REVISIÓN FISCAL 77/2012. TITULAR DE LA UNIDAD JURÍDICA DE LA COMANDANCIA REGIONAL XII GUERRERO DE LA POLICÍA FEDERAL. 24 DE MAYO DE 2012. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: MARTINIANO BAUTISTA ESPINOSA. SECRETARIO: MARIO ALEJANDRO NOGUEDA RADILLA.

CUARTO. Legitimación. En la especie no se transcribe la sentencia recurrida ni los agravios formulados por la autoridad inconforme, en virtud de que ésta carece de legitimación procesal activa para interponer el recurso de revisión fiscal.

En efecto, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, este órgano colegiado analizará, en primer lugar, la legitimación del titular de la Unidad Jurídica de la Comandancia Regional XII Guerrero de la Policía Federal, para interponer el presente recurso de revisión fiscal.

El artículo 104, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) establece la facultad de los tribunales de la Federación para conocer del recurso de revisión, creando un medio de defensa de la legalidad, a favor de la autoridad que obtuvo un fallo adverso de los tribunales contenciosos administrativos, sin indicar las hipótesis de procedencia del recurso, pues al respecto aclaró que sería procedente "sólo en los casos que señalen las leyes", por lo que delegó al legislador ordinario la facultad de reglamentar los supuestos y requisitos para la procedencia de este tipo de recursos.

De ahí que el normativo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(2) al regular lo anterior, estableció el recurso de revisión fiscal a favor de las autoridades demandadas que obtuvieran una sentencia definitiva desfavorable en los procedimientos contenciosos administrativos, como un medio de control de legalidad de esas resoluciones, bajo los siguientes lineamientos:

1) Que el recurso de revisión fiscal procede contra las resoluciones de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que decreten o nieguen sobreseimientos y los fallos definitivos, siempre que se refiera a cualquiera de los supuestos a que dicho numeral se contrae.

2) Que el ente legitimado para interponer el citado recurso de revisión, es la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de las autoridades demandadas en el juicio contencioso administrativo.

3) Que la interposición del recurso debe ser por escrito que se presente ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente en la sede de la Sala relativa o ante la autoridad responsable, dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta sus efectos la notificación respectiva.

De lo anterior se advierte que las autoridades demandadas en el juicio de nulidad, si bien es verdad que se encuentran facultadas para impugnar las resoluciones definitivas dictadas por el Pleno, las Secciones de la Sala Superior o por las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que sean adversas a sus intereses, a través del recurso de revisión fiscal, también lo es que la procedencia de este medio de defensa, por disposición expresa del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se condicionó a la satisfacción de ciertos requisitos formales, como el relativo a la legitimación de quien lo interpone, cuya facultad, el legislador ordinario la reservó a la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de la autoridad demandada, por ser la que cuenta con el personal especialmente capacitado y los elementos necesarios a fin de asegurar la adecuada defensa de ésta.

Esto significa, que las autoridades demandadas en el juicio de nulidad carecen de legitimación para interponer por sí mismas el recurso de revisión fiscal, al exigirse como requisito de procedencia que éste sea efectuado de manera exclusiva por conducto del órgano administrativo encargado de su defensa jurídica.

Al respecto, es aplicable la jurisprudencia 2a./J 59/2001, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice:

"REVISIÓN FISCAL. LAS AUTORIDADES DEMANDADAS EN EL JUICIO DE NULIDAD CARECEN DE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERPONERLA (ARTÍCULO 248 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN). De la interpretación causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del quince de enero de mil novecientos ochenta y ocho, se advierte que el recurso de revisión se estableció como un mecanismo de control de la legalidad de las resoluciones emitidas por las Salas Regionales y por la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación (actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), a favor de las autoridades que obtuvieran un fallo adverso en los juicios de nulidad. Sin embargo, con el objeto de que dicho medio de impugnación se interpusiera con la formalidad y exhaustividad que requerían los asuntos respectivos y con el fin de asegurar la adecuada defensa de las referidas autoridades, el legislador ordinario estimó necesario que fuera la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica la que promoviera el citado medio de impugnación, por ser ésta la que cuenta con el personal capacitado y con los elementos necesarios para tal efecto, salvo que la resolución reclamada en el juicio de nulidad hubiera sido emitida por entidades federativas coordinadas en ingresos federales pues, en estos casos, el recurso de revisión deberá promoverse por el secretario de Hacienda y Crédito Público, o por quien deba suplirlo en caso de ausencia. Por tanto, es inconcuso que las autoridades demandadas en el juicio de nulidad carecen de legitimación procesal para interponerlo, dado que la facultad que les fue conferida para impugnar la legalidad de las resoluciones definitivas emitidas por las Salas del citado tribunal, necesariamente deben ejercerla por conducto del órgano administrativo encargado de su defensa jurídica."(3)

Ahora bien, en el caso materia de análisis, para definir a qué unidad administrativa corresponde la defensa jurídica de la autoridad demandada en el presente asunto, que es la que, por ende, cuenta con legitimación procesal activa para reclamar la legalidad de la sentencia que pronunció la Sala Regional del Pacífico del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al resolver el juicio de nulidad, en principio, debe atenderse a la fecha en que se recibió el escrito de revisión ante el tribunal federal citado, por ser en ese preciso momento cuando se ejerce la atribución.

Ello, acorde con el criterio contenido en la tesis aislada de la Segunda Sala del Máximo Tribunal del País, del tenor siguiente:

"LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA, DETERMINACIÓN DE EXISTENCIA DE LA. DEBE ESTARSE AL MOMENTO EN QUE SE EJERCITA LA ACCIÓN O SE PROMUEVE LA INSTANCIA, Y NO A LA FECHA EN QUE SE FIRMA EL ESCRITO RESPECTIVO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ‘ad procesum’ y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ‘ad causam’ que implica el tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquél que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación ‘ad procesum’ es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la ‘ad causam’ lo es para que se pronuncie sentencia favorable. Ahora bien, de los principios expuestos se desprende que antes del juicio o instancia no puede hablarse de legitimación procesal activa, pues ésta se produce únicamente hasta el momento en que se ejercita la acción en el proceso por quien tiene aptitud para hacerla valer; es decir, sólo dentro del proceso puede configurarse la legitimación procesal del promovente. Así, la acción nace con su ejercicio ante el órgano jurisdiccional; antes de dicho ejercicio no hay acción; por lo tanto, el actor debe tener aptitud para ejercitar su acción en el momento mismo de ese ejercicio. Los elementos relacionados llevan a concluir que para determinar si se produce la legitimación procesal activa en el juicio, debe estarse al momento o fecha en que el actor presente su demanda o, en su caso, a aquélla en que el recurrente promueva su instancia. En cambio, no será correcto estar a la fecha en que simplemente se firme el escrito respectivo. Lo anterior se pone de relieve si se considera que la sola firma de los escritos que se presentarán en el proceso, no tiene ningún efecto en el mundo jurídico, pues no es sino hasta el momento en que el escrito se presenta ante el órgano jurisdiccional cuando se surtirán los efectos procesales correspondientes. Por lo tanto, es claro que debe atenderse al momento de presentación de la demanda o del recurso ante el respectivo órgano jurisdiccional para juzgar sobre la legitimación procesal, siendo incorrecto examinarla antes de ese momento."(4)

En ese contexto, el escrito por medio del cual se interpuso el recurso de revisión fiscal, fue presentado vía correo certificado el uno de diciembre de dos mil once, pues así se aprecia del sello de la Oficina de Correos de México en Chilpancingo;(5) por ello, se asume que la representación de la autoridad demandada se ejerció en esa fecha; entonces, es aplicable a la interposición del recurso el nuevo Reglamento de la Ley de la Policía Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de mayo de dos mil diez, que entró en vigor al siguiente día de su publicación, es decir, el dieciocho de mayo del año citado, mismo que según lo dispuesto por el transitorio séptimo,(6) abrogó el reglamento publicado en el mismo medio de difusión oficial, el veintiséis de abril de dos mil.

Expuesto lo anterior, cabe señalar que en el caso que nos ocupa, se advierte de manera destacada que en el escrito de revisión fiscal, en la primera hoja del recurso,(7) la autoridad que recurre es el titular de la Unidad Jurídica de la Comandancia Regional XII Guerrero de la Policía Federal, órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, y que a efecto de justificar jurídicamente su legitimación procesal activa para instar el medio de impugnación que hace valer, entre otros fundamentos legales, invoca el normativo 28 bis del Reglamento de la Policía Federal Preventiva, que relaciona con los artículos transitorios segundo y quinto de la Ley de la Policía Federal, refiriendo que se encuentran vigentes a partir del dos de junio de dos mil once.(8)

Sin embargo, como lo indicó este Tribunal Colegiado de Circuito en líneas anteriores, el mencionado Reglamento de la Policía Federal Preventiva, invocado por la autoridad que interpuso el recurso de revisión fiscal, ya se encontraba abrogado en la fecha en que hizo valer el medio de impugnación de que se trata, pues el artículo transitorio séptimo del Reglamento de la Ley de la Policía Federal, vigente cuando se interpuso el recurso de revisión fiscal, claramente señala que se abroga el Reglamento de la Policía Federal Preventiva, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de abril de dos mil, así como todos los ordenamientos que se opongan al contenido del referido Reglamento de la Ley de la Policía Federal.

Lo que significa que para esclarecer si la autoridad recurrente cuenta con legitimación procesal activa para interponer el recurso de revisión fiscal, se estará a lo que disponen los artículos 5, 41 y 43 del Reglamento de la Ley de la Policía Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de mayo de dos mil diez, que entró en vigor al siguiente día de su publicación.(9)

Así, de la lectura a la porción de los normativos reglamentarios transcritos, se advierte que la Policía Federal Preventiva, como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad Pública, en su actual estructura orgánica, dejó de prever la existencia de las comandancias regionales, quienes a su vez, para la atención de sus responsabilidades, contaban con unidades jurídicas regionales, siendo aquéllas sustituidas por coordinaciones estatales, cuyos titulares dependen de la División de Seguridad Regional, teniendo bajo su responsabilidad, coordinar, implementar y supervisar las operaciones de las unidades jurídicas estatales, quienes jerárquicamente dependen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos en la atención y despacho de los asuntos de su competencia que surjan dentro de la circunscripción territorial de la coordinación estatal a las que estén adscritas.

En efecto, con la entrada en vigor del nuevo reglamento de la Policía Federal, dejó de existir con la denominación de titular de la Unidad Jurídica de la Comandancia Regional XII Guerrero de la Policía Federal (órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad Pública); de ahí que no obstante que en el escrito de revisión el referido funcionario pretendiera justificar su legitimación procesal activa en términos de lo dispuesto por el artículo 28 bis del otrora Reglamento de la Policía Federal Preventiva, en relación con los transitorios segundo y quinto de la Ley de la Policía Federal Preventiva, lo cierto es que el cargo con el que se ostenta actualmente ya no existe en la estructura orgánica del Reglamento de la Policía Federal, que es el ordenamiento legal vigente cuando interpuso el recurso de revisión fiscal y, por ende, al cual debe estarse para analizar si la autoridad recurrente tiene legitimación para hacerlo valer.

En esas condiciones, si conforme al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de mayo de dos mil diez, en que se abrogó el Reglamento de la Policía Federal Preventiva, publicado en el mismo medio de difusión oficial, el veintiséis de abril de dos mil, y entró en vigor el Reglamento de la Ley de la Policía Federal, conforme al cual, en su estructura orgánica no se contempla la unidad jurídica de la "comandancia regional", pues en todo caso aparece ahora la Unidad Jurídica Estatal; por tanto, se concluye que, en el caso particular, al no haberse demostrado la existencia jurídica y orgánica de la autoridad denominada del titular de la Unidad Jurídica de la Comandancia Regional XII Guerrero de la Policía Federal Preventiva, el presente recurso de revisión fiscal debe desecharse por improcedente.

Sustenta esta determinación la tesis aislada XXI.2o.P.A.132 A (9a.), de este Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito, del tenor siguiente:

" Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia y se produce cuando el derecho que se cuestionará es ejercitado por quien tiene aptitud para hacerlo valer. Luego, si conforme al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de mayo de 2010 se abrogó el Reglamento de la Policía Federal Preventiva, publicado en el referido medio de difusión el 26 de abril de 2000, y entró en vigor el nuevo Reglamento de la Ley de la Policía Federal, que no prevé las unidades jurídicas de las comandancias regionales de la mencionada corporación, se concluye que los titulares de éstas carecen de legitimación procesal activa para promover el recurso de revisión fiscal."(10)

No obsta para la anterior consideración que por acuerdo de presidencia de este órgano jurisdiccional, se haya admitido el recurso de revisión, en virtud de que se trata de un proveído de mero trámite que no causa estado.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia IV.3o.A. J/5, del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, que este resolutor comparte, misma que dice:

"AUTO ADMISORIO DE PRESIDENCIA. NO CAUSA ESTADO. La determinación contenida en el auto admisorio de presidencia corresponde a un examen preliminar del asunto emitido por el presidente del tribunal en ejercicio de las atribuciones que para dictar acuerdos de trámite le otorga la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de ahí que al constituir resoluciones de mero trámite tendientes a la prosecución de los procedimientos de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, necesaria para el pronunciamiento de la resolución definitiva correspondiente, no causen estado, por lo que el Tribunal Colegiado en Pleno está facultado para analizar en definitiva la competencia del órgano terminal de amparo, así como la procedencia del amparo o del recurso previamente admitido por acuerdo de presidencia y, de resultar aquéllos improcedentes, resolver lo que corresponda conforme a derecho, con plenitud de jurisdicción y con vista a todo el asunto."(11)

Idéntico criterio sostuvo este tribunal al resolver los recursos de revisión fiscal **********, en sesiones de veinticuatro de febrero y veinticinco de marzo de dos mil once, veintiséis de enero y tres de mayo de dos mil doce, respectivamente.