Suprema Corte de Justicia de la Nación

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

Fecha: 28-Sep-2022

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

Presentación de la demanda. Mediante escrito presentado a las doce treinta y nueve horas del dieciséis de noviembre de dos mil veintiuno en el Buzón Judicial de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, María Isabel Torres Morales, en su carácter de Síndica del Municipio de Pantelhó, Chiapas (en adelante, el “Municipio actor” o el “actor”), promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos de la misma entidad federativa. En ésta demandó la invalidez de lo siguiente:
Del Congreso del Estado de Chiapas :
Los actos realizados y los actos inminentes de este Poder Legislativo tendientes a la desintegración del H. Ayuntamiento de Pantelhó, Chiapas.
Las actuaciones del Congreso del Estado de Chiapas y de sus órganos legislativos tendientes a la privación del cargo de los miembros del Ayuntamiento de Pantelhó, Chiapas, de manera individual o conjunta, sin que se le haya dado la participación o hecho del conocimiento hasta hoy a mi representado, en términos de lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Desarrollo Constitucional Municipal para el Estado de Chiapas.
La inconstitucionalidad de la Ley de Desarrollo Constitucional en materia de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Chiapas, en su primer acto de aplicación por cuanto no prevé el procedimiento y las formalidades tendientes a ser (sic) efectivo lo previsto en el párrafo tercero, fracción I del artículo 115, en relación con los artículos 14 y 16 constitucionales.
Del Ejecutivo del Estado , las actuaciones realizadas por conducto de la Fiscalía General del Estado y de la Secretaría de Gobierno, así como cualquier otra instancia gubernamental a su cargo, tendiente a la desintegración del Ayuntamiento.
Antecedentes del asunto. En relación con tales cuestionamientos, se expusieron los siguientes antecedentes:
El municipio actor manifiesta que el seis de junio de dos mil veintiuno se llevó a cabo la elección del Ayuntamiento constitucional del Municipio de Pantelhó, Chiapas.
El nueve de junio de la misma anualidad, la referida elección fue calificada como válida; expidiéndose la constancia de mayoría y validez de la elección a favor del ayuntamiento que representa y registrada por el Partido de la Revolución Democrática.
El primero de octubre de dos mil veintiuno se declaró instalado el cabildo y se tomó posesión.
Sin embargo, el veintiséis de octubre de dos mil veintiuno, alega que el grupo que perdió las elecciones y que ahora están organizados como autodefensas, se manifestaron frente al Palacio de Gobierno del Estado de Chiapas para pedir la destitución del Presidente municipal electo y la instalación de un Concejo municipal, en sustitución del ayuntamiento constitucional.
En este tenor, se relata que supuestamente el nueve de noviembre de dos mil veintiuno, el Congreso del Estado aprobó el dictamen de la Comisión de Justicia en el que se propuso retirarle la protección constitucional al Presidente Municipal, solicitándose en su contra la declaratoria de procedencia de ejercicio de la acción penal a la Fiscalía General del Estado. Ante ello, manifiesta que el Diputado Rubén Antonio Zuarth Esquinca, vicepresidente del Consejo de la Comisión de Justicia del Congreso, le señaló a los medios de comunicación la posibilidad de que se pudiera decretar la desaparición del Ayuntamiento y nombrar en su lugar un Concejo municipal que sustituyera al ayuntamiento que representa; sin que haya sido llamado a fin de darle la garantía de audiencia.
Conceptos de invalidez. En ese sentido, el municipio actor expuso los siguientes conceptos de invalidez:
El artículo 115 de la Constitución General otorga a los Congresos de los Estados la facultad de suspender los ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros; sin embargo, la fracción tercera precisa los requisitos para el ejercicio de dicha facultad: 1) que sea por causas graves que la ley local prevenga; 2) que se le haya dado la oportunidad para rendir pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan; y 3) que la decisión sea aprobada por dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado.
Cita en apoyo la tesis de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTO POR EL CUAL LA LEGISLATURA DE UN ESTADO DECLARA LA SUSPENSIÓN O DESAPARICIÓN DE UN AYUNTAMIENTO, SIN CUMPLIR CON LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TRANSGREDE LA PRERROGATIVA CONCEDIDA A DICHO ENTE MUNICIPAL, CONSISTENTE EN SALVAGUARDAR SU INTEGRACIÓN Y CONTINUIDAD EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES DE GOBIERNO” .
De igual manera, sostiene que la Ley de Desarrollo Constitucional en Materia de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Chiapas, en tanto no establece un procedimiento donde se cumplan las formalidades de todo debido proceso, resulta violatoria de los artículos 14 y 16 constitucionales; ello, toda vez que queda al arbitrio de la autoridad legislativa las actuaciones tendientes a la desintegración y desaparición del Ayuntamiento, al igual que la suspensión y revocación del mandato de sus integrantes.
Trámite. Por auto de veintidós de noviembre de dos mil veintiuno, el Ministro Presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el número de expediente 184/2021 y, por razón de turno, designó como instructor del procedimiento al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
Admisión. El veintitrés de noviembre de dos mil veintiuno, el Ministro Instructor admitió la demanda y ordenó emplazar como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como a la Fiscalía General, todos de Chiapas. Asimismo, dio vista del asunto a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestaran lo que a su representación correspondiera.
Lo anterior, ya que a juicio del Ministro Instructor, en la demanda de controversia se relató cómo, tras la supuesta declaratoria de procedencia en contra de uno de los integrantes del cabildo, se entabló una discusión pública sobre la suspensión definitiva de los cargos y el inicio del procedimiento de desaparición o no del ayuntamiento de Pantelhó, Chiapas. Por ello, a pesar de que en ese momento de presentación de la controversia no existía una prueba fehaciente de la existencia o inexistencia de los actos reclamados, con fundamento en el principio pro actione , lo que procedía era dar pie a la substanciación de la controversia precisamente para analizar tales aspectos. Insistiéndose en el acuerdo que ese pronunciamiento de admisión era índole preliminar y sin prejuzgar sobre su procedencia definitiva.
Incidente de suspensión. Por su parte, en su demanda, el Municipio actor solicitó la suspensión para efecto de que las autoridades demandadas no emitieran, dictaran o ejecutaran ningún acto tendiente a la afectación de la integración del Ayuntamiento; y en caso de que ya lo hubieran dictado o ejecutado, restituyeran al Ayuntamiento a su integración constitucional conforme al Acta de Mayoría y Validez otorgada por el Concejo Municipal Electoral, cuyos miembros estaban formal y materialmente en funciones hasta antes de la existencia de los actos cuya invalidez se demandan.
En respuesta a esta solicitud, el Ministro Instructor dictó un acuerdo también el veintitrés de noviembre de dos mil veintiuno en el que se concluyó lo siguiente: por un lado, se negó la suspensión en relación con el inicio y trámite del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento; por otro lado, se otorgó la suspensión únicamente por lo que hace a la ejecución de la resolución definitiva que pudiera dictarse en el procedimiento de suspensión definitiva o desaparición parcial o total del Ayuntamiento; esto, hasta en tanto esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunciara respecto del fondo de la controversia constitucional.
Este acuerdo fue notificado al Congreso del Estado hasta el veinte de diciembre de dos mil veintiuno , tal como se desprende de la razón actuarial realizada por personal del Juzgado de Distrito en el Estado de Chiapas al que se le encomendó la respectiva notificación.
Contestación de la demanda del Poder Legislativo. El Poder Legislativo del Estado dio contestación a la demanda por medio de la Presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Octava Legislatura del Congreso de Chiapas. En este escrito se argumentó lo siguiente:
En cuanto a los hechos uno, dos, tres y cuatro, se manifiesta que los ignora al no ser propios. En relación con el hecho quinto señala que es cierto que el nueve de noviembre de dos mil veintiuno, mediante Decreto 008, el Pleno del Congreso declaró que si había lugar a formación de causa penal en contra del Presidente municipal de Pantelhó, Chiapas. Ello, con motivo de la solicitud presentada por la Fiscalía General del Estado. Empero, que la opinión vertida por el Diputado Rubén Antonio Zuarth Esquinca la desconoce, en tanto que, es una opinión personal y que no formó parte en sesión de pleno.
Por otro lado, señala que no es verdad que no se le haya llamado al ayuntamiento para darle la garantía de audiencia, toda vez que la declaratoria de procedencia es un acto inmerso en las facultades expresas del Congreso del Estado, sin que exista dispositivo legal que autorice tal facultad al gobierno municipal; lo que descarta la existencia de cualquier intromisión en las facultades en la integración del órgano de gobierno municipal.
Ahora, sobre la procedencia de la controversia constitucional, sostiene que se actualizan dos causales de improcedencia y, además, la improcedencia en razón de la suspensión solicitada y de los efectos de su concesión. En primer lugar, argumenta que del análisis de las constancias que acompañan la demanda para acreditar el carácter con el que comparece la parte actora, observa que no obra acta de sesión de cabildo en la que conste que el Ayuntamiento del municipio haya autorizado al Síndico municipal para actuar como representante legal en los conflictos en que el municipio sea parte litigiosa; ya que si bien el síndico es el representante legal del ayuntamiento, también lo es que su actuación no es unilateral sino que tiene su proceder en la determinación colegiada del cabildo.
De manera que, aunque ostente la representación jurídica, no debe confundirse la representación con la decisión de acudir o no a la controversia constitucional que corresponde al órgano colegiado, tal y como lo exigen los artículos 45 fracción XLI y 58 fracción III de la Ley de Desarrollo Constitucional en Materia de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Chiapas. Consecuentemente, la síndico municipal en términos de la norma que rige su organización, estructura y funcionamiento, no se encuentra en condición legal de acción o condición procesal para ocurrir por si o en representación del municipio actor y, por ende, se debe determinar la improcedencia.
En segundo lugar, argumenta que no acontecen violaciones a la Constitución Federal o la posible invasión competencial. Ello, porque de los actos reclamados, advierte que la promovente pierde la diferencia entre el procedimiento de desaparición del ayuntamiento ante renuncia de la mayoría de sus integrantes del procedimiento de suspensión, desaparición, suspensión o revocación de mandato que se originan al actualizarse alguna de las causas graves que establece el artículo 115, fracción I, párrafo tercero constitucional.
Así, el Congreso no sigue, ha seguido o pretende seguir, algún procedimiento tendiente a la desintegración del cargo de los miembros del municipio actor. Por el contrario, aduce que es cierto que emitió el Decreto 018, pero éste lo fue a partir de solicitudes de renuncia y, el mismo, concluyó en la designación de un concejo municipal ante la ausencia de la mayoría de los miembros del Ayuntamiento.
Al respecto, argumenta que mediante el referido Decreto 018, de fecha dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno y publicado el diecisiete siguiente , el Pleno del Congreso del Estado resolvió: a) aceptar las solicitudes de licencias definitivas presentadas por diversos integrantes del municipio actor y de sus suplentes; b) declarar desaparecido el Ayuntamiento municipal de Pantelhó, Chiapas; c) designar un Concejo Municipal, quienes entrarían en ejercicio de sus funciones a partir del dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno para concluir el treinta de septiembre de dos mil veinticuatro. En ese sentido, señala que el único procedimiento llevado a cabo por el Congreso relacionado con la suspensión solicitada fue el anterior.
Así, aclara que el acuerdo de veintitrés de noviembre de dos mil veintiuno, emitido en el incidente de suspensión, se decretó que no se ejecutara la resolución que pudiera llegar a emitirse; sin embargo, la fecha de notificación del referido acuerdo de suspensión fue hasta el veinte de diciembre siguiente; fecha en la que el Decreto ya se encontraba publicado, entendiéndose como consumado, al margen de las facultades jurídicas y materialmente legislativas.
En cuanto al concepto de invalidez, sostiene que el municipio actor utiliza alegatos genéricos y sin razón demostrable para corroborar sus afirmaciones. Por una parte, señala que no es la fracción tercera, sino el párrafo tercero de la fracción I, del artículo 115 de la Constitución Federal, el que contempla los requisitos enumerados por el promovente. Asimismo, que el Congreso no ha emitido, dictado o ejecutado ningún procedimiento que tenga como fin la afectación de la integración del ayuntamiento, toda vez que las atribuciones que corresponden al Congreso vinculadas con el orden de gobierno municipal están encaminadas a proveer de estabilidad y continuidad en el ejercicio de las funciones, por lo que sus agravios resultan infundados.
Por otro lado, señala que el municipio actor bajo la idea de supuestos actos tendientes a su desintegración o desaparición supone la omisión de un procedimiento en la Ley de Desarrollo Municipal y que transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales; sin embargo, el actor no muestra el mandato constitucional que ordenó legislar en un determinado sentido y que esa obligación se haya incumplido de manera total o parcial.
De igual manera, es indudable que ante la manifestación imprecisa o genérica en el sentido de cuál es el apartado en que ocurrió la omisión, o de qué manera, en vinculación a texto o artículo especifico la norma suprema aconteció o se contrapone a ello, la Suprema Corte no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnan específicamente. En todo caso, la ausencia de conceptos de invalidez respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional debe sobreseerse en el juicio.
En el caso de que se considere que el agravio es suficiente para entrar al análisis del Decreto 018, apunta que en su confusa y errónea interpretación de la norma, el municipio actor en su causa de pedir apunta de forma imprecisa a la omisión de un procedimiento debido para el ejercicio de la facultad que sigue el Congreso en el procedimiento de suspensión o revocación de mandato; sin embargo, ningún procedimiento de esa naturaleza se efectúa respecto del ayuntamiento de Pantelhó, Chiapas.
Insiste que existen diferencias entre el procedimiento para suspender ayuntamientos, declarar su desaparición, suspender o revocar el mandato de algunos de sus miembros con aquel procedimiento que inicia a partir de la solicitud de renuncia; para el cual basta la ausencia de la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento para que la legislatura local designe un Concejo municipal. En ese sentido, se confirma la existencia de dos procedimientos regulados por la norma estatal y que son acordes con la disposición constitucional.
Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo. Por su parte, el Poder Ejecutivo contestó la demanda por medio de la Subconsejera Jurídica del Gobierno del Estado de Chiapas en los siguientes términos:
En cuanto a los hechos uno, dos, tres, cuatro y cinco ni los afirma ni los niega. Además, aclara que, aunque el actor es omiso en narrar hechos que constituyan antecedentes del acto que atribuye al Ejecutivo, manifiesta que no es cierto que el Gobernador del Estado haya ordenado o ejecutado actos tendentes a la desaparición o desintegración de su Ayuntamiento.
Sobre la procedencia de la controversia, plantea que se actualiza la causa de sobreseimiento contenida en el artículo 20, fracción III, pues la actora no prueba la existencia del acto atribuido al titular del Poder Ejecutivo; esto, toda vez que de las constancias que obran en la controversia constitucional no concurre documento ni se ofrece medio de convicción alguno que acredite que el Ejecutivo haya ordenado y/o ejecutado actos tendentes a la desaparición del Ayuntamiento del municipio actor. Citándose a su vez como aplicables los criterios que se reflejan en las siguientes tesis: “ACTOS RECLAMADOS QUE CONTIENEN HECHOS POSITIVOS Y NEGATIVOS. LOS PRIMEROS DEBEN PROBARSE” y “ACTOS RECLAMADOS DE CARÁCTER POSITIVO. LOS VICIOS DE CARÁCTER NEGATIVO QUE SE ATRIBUYAN NO RELEVAN AL QUEJOSO DE LA OBLIGACIÓN DE DEMOSTRAR LA EXISTENCIA DE TALES ACTOS”.
Aunado a lo anterior, refiere que las conductas atribuidas al Gobernador del Estado no forman parte de sus atribuciones establecidas en el artículo 59 de la Constitución local. Lo anterior, en virtud de que, en todo caso, la creación o supresión de municipios es una facultad del Congreso del Estado. Asimismo, el municipio actor refiere que el Gobernador del Estado ha llevado las referidas actuaciones por conducto de la Fiscalía General del Estado, catalogándola como un órgano a su cargo; empero, la Fiscalía es un organismo autónomo que no se encuentra subordinada al Ejecutivo estatal.
Contestación de la demanda de la Fiscalía General del Estado. La Fiscalía local por conducto de Alberto López Rojas, en su carácter de Fiscal Jurídico de la Fiscalía General del Estado de Chiapas y en representación de la misma, dio contestación a la demanda en los términos siguientes:
Refiere que la controversia constitucional debe sobreseerse, toda vez que resultan inexistentes los actos atribuidos a la Fiscalía demandada. Asimismo, señala que el municipio actor no plantea la existencia de un perjuicio cuando un poder u autoridad realiza un acto o emite una ley, reglamento o decreto, y con ello ejerce funciones que le corresponden a otro nivel de gobierno. Sus argumentos se limitan a especificar que existe un indebido actuar de las autoridades, sin que argumente de manera concreta, cual es la materia de la controversia entre los actos o normas que contradicen a la Constitución.
En cuanto a los hechos señalados con los numerales uno, dos, tres y cuatro son negados. En relación con el hecho número cinco, señala que dentro de la carpeta de investigación 0290-078-1001-2021, el fiscal del ministerio público adscrito a la Fiscalía de Justicia Indígena, realizó un acuerdo de fecha veinte de octubre de dos mil veintiuno, mediante el cual se pronuncia sobre la procedencia de solicitar al Congreso local si había lugar o no a la formación de causa en contra del Raquel Trujillo Morales (Presidente Municipal de Pantelhó, Chiapas), a efecto de cumplimentar la orden de aprehensión en su contra por su probable participación en el delito de homicidio calificado; asimismo, que existen datos que evidencian que dicho sujeto ostentaba el cargo de elección popular, por lo que en términos de lo establecido en la Constitución local, se siguió el procedimiento establecido en su artículo 112.
En ese sentido, destaca que la declaratoria de procedencia es un acto atribuible al Congreso del Estado, misma que no tiene relación con lo alegado por la promovente; ya que el acto, si bien es motivado por las facultades de investigación de la Fiscalía General del Estado, su único propósito fue solicitar el juicio de procedencia en contra del presidente municipal: hecho que no tiene relación alguna con la desintegración o desaparición de un Ayuntamiento. Cita en apoyo la tesis de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE CONTRA LA SOLICITUD DE DECLARACIÓN DE PROCEDENCIA (DESAFUERO) QUE SE PRESENTE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 111 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
Pedimento. El Fiscal General de la República y el Consejero Jurídico del Gobierno Federal se abstuvieron de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.
Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el cuatro de abril de dos mil veintidós, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículos 105 de la Constitución Federal (en adelante, la “Ley Reglamentaria de la materia”) y se puso el expediente en estado de resolución.
Avocamiento. Finalmente, previa solicitud del Ministro Instructor, por acuerdo de cuatro de julio de dos mil veintidós, la Ministra Presidenta de la Primera Sala determinó que la misma se avocara al conocimiento.