REVISIÓN FISCAL 70/2009. TITULAR DE LA JEFATURA DE SERVICIOS JURÍDICOS DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL DEL ESTADO DE GUERRERO.

En el caso, la Sala Fiscal estimó de manera oficiosa que la titular de la Subdelegación en Acapulco del Instituto Mexicano del Seguro Social no fundó debidamente su competencia territorial para emitir la resolución contenida en el oficio número AP/005/2007 de siete de mayo de dos mil siete, así como la contenida en el oficio **********, de veintiuno de mayo del referido año; en virtud de estimar que la autoridad fiscal fundó la competencia territorial de su actuación en el artículo 155, primer párrafo, fracción XI, inciso a), del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de septiembre de dos mil seis, ya que dicha fracción se compone de dos párrafos, el primero -dijo- corresponde a la nomenclatura de la autoridad Delegación Estatal Guerrero y, el segundo, establece la jurisdicción territorial de esa delegación estatal, que comprende todo el Estado de Guerrero.

De igual forma indicó que el inciso a) se compone de dos párrafos, diciendo que el primero corresponde a la nomenclatura de las autoridades Subdelegación y Oficina para Cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social: Acapulco, y que el segundo es el que establece propiamente la jurisdicción de esa Subdelegación y Oficina para Cobros en Acapulco, del Instituto Mexicano del Seguro Social, que comprende a los Municipios de Acapulco de Juárez, Ajuchitlán del Progreso, Atoyac de Álvarez, Ayutla de los Libres, Azoyú, Benito Juárez, Cochoapa El Grande, Copala, Copalillo, Copanatoyac, Coyuca de Benítez, Cuajinicuilapa, Cuautepec, Florencio Villarreal, Igualapa, José Joaquín de Herrera, Juchitán, Marquelia, Ometepec, San Luis Acatlán, San Marcos, Tecoanapa, Tecpan de Galeana, Tlacoachistlahuaca y Xochistlahuaca.

Concluyendo que si la autoridad demandada fundó su competencia territorial únicamente en el artículo 155, primer párrafo, fracción XI, inciso a), del citado reglamento, el oficio demandado como nulo contiene una fundamentación insuficiente, al omitir citar el "párrafo segundo" del inciso a) de la fracción XI del citado precepto normativo, donde -dice- se prevé la "jurisdicción" de la Subdelegación Acapulco del Instituto Mexicano del Seguro Social, y que por ello al tratarse de una norma compleja debe transcribirse no únicamente el párrafo relativo, sino además la parte correspondiente en la que ejerció esas atribuciones en Acapulco de Juárez, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden a efecto de otorgar seguridad al gobernado, quien -dijo- no debe tener la carga de averiguar en el cúmulo de Municipios que comprende ese párrafo, si la autoridad emisora de la resolución impugnada tiene competencia por grado, materia y territorio; no estimando obstáculo el que se agregue el inciso a), después de especificarse la subdelegación y oficina para cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social, la palabra Acapulco, porque ésto -dijo- únicamente corresponde a la denominación que se le asignó a esas autoridades, pero que ese agregado no puede justificar por sí solo que por ello se satisfaga la determinación precisa del Municipio donde la autoridad demandada pueda ejercer sus atribuciones en materia territorial, ya que además de señalar el párrafo correspondiente del inciso a), debió precisar o transcribir la parte correspondiente del Municipio donde ejerce sus atribuciones, en el caso, Acapulco de Juárez.

Ahora, cabe precisar que la Sala Regional analizó la competencia de la autoridad demandada en atención a lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo anterior de acuerdo a la tesis 2a./J. 99/2006, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 44/2006, bajo la voz: "COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO DE NULIDAD. DEBE ANALIZARSE EN TODOS LOS CASOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA."

No obstante, este Tribunal Colegiado aprecia que asiste razón a la autoridad recurrente, por estimar que la autoridad demandada, Subdelegación Acapulco del Instituto Mexicano del Seguro Social al emitir los actos impugnados, sí fundó debidamente su competencia territorial en el artículo 155, primer párrafo, fracción XI, inciso a), del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de septiembre de dos mil seis.

Por principio, el artículo 16 constitucional exige que todo acto de molestia debe dimanar de autoridad competente, y también señala que debe cumplir con el principio de legalidad que otorga al gobernado la mayor protección dentro de nuestro orden jurídico; además la garantía de legalidad se contiene en la expresión "fundamentación y motivación de la causa legal del procedimiento", y su eficacia reside en el hecho de que a través de ella se protege todo el sistema de derecho objetivo de la nación, desde la misma constitución hasta el reglamento administrativo más minúsculo.

En efecto, la fundamentación legal consiste en que los actos que originen la molestia de que habla el precepto constitucional de referencia deben basarse en una norma general, es decir, que ésta prevea el precepto que le otorgue competencia o facultad para emitirlo, así como el que contenga la situación concreta para la cual sea procedente realizar el acto de autoridad. Este concepto de fundamentación de todo acto autoritario que cause al gobernado una molestia en sus bienes jurídicos, no es sino una consecuencia directa del principio de legalidad que consiste en que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite; ello es así, porque conforme a dicho principio, las autoridades deben gozar de facultades expresas para actuar, o sea, que la permisión legal para desempeñar determinado acto de su incumbencia debe estar previsto en un cuerpo legal, y no puede derivarse o presumirse mediante la inferencia de una atribución que se irrogue.

La exigencia de fundar legalmente todo acto de molestia, impone a las autoridades diversas obligaciones, que se traducen en las siguientes condiciones: a) Que el órgano del Estado del que tal acto provenga, esté investido con facultades expresamente consignadas en la norma jurídica (ley o reglamento) para emitirlo; b) Que el propio acto se prevea en dicha norma; c) Que su sentido y alcance se ajusten a las disposiciones normativas que lo rijan, y d) Que en el citado acto se contengan expresamente los preceptos específicos que funden su competencia y la causa legal de su proceder.

En ese orden de ideas, la fundamentación legal a que se refiere la garantía de legalidad debe comprender tanto la competencia como la causa legal del proceder de la autoridad, y no sólo esta última, pues cuando la primera parte del artículo 16 constitucional refiere que funde y motive la causa legal del procedimiento, no sólo es en cuanto a la causa legal del procedimiento, puesto que debe existir la concurrencia indispensable de la fundamentación tanto de la competencia, de la causa legal del proceder, como de la motivación en la causa legal del procedimiento, ya que no basta que haya una ley que autorice el acto autoritario de perturbación, sino que es preciso que en el mismo se invoquen los preceptos y fracciones en los cuales funda su proceder la autoridad, razonar lo contrario, esto es, considerar innecesario que se funde la competencia de la autoridad, implicaría la contravención a la garantía consagrada en el precepto en comento.

En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a) Los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones, párrafos y preceptos aplicables, y b) Los cuerpos legales y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.

Expuesto lo anterior, este Tribunal Colegiado estima que el artículo 155, párrafo primero, fracción XI, inciso a), del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, no constituye una norma compleja, de acuerdo a las siguientes consideraciones:

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 114/2005-SS en sesión privada de nueve de septiembre de dos mil cinco, que diera origen a la tesis de jurisprudencia 2a./J. 115/2005, sostuvo las consideraciones a efecto de determinar cuándo se está en presencia de una norma compleja.

Luego, es dable concluir que fundar en el acto de molestia la competencia de la autoridad, constituye un requisito esencial y una obligación de la autoridad, pues ésta sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello, dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen, resultando insuficiente que sólo se cite la norma que le otorga la competencia a la autoridad por razón de materia, grado o territorio, para considerar que se cumple con la garantía de la debida fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, sino que es necesario que se precise de forma exhaustiva con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo, cuando aquél no contenga apartados, fracción o fracciones, incisos y subincisos, esto es, cuando se trate de normas complejas; pues en este caso, la autoridad debe llegar incluso al extremo de transcribir la parte correspondiente del precepto que le otorgue su competencia, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario, significaría que el gobernado es a quien le correspondería la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia para fundar su competencia, si la autoridad tiene competencia de grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en un completo estado de indefensión, en virtud de que ignoraría en cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo, es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.

De lo anteriormente reseñado se desprende que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dispuso que cuando se trate de una norma compleja, la autoridad se encuentra obligada, no sólo a citar la norma que le otorga la competencia por razón de materia, grado o territorio, para cumplir con el principio de la debida fundamentación consagrado en el artículo 38, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, sino que es necesario que la autoridad precise de forma exhaustiva con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo, cuando dichos ordenamientos legales no contengan apartados, fracción o fracciones, incisos y subincisos, esto es, cuando se trate de normas complejas; llegando incluso al extremo de transcribir la parte correspondiente del precepto que le otorgue su competencia, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden.

Considerar lo contrario significaría que es al gobernado a quien le corresponde la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia para fundar su competencia, si la autoridad tiene competencia de grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en un completo estado de indefensión, en virtud de que ignoraría en cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.

Así, tenemos que el artículo 155, primer párrafo, fracción XI, incisos a), b), c) y d), del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, establece lo siguiente:

"Artículo 155. Las delegaciones, subdelegaciones y oficinas para cobros del instituto ejercerán las facultades que les confieren la ley, sus reglamentos, y los acuerdos del consejo técnico, dentro de la circunscripción territorial siguiente:

"...