Suprema Corte de Justicia de la Nación

RECURSO DE RECLAMACIÓN 318/2023-CA.

Fecha: 17-Ene-2024

A C U E R D A

I . Se concede la suspensión solicitada por el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, en los términos y para los efectos que se indican en este proveído.

II . La medida suspensional surtirá efectos de inmediato y sin necesidad de otorgar garantía alguna , sin perjuicio de que pueda modificarse o revocarse derivado de algún hecho superveniente, conforme a lo previsto en el artículo 17 de la invocada Ley Reglamentaria. (…).”

1. Trámite del recurso de reclamación.

Interposición del recurso de reclamación . Inconforme con el acuerdo anterior, Manuel Guerrero Luna y Dunnia Montserrat Murillo López, Presidente y Secretaria de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Baja California, por escrito enviado el uno de agosto de dos mil veintitrés mediante el Sistema Electrónico de este Alto Tribunal, y recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el dos siguiente, interpusieron recurso de reclamación en el que hicieron valer, en esencia, los cinco agravios siguientes:

Primero. Falta de congruencia al determinar conceder la suspensión bajo el argumento de que es para prevenir un daño irreparable . Estiman que el criterio por el que se concede la suspensión es falto de claridad y exhaustividad para señalar cuáles son los daños que se pudiesen causar si no se concede la suspensión, siendo ambiguo afirmar que es para “ evitar se cause daño irreparable ” y sostener que “ no se causa un daño mayor a la sociedad en relación con los beneficios que pudiera obtener el solicitante de la medida ”.
Sostienen que, contrario a ello, la continuación del proceso de convocatoria y designación del titular del Órgano Interno de Control del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California no representaría generar daños irreparables o actos de imposible o difícil reparación, pues se trata de atribuciones y ejecución de funciones establecidas en ley.
Así, refieren que en ningún momento se generarían daños irreparables, en virtud de que en la controversia constitucional se está impugnando la facultad del Congreso local para nombrar a dicho titular y no las facultades legales en el desempeño del cargo de éste, por lo que el ejercicio de sus funciones se encuentra conminadas al cumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo establecidas previamente en ley, independientemente de sobre quien recaiga la facultad de su nombramiento.
De ahí, sostienen que no existe un verdadero análisis exhaustivo y congruente para la concesión de la suspensión, pues el daño que se busca evitar representa solamente una presunción, siendo que el acto reclamado proviene desde una facultad constitucional y legal.
Además, indican que el ente actor no impugnó el artículo 39 de la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa, que establece el procedimiento para el nombramiento del titular del Órgano Interno de Control, el cual deberá ser conforme a la Constitución local, pues éste fue publicado en el Periódico Oficial del Estado el dieciocho de junio de dos mil veintiuno, por lo que se advierte que la demanda es parcialmente extemporánea.
Segundo. La existencia de una indebida valoración al conceder la suspensión, al inaplicar las prohibiciones de concesión contempladas en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria . Argumentan que al suspenderse la asignación del titular del Órgano Interno de Control del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California se genera una afectación grave a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante de la suspensión, por lo que se atenta con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia.
Lo anterior, sostienen, pues la sociedad al no tener quien realice la función de vigilancia en un ente público, se generan daños irreparables al ser de observancia general, por lo que el Ministro instructor debió realizar un acucioso análisis para ponderar y justificar la no aplicación del artículo 15 de la citada Ley Reglamentaria.
Por tanto, aducen que existió una deficiente e indebida valoración de las circunstancias del caso, dado que partiendo de la prohibición expresa del artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia, se debieron analizar los efectos y consecuencias del otorgamiento de la suspensión y realizar una ponderación de los valores en contienda.
Tercero. Demora en la designación en tiempo y forma del titular del cargo público, atenta contra la apariencia del buen derecho . Consideran que la suspensión está limitando o frenando el desarrollo de una función pública de interés social que salvaguarda la apariencia del buen derecho, alterando con ello al orden público, ya que permite el transcurso de la administración pública y un perjuicio irreparable a la sociedad, pues ésta no cuenta con un funcionario público como lo es el titular del Órgano Interno de Control, el cual se encarga de prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción sujetos a fiscalización.
Luego, refieren que la determinación recurrida carece de la identificación del bien jurídico tutelado, lo cual es el punto de partida de la concesión de toda suspensión, pues no se desprende que se hubieren analizado las características específicas del caso, traduciéndose en una falta de claridad en cuanto al bien jurídico tutelado, cual es el derecho humano a proteger, los daños que pudieren causarse a las figuras a las cuales se les concede dicha protección, así como los actos que se consideren de imposible reparación.
Que la suspensión pone en peligro de demora para la designación del titular del cargo público, transgrediendo el principio de expeditez para que el Poder Legislativo del Estado de Baja California nombre en tiempo y forma al titular de acuerdo con el procedimiento establecido en la convocatoria impugnada, pues es preponderante que el Tribunal actor cuente con el Órgano Interno de Control, por lo que al suspender la designación de su titular extiende los plazos y términos señalados en la Constitución local.
Por tanto, estiman que al impedir el nombramiento de mérito se transgrede la justicia pronta y expedita, es decir, se agravia de manera directa la garantía de expeditez en la administración de justicia, siendo una violación directa a la autonomía y facultades del Congreso de la entidad de nombrar al titular del cargo público en tiempo y forma como lo faculta la Constitución del Estado, afectando a su vez la autonomía del Órgano Interno de Control.
Cuarto. La suspensión concedida transgrede la norma constitucional en el combate a la corrupción . Exponen que la suspensión concedida transgrede el artículo 27 de la Constitución local que contempla la designación de titulares especializados en combate a la corrupción y la expedición, aplicación y armonización de leyes anticorrupción, como es la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California; siendo que la fracción XLI de dicho numeral tiene por objeto cumplir con lo dispuesto en los artículos 113, último párrafo, de la Constitución Federal, 95 de la Constitución de la entidad y 36 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, estableciendo las bases de coordinación entre los poderes del Estado, los municipios, los órganos constitucionalmente autónomos, las instituciones y los entes públicos, para el funcionamiento y la debida integración del Sistema Estatal Anticorrupción, a efecto de que las distintas autoridades competentes prevengan, detecten y sancionen las faltas administrativas y los hechos de corrupción.
De esta forma, manifiestan que los órganos internos de control se encuentran vinculados con el Sistema Estatal Anticorrupción, toda vez que los artículos 13, 36 y 40 de la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California, contemplan un Comité Coordinador, el cual será responsable de establecer mecanismos de coordinación para promover los lineamientos y convenios de cooperación entre autoridades financieras y fiscales para facilitar a los órganos internos de control en sus funciones de vigilancia; siendo que las políticas públicas que establezca dicho Comité deberán ser implementadas por todos los entes públicos.
Asimismo, argumentan que el Sistema Estatal Anticorrupción en Baja California tiene por objeto establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades de todos los entes públicos en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos, atendiendo a los lineamientos y políticas establecidas en el Sistema Nacional Anticorrupción.
En esa línea, sostienen que al concederse la suspensión se deja a la colectividad desprotegida de actos ilegales como es la corrupción entre servidores públicos.
Quinto. Falta de exhaustividad al no fijar garantía alguna al conceder la suspensión . Consideran que se debió fijar garantía para que la medida suspensional surtiera sus efectos, ya que los integrantes de la lista de aspirantes para el cargo de titular cumplieron con los requisitos de la convocatoria controvertida, por lo que la determinación recurrida paraliza la posibilidad de cada uno de acceso al cargo, lo que implica una posible afectación a sus intereses que se ven detenidos indefinidamente.
Esto es, refieren que sí hay afectados materialmente, pues los aspirantes se sometieron al procedimiento de selección a una próxima designación, siendo que fueron considerados elegibles, por lo que se hace susceptible fijar garantía a la parte actora.
Que de acuerdo con el artículo 17 de la Ley Reglamentaria de la materia, cuando las suspensiones ocasionen daños y perjuicios a terceros, obliga al quejoso a otorgar una garantía que sea bastante para poder reparar el daño que se ocasione o llegase a ocasionar en caso de que la sentencia no sea favorable para el actor, porque de esa manera se pueden indemnizar los perjuicios ocasionados, en el caso, a los aspirantes al cargo de titular del Órgano Interno de Control del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, afectación en su cuestión económica, persona, etcétera.
Por tanto, concluyen que se debió fijar una garantía tomando en cuenta el salario y demás prerrogativas que se pudieran dejar de percibir ante la posible ocupación de un cargo como tal.

Admisión del recurso de reclamación . Por acuerdo de catorce de agosto de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de este Alto Tribunal tuvo por presentados a los recurrentes con la personalidad que ostenta; admitió a trámite el recurso de reclamación; determinó que el recurso de reclamación fue interpuesto de manera oportuna ; ordenó correr traslado a las partes, así como a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que dentro del plazo de cinco días hábiles manifestaran lo que a su derecho conviniera o representación correspondiera. Además, turnó el asunto al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Manifestaciones . Mediante escrito depositado el treinta de agosto de dos mil veintitrés en la oficina de correos de la localidad y recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el siete de septiembre siguiente, Carlos Rodolfo Montero Vázquez, Presidente del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, desahogó la vista otorgada, manifestando, en síntesis, lo siguiente:

Refiere que los valores que se pretendieron salvaguardar con la suspensión son los principios de autonomía e independencia del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa, núcleo que ampara la controversia constitucional, ya que si en la demanda se señaló que la designación del titular del Órgano Interno de Control por parte del Congreso del Estado vulnera dichos principios y la suspensión se solicitó y se concedió para efectos de que no se materialice esa designación, no hay lugar para ningún tipo de duda de que la finalidad de esa medida cautelar es tutelar, justamente, esos valores.

Señala que los agravios formulados son incongruentes, pues no se puede razonar que se desconoce el valor o bien jurídico que con la suspensión se pretende salvaguardar y, al mismo tiempo, sostener que con esa medida únicamente se beneficia al actor en la supuesta transgresión a su autonomía, siendo que el alcance del acuerdo recurrido es autoevidente y congruente con la litis.

Manifiesta que actualmente el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California cuenta con un órgano que realiza la función de vigilancia a su interior mientras se nombra Contralor Interno, de conformidad con el artículo Tercero Transitorio del Reglamento Interior del Tribunal, siendo la Comisión de Responsabilidades y Situación Patrimonial el órgano que ejerce las facultades de vigilancia y disciplina dentro de la institución, no viéndose mermadas éstas y mucho menos para pasar por alto o comprometer su autonomía e independencia.

Dice que es claro e indiscutible que al concederse la suspensión no se afecta a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener, toda vez que un Tribunal desprovisto de autonomía e independencia perdería total valor para la sociedad, por más que a su interior exista un órgano de vigilancia y disciplina, dado que la actuación de ese órgano estaría condicionada por intereses ajenos, por lo que la medida cautelar no sólo beneficia al actor sino a la sociedad misma.

Expresa que si bien comparte con el Poder Legislativo del Estado la premura porque el Tribunal cuente con un titular del Órgano Interno de Control, lo cierto es que está pendiente por definirse si es a ese poder a quien le corresponde el nombramiento, siendo lo correcto esperar a que se resuelva el fondo del asunto y así evitar comprometer su autonomía de independencia; máxime que actualmente la Comisión de Responsabilidades y Situación Patrimonial lleva a cabo la vigilancia interna del Tribunal.
Por último, sostiene que es innecesario fijar garantía para que siga surtiendo efectos la suspensión, porque hasta el momento no existe un derecho que eventualmente pudiera resultar afectado, sino simplemente una expectativa de derecho a la designación correspondiente; siendo que proteger los intereses de los aspirantes a ocupar el cargo justifica aún más el otorgamiento de la medida cautelar, pues de no concederse o revocarse podría generarse una pretensión indemnizatoria por parte de las persona que sea nombrada, lo que a su vez traería como consecuencia la afectación a la hacienda pública.

Radicación a Sala . Mediante proveído de veintiuno de septiembre de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de este Alto Tribunal tuvo formulando manifestaciones al Presidente del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California; y ordenó el envío del expediente relativo a la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a la que se encuentra adscrito el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien fue designado como ponente en este asunto.
Avocamiento . Consecuentemente, por acuerdo de veintiocho de septiembre de dos mil veintitrés, una vez recibidos los autos que integran el recurso de reclamación, el Ministro Presidente de la Primera Sala señaló que la misma se avocaba al conocimiento del asunto, y envió los autos a su ponencia, a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
- - - 1. Competencia.
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de reclamación 318/2023-CA, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 356/2023, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 53 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I , y 11, fracciones VI y VIII , de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo General número 1/2023, de veintiséis de enero de dos mil veintitrés, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que el Pleno conservará para su resolución, y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito; modificado mediante Instrumento Normativo aprobado por el Tribunal Pleno el diez de abril de dos mil veintitrés, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de abril de dos mil veintitrés.
- 1. Procedencia y oportunidad.
El presente recurso de reclamación es procedente conforme a lo dispuesto en el artículo 51, fracción IV , de la Ley Reglamentaria de la materia, pues se interpuso en contra del auto por el que el Ministro instructor concedió la suspensión solicitada por el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, actor en la controversia constitucional de la que deriva el presente recurso de reclamación.
Además, el recurso se presentó dentro del plazo de cinco días previsto en el artículo 52 de la citada Ley Reglamentaria, de conformidad con lo siguiente: (1) el acuerdo recurrido se notificó mediante oficio a la parte recurrente el veinticuatro de julio de dos mil veintitrés, notificación que surtió efectos el uno de agosto siguiente; (2) en ese sentido el referido plazo transcurrió del dos al ocho de agosto de dos mil veintitrés ; (3) por consiguiente, si el recurso se envió mediante el Sistema Electrónico de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el uno de agosto de dos mil veintitrés, es evidente que su presentación fue oportuna .
- 1. Legitimación.
Del artículo 11, párrafo primero , de la Ley Reglamentaria de la materia, se desprende que el actor, el demandado y el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
Al respecto, se advierte que Manuel Guerrero Luna y Dunnia Montserrat Murillo López, comparecieron a interponer el presente recurso de reclamación en su carácter de Presidente y Secretaria de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Baja California, a quienes se les tuvo por presentados en el proveído de admisión del presente asunto en términos del artículo 10, fracción II , de la Ley Reglamentaria de la materia.
Ahora bien, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, establece que el Presidente y Secretario de la Mesa Directiva del Congreso tienen la representación legal de este ante todo género de autoridades; por lo que es claro que quienes interpusieron el presente recurso se encuentran legitimados para ello .
No pasa inadvertido que el escrito del recurso fue presentado mediante el Sistema Electrónico de este Alto Tribunal, en el que únicamente consta la firma electrónica certificada para el Poder Judicial de la Federación (FIREL) de Manuel Guerrero Luna , Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Baja California; sin embargo, dado que dicho sistema sólo permite una firma a efecto de remitir cualquier documento electrónico, se tienen como válidas las firmas autógrafas que constan al final del escrito de mérito , esto es, del Presidente y Secretaria de la Mesa Directiva del órgano legislativo local, máxime que en el acuse de envío se manifiesta bajo protesta de decir verdad que el documento digitalizado que se adjunta es el original.
- 1. Estudio de fondo.
La materia del presente medio impugnativo consiste únicamente en examinar la legalidad o ilegalidad del acuerdo recurrido que concedió la suspensión solicitada por el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, actor en la controversia constitucional de origen.
Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia número P./J. 10/2007 sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro siguiente: “ RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU MATERIA CONSISTE EN ANALIZAR LA LEGALIDAD DEL ACUERDO RECLAMADO ” .
Ahora, previo a resolver lo conducente, conviene tomar en cuenta que para estar en aptitud de examinar la legalidad o ilegalidad del auto recurrido que proveyó sobre la suspensión y responder los agravios hechos valer por el Poder Legislativo del Estado de Baja California, primeramente, se debe destacar lo que al respecto establece la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal respecto de la citada medida cautelar.
La suspensión en controversias constitucionales se encuentra regulada en los artículos del 14 al 18 de la Ley Reglamentaria de la materia, de los cuales se desprenden las características siguientes:

Procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.
Procede respecto de actos que, atento a su naturaleza, puedan ser suspendidos en sus efectos o consecuencias.
No podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales.
No podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.
El auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente, y
Para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional.

Sirven de apoyo a lo anterior las tesis de rubro y texto siguientes:

“ SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS . La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, entendidas éstas como instrumentos provisionales que, permiten conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un juicio. Así, la suspensión en controversias constitucionales, en primer lugar, tiene como objeto primordial preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho del actor pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente, y en segundo lugar, tiende a prevenir un daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes, en tanto se resuelve el juicio principal. Por lo que se refiere a sus características especiales, de los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal se desprenden las siguientes: a) procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva; b) no podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales; c) no podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante; d) el auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente; y e) para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. Por tanto, salvo los casos expresamente prohibidos por el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia para el otorgamiento de la suspensión en una controversia constitucional, ésta deberá concederse cuando así proceda, pues de otra forma, dicha medida cautelar se haría nugatoria, lo que desnaturalizaría por completo la suspensión en este medio de control constitucional, privándola de eficacia. ”

“ SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES . La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente y, en segundo, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten. Cabe destacar que por lo que respecta a este régimen, la controversia constitucional se instituyó como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, que tiene entre otros fines el bienestar de la persona que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, lo que da un carácter particular al régimen de responsabilidades de quienes incumplen con la suspensión decretada, pues no es el interés individual el que se protege con dicha medida cautelar, sino el de la sociedad, como se reconoce en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ”

Así, la suspensión en controversias constitucionales participa de la naturaleza de las medidas cautelares, entendidas éstas como instrumentos provisionales que permiten conservar la materia del juicio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes o a la sociedad , con motivo de la tramitación de un juicio. En efecto, la finalidad de dicha suspensión es la de preservar la materia del juicio , asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate, para que la sentencia que, en su caso se emita, declare el derecho de la parte actora y pueda ser ejecutada íntegramente.
Asimismo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que, el auto o la interlocutoria mediante la cual se otorgue la medida cautelar, deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva, como se advierte del artículo 18 de la Ley Reglamentaria de la materia.
Una vez precisadas las notas características de la suspensión en las controversias constitucionales, se procede analizar el acuerdo recurrido, en el cual el Ministro instructor concedió la suspensión solicitada por el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, para el efecto de que no se ejecutara la toma de protesta, instalación y/o adscripción de la persona que sea designada como titular del Órgano Interno de Control del Tribunal actor, es decir, aunque se siguiera con el proceso de selección, no se materializara la designación , hasta en tanto sea resuelta la controversia constitucional.
Con relación a la determinación anterior, el Poder Legislativo recurrente, esencialmente, aduce en su primer agravio que el acuerdo recurrido es falto de claridad y exhaustividad, pues no señala cuáles son los daños que se causarían en el caso de concederse la suspensión; siendo que la designación del titular del Órgano Interno de Control del Tribunal actor no podría generar daños irreparables o actos de imposible o difícil reparación, dado que se trata de atribuciones y ejecución de funciones establecidas en ley, máxime que lo impugnando es la facultad del Congreso local para nombrar a dicho titular y no las facultades legales en el desempeño del cargo, por lo que el ejercicio de sus funciones se encuentran conminadas al cumplimiento de las obligaciones establecidas en ley, independientemente de sobre quien recaiga la facultad de su nombramiento. De ahí, sostiene que no existe un análisis exhaustivo y congruente para la concesión de la suspensión, pues el daño que se busca evitar es sólo una presunción, ya que el acto reclamado proviene desde una facultad constitucional y legal.
Asimismo, indica que la demanda es parcialmente extemporánea, toda vez que el actor no impugnó el artículo 39 de la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, que establece el procedimiento para el nombramiento del titular del Órgano Interno de Control, pues éste fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el dieciocho de junio de dos mil veintiuno.
Luego, en su segundo agravio sostiene que el acuerdo recurrido es contrario al artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia, pues el otorgamiento de la suspensión genera una afectación grave a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, en virtud de que la sociedad no tiene quien realice la función de vigilancia del ente actor, lo cual es de observancia general.
En relación con lo anterior, en el agravio tercero alega que la suspensión frena el desarrollo de una función pública de interés social que salvaguarda la apariencia del buen derecho, permitiendo un perjuicio irreparable a la sociedad, pues ésta no cuenta con un funcionario público como lo es el titular del Órgano Interno de Control, el cual se encarga de prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción sujetos a fiscalización.
Por otra parte, manifiesta que el auto recurrido carece de la identificación del bien jurídico tutelado, lo cual es el punto de partida de la concesión de toda suspensión, ya que al no haberse analizado las características específicas del caso, existe una falta de claridad en cuanto a cuál es el derecho humano a proteger, los daños que pudieren causarse, así como los actos que se consideran de imposible reparación.
Asimismo, sostiene que la suspensión demora la designación del titular del cargo público, transgrediendo el principio de expeditez para que el Poder Legislativo del Estado nombre en tiempo y forma al titular de acuerdo con el procedimiento establecido en la convocatoria impugnada, con lo que se extienden los plazos y términos señalados en la Constitución local y, con ello, se viola la autonomía y facultades del Congreso local de nombrar al titular del cargo público, afectando a su vez la autonomía del Órgano Interno de Control.
En su cuarto agravio señala que la suspensión concedida transgrede el artículo 27 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California que contempla la designación de titulares especializados en combate a la corrupción y la expedición, aplicación y armonización de leyes anticorrupción, siendo que la fracción XLI de dicho numeral tiene por objeto cumplir con lo dispuesto en los artículos 113, último párrafo, de la Constitución Federal, 95 de la Constitución local y 36 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, toda vez que los órganos internos de control se encuentran vinculados con el Sistema Estatal Anticorrupción, pues los numerales 13, 36 y 40 de la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California, contemplan un Comité Coordinador, el cual, entre otras cuestiones, es responsable de establecer mecanismos de coordinación para promover los lineamientos a efecto de facilitar la función de vigilancia de los órganos internos de control, cuyas políticas públicas deben ser implementadas por todos los entes públicos.
Por último, en su quinto agravio refiere que el auto recurrido es ilegal al no fijar garantía para que la medida suspensional surtiera sus efectos, ya que los integrantes de la lista de aspirantes para el cargo cumplieron con los requisitos de la convocatoria controvertida y, en consecuencia, fueron considerados elegibles, por lo que al paralizarse la posibilidad de cada uno de acceso al cargo, implica una posible afectación a sus intereses, debiéndose fijar una garantía tomando en cuenta el salario y demás prerrogativas que se pudieran dejar de percibir ante la posible ocupación del cargo.
Ratio decidendi . Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que los agravios hechos valer por el Poder Legislativo del Estado de Baja California son infundados .
En principio, se advierte claramente que el auto recurrido cuenta con la fundamentación y motivación suficiente para justificar la concesión de la medida cautelar solicitada, pues en efecto, funda su actuación en los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Reglamentaria de la materia, preceptos que, como ya se precisó, regulan las cuestiones relativas a la suspensión en controversia constitucional, así como en la tesis de jurisprudencia de rubro “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES” , la cual se refiere a la naturaleza de la medida cautelar y a su finalidad de preservar la materia del juicio siempre que la naturaleza del acto lo permita.
De esta forma, como se señaló, la suspensión en controversia constitucional tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente , así como prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, ya que dicho medio de control de constitucionalidad se instituye como un medio de defensa entre poderes y órganos originarios del Estado, que tiene como fin el respeto de las facultades y atribuciones que, constitucionalmente, se designan a cada uno, lo que tiene como consecuencia directa el bienestar de la persona que se encuentra bajo el imperio de aquéllos.
Así, en el caso, el Ministro instructor decidió conceder la suspensión con el fin de preservar la materia del juicio , asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California actor y evitar se le cause un daño irreparable, por lo que resulta infundada la aseveración del Poder recurrente en el sentido de que en el proveído recurrido debió especificarse cuáles son los daños que se causarían en el caso de concederse la suspensión, pues resultaría en una actividad interminable citar cada uno de los supuestos o probabilidades de afectación, los cuales considera que no se actualizan; siendo que el Ministro instructor otorgó la medida cautelar para que no se realice y, por tanto, no se consume la designación del titular del Órgano Interno de Control del Tribunal accionante, a efecto de que, precisamente, se preserve la materia del juicio y deja para el estudio de fondo el examen de la titularidad de las competencias, por lo que no se actualiza una desatención a ninguna de las reglas para conceder la suspensión en controversia constitucional .
Esto es pues, contrario a lo que afirma el recurrente, no es requisito para conceder la suspensión determinar el bien jurídico protegido; sin embargo, en el caso, derivado de los planteamientos del actor, se hace evidente que, el bien jurídico a proteger es la autonomía e independencia del Tribunal actor, quien acude a la controversia constitucional a impugnar los numerales constitucionales y legales locales que facultan al Congreso de Baja California a designar directamente al titular del Órgano Interno de Control del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, así como la convocatoria para la selección de aspirantes a ocupar dicha titularidad; por lo que el Ministro instructor en aras de salvaguardar dicho bien jurídico y, con ello, el derecho de la sociedad de contar con un órgano jurisdiccional libre de presiones e injerencias extrañas , ordenó que no se materialice la designación, hasta en tanto el Alto Tribunal se pronuncie respecto del fondo del asunto.
En esa línea, como se adelantó, resulta infundado el primer agravio referente a que el acuerdo recurrido es falto de claridad y exhaustividad, y que la designación del titular del Órgano Interno de Control del actor no representaría generar daños irreparables o actos de imposible o difícil reparación, dado que se trata de atribuciones y ejecución de funciones establecidas en ley; ya que el argumento del Poder recurrente es circular , esto es, considera que no se generaría una afectación irreparable o de difícil reparación pues se trata de atribuciones prevista en ley, siendo esto lo que se tendrá que decidir o esclarecer al momento de dictar sentencia, si la facultad que se impugna es o no acorde con la Constitución Federal .
Así, resulta aplicable la tesis de rubro: “ RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS AGRAVIOS ENDEREZADOS A IMPUGNAR CUESTIONES DIRECTAMENTE RELACIONADAS CON EL FONDO DEL ASUNTO DEBEN DECLARARSE INFUNDADOS .”
Además, señala que lo impugnado es la facultad del Congreso local para nombrar al titular del Órgano Interno de Control del Tribunal actor y no las facultades legales en el desempeño del cargo, por lo que el ejercicio de sus funciones se encuentra conminadas al cumplimiento de las obligaciones establecidas en ley, independientemente de sobre quien recaiga la facultad de su nombramiento; lo que si bien es cierto en el sentido de que lo efectivamente impugnado es la facultad del Congreso local para nombrar a dicho titular y que cualquier servidor público debe dirigirse conforme a sus atribuciones establecidas en ley, sin embargo, ello no es razón suficiente para que la medida cautelar se hubiere negado y, por ende, se permitiera la materialización en la designación, ya que provisionalmente se trata de evitar lesionar la autonomía e independencia del Tribunal actor, en aras también de salvaguardar el derecho de la sociedad de contar con un órgano jurisdiccional libre de presiones e injerencias ajenas y, con ello, proteger el derecho fundamental de acceso e impartición de justicia de forma imparcial .
Por lo que, contrario a lo aducido por el recurrente, ejecutar la toma de protesta, instalación y/o adscripción de la persona que sea designada como titular del Órgano Interno de Control, generaría una afectación irreparable o de difícil reparación tanto al órgano actor como a la sociedad en general, pues, mientras se dicta sentencia y se decide lo que constitucionalmente corresponda respecto de la facultad controvertida, se ponen en riesgo los valores referidos ; lo que sí podría impactar en la impartición de justicia y en los procesos que lleva a cabo el Tribunal de Justicia Administrativa de Baja California y, en ese sentido, generar a la sociedad una afectación.
En efecto, con la concesión de la medida cautelar no se impide que la Convocatoria para la selección de aspirantes a ocupar el cargo de Titular del Órgano Interno y su resultado pueda ejecutarse con posterioridad al dictado de la sentencia de fondo y, por el contrario, de materializarse existiría una dificultad o, incluso, imposibilidad para la restitución de las facultades o atribuciones constitucionales del promovente, en caso de resultar fundada la pretensión del actor.
Por otra parte, en cuanto al argumento de que la demanda es parcialmente extemporánea, toda vez que el actor no impugnó el artículo 39 de la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, que establece el procedimiento para el nombramiento del titular del Órgano Interno de Control, pues éste fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el dieciocho de junio de dos mil veintiuno; éste no puede ser atendido, ya que no se encuentra enderezado a cuestionar la legalidad del acuerdo recurrido , por el cual se concedió la suspensión solicitada, sino que se refiere a una cuestión ajena, esto es, se duele del auto de diez de julio de dos mil veintitrés, mediante el cual el Ministro instructor admitió a trámite la controversia constitucional.
Luego, también resulta infundado el agravio relativo a que el acuerdo recurrido es contrario al artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia, pues el otorgamiento de la suspensión genera una afectación grave a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, en virtud de que la sociedad no tiene quien realice la función de vigilancia del ente actor, lo cual es de observancia general.
Lo anterior, toda vez que, por el contrario, se reitera que con la concesión de la medida cautelar se salvaguarda el derecho de la sociedad de contar con un órgano jurisdiccional libre de presiones e injerencias extrañas y, con ello, se protege el derecho fundamental de acceso e impartición de justicia de forma imparcial; máxime que el acuerdo recurrido paraliza la situación en el estado que guardaba .
Esto es, la suspensión no genera que se deje al Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California sin un órgano que realice la función de vigilancia del ente, sino que , al ordenar que no se materialice la designación del titular del Órgano Interno de Control, se deja la situación en el estado que guardaba previo a los actos impugnados , es decir, en términos del artículo Tercero Transitorio del Reglamento Interior del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California publicado en el Periódico Oficial de la entidad el ocho de febrero de dos mil diecinueve, dicho órgano actor cuenta con la Comisión de Responsabilidades y Situación Patrimonial , quien ejerce las facultades de vigilancia y disciplina.
En ese contexto, resulta infundado el tercer agravio en el que se aduce que la concesión de la suspensión frena el desarrollo de una función pública de interés social que salvaguarda la apariencia del buen derecho, permitiendo un perjuicio irreparable a la sociedad, dado que ésta no cuenta con un funcionario público que se encargue de prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción sujetos a fiscalización; ya que, como se vio en el párrafo que antecede, actualmente el Tribunal actor cuenta con la Comisión de Responsabilidades y Situación Patrimonial que ejerce las facultades de vigilancia y disciplina al interior del Tribunal actor.
Asimismo, se estima infundado lo concerniente a que la suspensión demora la designación del titular del cargo público, transgrediendo el principio de expeditez para que el Poder Legislativo del Estado nombre en tiempo y forma al titular de acuerdo con el procedimiento establecido en la convocatoria impugnada, con lo que se extienden los plazos y términos señalados en la Constitución local y, con ello, se viola la autonomía y facultades del Congreso local de nombrar al citado titular, afectando a su vez la autonomía del Órgano Interno de Control; toda vez que la concesión de la suspensión participa de la naturaleza de las medidas cautelares, que tiene como fin, entre otros, preservar la materia del juicio , esto es, es un mandato que guarda provisionalmente el orden constitucional , por lo que no puede argumentarse que la concesión de ésta vulnera los plazos y términos establecidos, justamente, en los numerales constitucionales y legales controvertidos , así como en el acto de aplicación de éstos consistente en la Convocatoria para la selección de aspirantes a ocupar el cargo de Titular del Órgano Interno de Control del Tribunal accionante y que, con ello, se transgrede el principio de expeditez en el actuar del Congreso demandado, ya que en el fondo del asunto es donde se estudiara si corresponde o no al Poder Legislativo del Estado de Baja California llevar a cabo la facultad que prevén los numerales y convocatoria controvertidos.
De igual forma, deviene infundado el cuarto agravio en el que se sostiene que la suspensión concedida transgrede el artículo 27, fracciones XLI, punto 2 y XLII , de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California que contempla la designación de titulares especializados en combate a la corrupción y la expedición aplicación y armonización de leyes anticorrupción; toda vez que en principio este asunto no guarda relación con el nombramiento de algún titular especializado en combate a la corrupción y las leyes estatales que se tengan que emitir al respecto, en términos del artículo 113, último párrafo , de la Constitución Federal, sino que se trata de la designación por parte del Congreso local del Órgano Interno de Control del Tribunal actor en la controversia constitucional, que si bien se trata de un órgano con facultades de vigilancia y disciplina al interior del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California, lo cierto es que el auto recurrido no incide en las facultades aludidas por el recurrente; dado que se reitera que, es también materia de fondo determinar si los actos impugnados efectivamente son acordes o no con las normas constitucionales que prevén el sistema anticorrupción ; por lo que, tampoco es acertado que se diga que la medida cautelar concedida vulnera los numerales 13, 36 y 40 de la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California, al ser las políticas públicas emitidas por el Comité Coordinador Estatal de obligatoria implementación por todos los entes públicos, pues, como se dijo en líneas precedentes, actualmente el Tribunal actor cuenta con la Comisión de Responsabilidades y Situación Patrimonial , que es el órgano que venía ejerciendo las facultades de vigilancia dentro del sistema.
Finalmente, el quinto agravio también es infundado , ya que el auto recurrido no tenía que fijar una garantía para que la medida suspensional surtiera efectos, ya que la controversia constitucional se trata de un medio de control que tiene por objeto salvaguardar la esfera de atribuciones y competencias de los órganos originarios del Estado, por lo que, en el caso, al haberse otorgado la suspensión para el efecto de que, aunque se siguiera con el proceso de selección, no se materializara la designación de la persona que sea designada como titular del Órgano Interno de Control del Tribunal actor , al estar cuestionada, justamente, la atribución del Congreso del Estado para llevar a cabo dicho nombramiento, por lo que no tendría por qué cuantificarse los posibles daños a los aspirantes que cumplieron con los requisitos de la convocatoria y que fueron considerados elegibles por el órgano legislativo local, ya que dicho aspecto resulta ajeno al medio de control de que se trata que, se reitera, se configura entre órganos originarios del Estado en pro de su esfera de atribuciones, siendo que la reparación de los posibles daños y perjuicios que pudieran ocasionarse con su otorgamiento sería entre las partes; máxime que ninguno de dichos aspirantes ha alcanzado la titularidad del Órgano Interno de Control, por lo que no podría existir una afectación a sus intereses, sino que se trata de simples expectativas.
Además, es evidente que el recurrente confunde la garantía establecida para la controversia constitucional con la prevista para el juicio de amparo, pues aduce que cuando las suspensiones ocasionan daños y perjuicios a terceros, se obliga al quejoso a otorgar una garantía que sea bastante para poder reparar el daño que se ocasione o llegase a ocasionar en caso de que la sentencia no sea favorable para el actor; por lo que dicho argumento no puede ser atendido como lo expone el Poder recurrente.
En conclusión, se considera que fue correcta la actuación del Ministro instructor al otorgar la medida cautelar solicitada, puesto que, atendiendo a la naturaleza del acto impugnado, concedió la suspensión con el fin de preservar la materia del juicio , asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California y evitar se le cause un daño irreparable, así como a la sociedad, dejando para el estudio de fondo el examen de la titularidad de las competencias.
- 1. Decisión
De este modo, al resultar infundados los agravios expresados por el Poder Legislativo del Estado de Baja California, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que lo procedente es declarar infundado el presente recurso de reclamación y confirmar el auto recurrido de diez de julio de dos mil veintitrés, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 356/2023.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO . Es procedente pero infundado el recurso de reclamación a que este toca se refiere.

SEGUNDO . Se confirma el acuerdo recurrido de diez de julio de dos mil veintitrés, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 356/2023.

Notifíquese ; y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores y señoras Ministras Loretta Ortiz Ahlf, Juan Luis González Alcántara Carrancá, Ana Margarita Ríos Farjat, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo (Ponente).