recursos que solicita, porque ello corresponde al fondo del asunto, lo cierto es que se debe garantizar al Instituto Nacional Electoral el cumplimiento de sus fines constitucionales y legales, motivo por el cual la suspensión que se le concede es para que eficiente y haga eficaces los recursos que ya tiene para realizar el procedimiento de revocación de mandato, como sea posible para tal efecto.

Esto significa que, con los recursos ya presupuestados, el Instituto Nacional Electoral continúe el procedimiento de revocación de mandato con las posibilidades que esos recursos permitan, en el entendido que ese procedimiento se debe realizar hasta su culminación, para lo cual se deja a esa autoridad electoral en pleno ejercicio de su autonomía presupuestaria para decidir la manera en cómo continuará ese procedimiento.

1. Se concede la suspensión, para el efecto de que no se ejecute la resolución sobre algún tipo de responsabilidad penal o administrativa en contra de los integrantes del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, hasta en tanto se resuelva el fondo de la controversia constitucional.

Por otra parte, como ha quedado precisado, en proveído de diez de diciembre se negó la suspensión para que no se sancionara a los integrantes del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, porque se trataba de un hecho incierto sobre la existencia de algún tipo de procedimiento instaurado en su contra.

Sin embargo, con motivo del cumplimiento al requerimiento hecho por el suscrito Ministro a la Fiscalía General de la República, se tiene certeza de la existencia de un procedimiento penal instaurado en contra de los integrantes del Instituto Nacional Electoral, con motivo de las determinaciones relacionadas con el procedimiento de revocación de mandato.

Ante esa situación, se concede la medida cautelar para que no sea posible ejecutar las resoluciones en los procedimientos que, en su caso, pudieran existir para tal efecto, en los ámbitos penales y administrativos, en contra de servidores públicos, integrantes del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, hasta en tanto no se resuelva la controversia constitucional indicada en el rubro.

Lo anterior es congruente con la suspensión otorgada previamente, a fin de que el Instituto Nacional Electoral continúe el procedimiento de revocación de mandato de manera eficiente y eficaz, como lo permitan los recursos que ya tiene presupuestados.

Esto, porque si el Instituto Nacional Electoral debe continuar con el procedimiento de revocación de mandato hasta su culminación, de manera eficiente y eficaz como lo permitan los recursos ya presupuestados, es evidente que, hasta en tanto no se resuelva el fondo de la controversia, no se podrá ejecutar sanción penal o administrativa a los integrantes del Consejo General del Instituto con motivo de las decisiones que deban asumir para realizar el procedimiento de revocación de mandato, con los recursos que tienen para tal efecto.

De igual forma se subraya que la suspensión que ahora se otorga seguirá surtiendo sus efectos plenamente, hasta en tanto se resuelva la controversia constitucional.

Con el otorgamiento de la suspensión en los términos precisados, no se afectan la seguridad y economía nacionales, ni las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, puesto que únicamente se pretende preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de la parte actora y evitar se le cause un daño irreparable, sumado a que no se causa un daño mayor a la sociedad en relación con los beneficios que pudiera obtener el solicitante de la medida, respetándose los principios básicos que rigen la vida política, social o económica del país, en beneficio de la colectividad.

Asimismo, debe entenderse incluida en la suspensión la aplicación de cualquier norma de responsabilidad penal o administrativa para sancionar las conductas que son materia de la presente medida cautelar.

En ese tenor, conforme a lo razonado previamente, atendiendo a las circunstancias particulares del caso y a la naturaleza del acto en contra del cual se solicita la suspensión, con fundamento en los artículos 14 a 18 de la Ley Reglamentaria, se: