REVISIÓN ADMINISTRATIVA (LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) 675/2012. COORDINADORA FISCAL Y DE AMPARO DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN Y ENAJENACIÓN DE BIENES. 22 DE AGOSTO DE 2013. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: CARLOS RONZON SEVIL

"I. En la averiguación previa, cuando el Ministerio Público resuelva el no ejercicio de la acción penal, la reserva, o se levante el aseguramiento, de conformidad con las disposiciones aplicables, y

"II. Durante el proceso, cuando la autoridad judicial no decrete el decomiso o levante el aseguramiento, de conformidad con las disposiciones aplicables."

Del primer artículo transcrito se advierte que el Ministerio Público cuenta con la facultad de asegurar los instrumentos, objetos o productos del delito, los bienes en que existan huellas o aquellos que pudieran tener relación con el ilícito, a fin de que no sean alterados, destruidos o desaparezcan.

El segundo precepto prescribe que la autoridad que inicie el acto de aseguramiento está obligada a concluirlo, excepción hecha, claro está, de que el bien secuestrado haya sido puesto a disposición de una autoridad diversa, y en esta última recaiga la obligación de decidir el destino final de aquél.

Finalmente, el último precepto reproducido prevé que los bienes secuestrados provisionalmente deberán ser puestos a disposición de quien acredite tener derecho sobre ellos, en caso de que: 1) el Ministerio Público decida, en la averiguación previa, el no ejercicio de la acción penal, la reserva de su investigación o, en su defecto, levante el aseguramiento practicado, y 2) cuando la autoridad judicial no decrete el decomiso del bien asegurado o, en su caso, revoque el secuestro impuesto.

Con base en los antecedentes y explicaciones dadas, este órgano colegiado concluye, en primer lugar, que, contrario a lo considerado por la a quo, el Juez Primero de Distrito "A" en Materia de Procesos Penales Federales en el Estado de México no determinó, al dictar sentencia en la causa penal 3/2001-I, que no procedía decretar el decomiso de la aeronave secuestrada, sobre la base de que no constituía elemento del delito, sino que estableció que "no es el caso de (sic) decretar el decomiso de la aeronave relacionada al proceso en que se actúa, ello en atención a que la misma no se ha tenido por puesta a disposición de este órgano judicial" (foja ********** del expediente administrativo), es decir, se abstuvo, en realidad, de realizar pronunciamiento alguno respecto del destino que debía darse a dicho medio de transporte.

De ahí que, con base en tal decisión judicial, no puede legalmente estimarse, como lo afirmó la Sala del conocimiento en el fallo impugnado, que en ese momento se actualizó el supuesto previsto en la fracción II del artículo 182-N del Código Federal de Procedimientos Penales, y que le sirvió de sustento para concluir que la autoridad ministerial estaba obligada a devolver la aeronave a la empresa reclamante, lo que evidencia que la determinación de la a quo está construida sobre una premisa incorrecta.

Cabe agregar que de la lectura íntegra al fallo referido no se advierte que el Juez de la causa penal haya ordenado levantar el aseguramiento dictado por la autoridad ministerial, pese a las consideraciones que expresó con relación a dicho bien en particular, como elemento probatorio, lo cual es lógico en la medida de que, al no tenerlo a su disposición, no le correspondía decidir el destino final del bien, ya que seguía bajo la "potestad" del Ministerio Público.

En este punto es importante destacar que si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no supedita la prosperidad de la acción resarcitoria al hecho de que el reclamante hubiera obtenido la anulación del acto que estima lesivo, lo cierto es que la falta de impugnación del acto perjudicial, en los casos en que sí pueda combatirse, es una cuestión que repercute en detrimento del reclamante al tener la dificultad de probar en el procedimiento indemnizatorio, las razones por las cuales no tenía obligación de soportar el daño sufrido en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimarlo.

Es decir, tal omisión tiene relevancia y trasciende al fondo del asunto por cuanto a la falta de acreditamiento de los extremos de la acción intentada.

Tal criterio fue sostenido por este órgano judicial en la tesis I.1o.A.165 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIX, enero de 2009, página 2827, que establece:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. NO CONSTITUYE UN REQUISITO DE PROCEDENCIA DE LA RECLAMACIÓN INDEMNIZATORIA QUE EL ACTO QUE SE CONSIDERE LESIVO SEA IMPUGNADO Y SE OBTENGA SU REVOCACIÓN O NULIDAD, PUES TAL ASPECTO ÚNICAMENTE TIENE RELEVANCIA Y ESTÁ INVOLUCRADO CON EL FONDO DEL ASUNTO. Ni del proceso legislativo que dio origen a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ni de los preceptos que la integran, se advierte que hubiera sido intención del legislador establecer como requisito de procedencia de la reclamación indemnizatoria la existencia de una resolución por la cual se hubiera obtenido la revocación o nulidad del acto que el particular considere lesivo, pues el Estado puede realizar un sin fin de actos que, aun cuando no sean impugnables, son susceptibles de causar daños y perjuicios en los derechos de los gobernados. En tal virtud, la procedencia de dicha acción y su consecuente estimación por parte del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa únicamente está supeditada a la demostración de la existencia de un acto administrativo irregular que hubiera causado un menoscabo a un particular que no tuviera obligación de soportar. Desde luego, la falta de impugnación del acto perjudicial, en los casos en que sí pueda combatirse, es una cuestión que, en todo caso, repercute en detrimento del reclamante al tener la dificultad de probar en el procedimiento indemnizatorio las razones por las cuales no tenía obligación de soportar el daño sufrido en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimarlo; sin embargo, tal omisión tiene relevancia y trasciende al fondo del asunto por cuanto a la falta de acreditamiento de los extremos de la acción intentada, pero que no constituye un motivo de improcedencia que dé lugar a su desechamiento o sobreseimiento."

La precisión anterior se efectúa, dado que en autos obran elementos a partir de los cuales es posible inferir que la parte reclamante tenía obligación de soportar la afectación derivada del aseguramiento decretado sobre el vehículo aéreo que defiende.

Para demostrar ese aserto, cabe recapitular algunos antecedentes narrados en el considerando que antecede, concretamente, que, mediante proveído de treinta de agosto de dos mil dos, emitido en la averiguación previa 592/MPFEADS/01, en cumplimiento a la ejecutoria de garantías dictada por el Juez Segundo de Distrito "A" de Amparo en Materia Penal en el Distrito Federal en el juicio constitucional 749/2002, la autoridad ministerial atendió la petición de **********, relativa a que se le devolviera su aeronave y determinó que no era posible acordar de conformidad tal solicitud, toda vez que en dicho medio de transporte había sido hallado un total de sesenta y siete paquetes de cocaína y, por tanto, constituía un instrumento del delito sujeto a investigación, con independencia de que al terminar las indagatorias se calificara como probable producto del ilícito (fojas ********** a ********** del expediente de reclamación).

Además, tanto el Juez constitucional referido, mediante auto de once de octubre de dos mil dos, como el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, a través de la resolución dictada el treinta de enero de dos mil tres en el expediente de inconformidad 7/2003, concluyeron que con el acuerdo descrito en el párrafo precedente se daba cumplimiento al fallo protector, en virtud de haberse eliminado los vicios formales de que adolecía el originalmente reclamado; lo anterior, sin prejuzgar respecto de la legalidad del nuevo acto autoritario (fojas ********** a **********).

Asimismo, conviene acentuar que de las constancias que integran el expediente administrativo no se advierte que la empresa haya combatido, en la vía que proceda, la legalidad del proveído de treinta de agosto de dos mil dos, dictado por el agente del Ministerio Público en cumplimiento a la ejecutoria emitida en el juicio de amparo 749/2002, o cualquier otra determinación de la autoridad ministerial a través de la cual insistiera en la negativa a la restitución del bien a partir de lo cual estimar que su no devolución, a la fecha, es irregular.

Lo anteriormente expuesto es de vital importancia, dado que no puede perderse de vista que, al margen de las circunstancias ocurridas entre la fecha en que se trabó el aseguramiento sobre la aeronave y aquella en que se promovió el procedimiento de reclamación, como son su transferencia al extinto Servicio de Administración de Bienes Asegurados por parte de la Procuraduría General de la República, el otorgamiento en depositaría a esta última, su devolución al organismo administrador de bienes y su posterior realización en dinero, la falta de restitución de la aeronave tiene como hecho condicionante el aseguramiento que sobre ella se decretó.

Entonces, si ya en una ocasión el Ministerio Público expuso a la parte reclamante, mediante una resolución -acuerdo de treinta de agosto de dos mil dos-, las razones por las que no es factible devolver el vehículo y esa determinación no ha sido, a instancia de la empresa, sometida a un control de regularidad en que se defina si se justifica la subsistencia del aseguramiento o no, es inviable que a través del procedimiento resarcitorio se defina que existe una actividad irregular por parte de los entes de gobierno, si la no devolución del vehículo puede ser sometida a ese control mediante una vía diversa.

Esto es así, porque el reconocimiento del derecho a recibir una indemnización por parte del Estado, presupone que existe o es patente que al reclamante le asiste la potestad de exigir de una determinada autoridad una conducta en cierto sentido que no ha sido observada, ya sea porque exista una norma que así le obligue a conducirse o porque, derivado de una decisión jurisdiccional, haya quedado constreñida a actuar en consecuencia.

De admitir lo contrario se desnaturalizaría el procedimiento instituido por el legislador para reclamar del Estado un resarcimiento económico, puesto que se constituiría como una vía alternativa de control de legalidad de los actos de los entes estatales, pasando por alto los medios de defensa previstos en la legislación para determinar la ilegalidad de un acto e implicaría substituirse en los órganos jurisdiccionales a los que por su especialización correspondería, en principio, esa labor.

En el caso, examinar y determinar si se justifica o no que subsista el aseguramiento decretado por el Ministerio Público -pese al tiempo transcurrido desde que se estableció-, supondría convertir un procedimiento de naturaleza resarcitoria en uno de control de legalidad de tal decisión ministerial, así como del proveído de treinta de agosto de dos mil dos, en que la autoridad expuso a la empresa reclamante las razones por las que no es factible levantar el secuestro de la aeronave, lo cual es inadmisible.

Los aspectos reseñados ponen de manifiesto que el aseguramiento realizado a la aeronave Sabreliner, modelo NA-264-60, con número de serie **********, matrícula **********, propiedad de la reclamante, sigue vigente, pues de autos no se advierte que la autoridad ministerial haya ordenado lo contrario ni que hubiera sido revocada tal medida precautoria por autoridad jurisdiccional o administrativa competente.

Por tanto, si no está acreditado que la Procuraduría General de la República está obligada a restituir a la reclamante el bien mencionado y, por ende, se haya generado el correlativo derecho de ésta a que le sea devuelto, como equivocadamente lo concluyó la Sala, pues tal medida provisional no ha sido revocada por autoridad alguna ni se advierte que la reclamante hubiera promovido algún otro medio de defensa en contra de la negativa del Ministerio Público de restituirle su aeronave, es evidente que la reclamante está obligada a soportar la afectación que le genera el secuestro que pesa sobre su aeronave.

Así, resulta patente que la afectación que en realidad ha resentido **********, con motivo de la actividad desplegada por la autoridad ministerial, ha sido y continúa siendo la imposibilidad provisional -no definitiva- para disponer de su aeronave desde el cinco de julio de dos mil, fecha en que se practicó su secuestro, afectación que, además, está obligada a soportar toda vez que, contrario a lo decidido por la Sala, no se probó que derive de una actividad irregular del Estado (indebida abstención de restituir el bien), como se explicó en párrafos precedentes, sino del aseguramiento decretado por el Ministerio Público como instrumento del delito con fundamento en el artículo 181 del Código Federal de Procedimientos Penales.

No modifica la anterior determinación el hecho de que la aeronave de la reclamante fue enajenada por el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes, como se demostrará a continuación.

Para evidenciar tal aserto, conviene recapitular que el artículo 182 del Código Federal de Procedimientos Penales antes transcrito, impone una obligación a la autoridad que hubiera fijado el estado de aseguramiento, concretamente el deber de concluirlo; aun cuando tal previsión está dirigida a preservar la seguridad jurídica de quien sea propietario del bien, lo cierto es que de ella puede inferirse una reserva a favor del órgano que decretó el secuestro, consistente en que recae en ella, exclusivamente, la potestad de definir su situación jurídica; es decir, qué pasará con el bien, ya sea que se revoque el aseguramiento y se ordene su restitución, o bien, que se ponga a disposición de la autoridad judicial para su decomiso.

Ahora, la actuación del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes, organismo que efectuó la venta de la aeronave, se rige por la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, a la cual le es aplicable, supletoriamente, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ordenamiento que es igualmente supletorio de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Aun cuando el último ordenamiento invocado no es aplicable respecto de actuaciones del Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales, su artículo 8, que prevé la presunción de validez de los actos de autoridad, contiene un principio que es compatible con los actos realizados por la autoridad ministerial, concretamente, que serán válidos hasta que su ineficacia no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.

Partiendo de esas consideraciones y fundamentos, la resolución del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes de vender la aeronave, que es un bien sujeto a un régimen concreto -aseguramiento-, en virtud de una decisión de la autoridad ministerial, no tiene el alcance de invalidar esta última decisión, puesto que, además de que ello exclusivamente corresponde al propio Ministerio Público o a la autoridad jurisdiccional, según sea el caso, el aseguramiento pesará sobre el producto de la venta.

Es decir, el hecho de que se haya dispuesto del objeto sobre el que recae el aseguramiento de la autoridad ministerial no es un parámetro para decidir sobre la eficacia o vigencia de tal determinación, pues ésta depende de que la propia autoridad que la asumió considere que debe o no subsistir, o bien, que la autoridad jurisdiccional declare su invalidez, máxime si la disposición de la cosa se realizó por un organismo descentralizado, cuya función es accesoria y de administración de los bienes que le son transferidos.

Estimar lo contrario conduciría necesariamente a considerar que el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes puede válidamente sustituirse en las potestades del Ministerio Público respecto de la validez de un aseguramiento, o bien, que puede decidir, por sí y ante sí, la validez de los actos de aquél, lo cual es inviable, atendiendo al principio de subsistencia de los actos de autoridad en tanto no se demuestre su irregularidad.

Más aún, como se dijo, si la subsistencia de un acto de autoridad depende de que no se declare su invalidez, la actualización de un hecho relacionado con el objeto del propio acto no puede generar, en forma espontánea, su ineficacia, o bien, su nulidad de pleno derecho, toda vez que, como se dijo, ésta debe ser declarada.

Un ejemplo de ello son aquellos supuestos en que la autoridad hacendaria, derivado del cobro de un crédito fiscal a cargo de un contribuyente, embarga diversos bienes y los pone a disposición del organismo descentralizado, el cual, posteriormente, los vende.

En caso de que se combata ante un órgano jurisdiccional el embargo referido, éste no puede válidamente afirmar que no hay materia sobre la cual pronunciarse porque los bienes ya fueron enajenados, sino que debe verificar la legalidad de la medida precautoria impuesta en función de sus propios méritos, y definir si es apegada a derecho y, de estimar que es irregular, podrá ordenar la devolución de la mercancía, o bien, la entrega del producto de su venta.

Así, el hecho de que el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes hubiera efectuado la transmisión de la propiedad de la aeronave que defiende la reclamante no supone la ineficacia jurídica de la determinación del Ministerio Público en cuanto al aseguramiento que sobre ella decretó, pues corresponde a éste, en exclusiva, resolver lo que proceda en cuanto a su subsistencia.

Debe subrayarse que la calidad que rige la situación del bien que defiende la parte reclamante continúa siendo la de "asegurado", sin que pueda afirmarse que su categoría ahora es "enajenado" y que, en tal virtud, desapareció la condición que rige el estatus de la aeronave, dado que la enajenación no es, propiamente, una situación jurídica que pueda predicarse de un bien, sino la consecuencia de un acto traslativo de propiedad.

Consecuentemente, resulta fundado el agravio propuesto por la autoridad en el sentido de que, hasta este momento, la parte reclamante tiene la obligación jurídica de soportar la afectación que le genera el aseguramiento de la aeronave que defiende, razón por la cual, lo procedente es negarle el reconocimiento del derecho a una indemnización por concepto de daños y perjuicios.

A continuación se procede al examen de los argumentos relativos a la revisión adhesiva interpuesta por la parte actora.

De la lectura que se realiza al escrito relativo se advierte que la reclamante expone, en su primer agravio, que el aseguramiento practicado a su aeronave sí fue resultado de una actividad irregular por parte de la Procuraduría General de la República, ya que del caudal probatorio que obra en el expediente de reclamación, particularmente del contenido de la sentencia dictada por el Juez Primero de Distrito "A" en Materia de Procesos Penales Federales en el Estado de México en la causa penal 3/2001-I, se aprecia que dicha medida cautelar nunca cumplió con su objetivo, esto es, proteger la subsistencia y fiabilidad de dicho medio de transporte como medio probatorio en la averiguación previa respectiva.

Afirma lo anterior, sobre la base que del contenido de dicho fallo se puede advertir que la aeronave fue alterada desde su aseguramiento al retirarse de ella los paquetes de clorhidrato de cocaína que contenía, así como que fue reparada a efecto de que se encontrara en condiciones de operatividad para incorporarse a la flota aérea de la procuraduría, en virtud de que la autoridad ministerial ordenó el cambio de placas y la colocación de la insignia correspondiente a la "PGR", hechos que, en su apreciación, evidencian que su secuestro nunca tuvo como finalidad salvaguardar un instrumento del delito sino de emplearla en su beneficio, razón por la cual resulta ilegal que se haya practicado y mantenido el aseguramiento desde el cinco de julio de dos mil.

Agrega que esa actividad irregular se confirma con el hecho de que la Procuraduría General de la República nunca puso a disposición del Juez penal dicha aeronave, en su calidad de medio probatorio, cuando tenía la obligación de hacerlo si la razón de tal medida precautoria tuvo como objeto preservarla como elemento de prueba en la causa penal correspondiente.

La lectura de los agravios antes sintetizados pone de manifiesto que la reclamante plantea argumentos que se encuentran encaminados a introducir causas novedosas para demostrar una actividad irregular, es decir, mediante los razonamientos expuestos, la reclamante pretende variar la litis en la medida de que las razones que ahora propone no fueron las que se reflejaron en el escrito por el que se solicitó la indemnización; de ahí que los agravios que se hacen valer escapan al alcance del recurso de revisión adhesiva.

Además de lo anterior, debe decirse que existen casos en que, en virtud de la decisión adoptada en el recurso principal, no es factible efectuar un pronunciamiento en cuanto a los agravios propuestos por la parte adherente, pues simplemente no existen condiciones para emprender el examen relativo.

Esto último acontece en aquellos asuntos en que el aspecto combatido por la recurrente principal, es un tema que, por orden lógico, es de estudio previo al que la adherente pretende reforzar mediante sus agravios, de tal modo que de resultar fundado lo que al respecto se alegue y sea procedente la revocación del fallo revisado, ya no habría lugar a examinar lo planteado en el medio de defensa accesorio, pues simplemente sería inocuo.

Lo antes reseñado cobra vigencia en la especie, pues ya se decidió que la determinación de la Sala se construyó sobre la incorrecta premisa de que la parte reclamante tenía derecho a que le fuera devuelta la aeronave que defiende, razón por la que no es factible analizar los planteamientos mediante los cuales introduce razones para estimar que la Procuraduría General de la República no ordenó la restitución de dicho transporte, menos aún aquellos en los que expone que la cuantificación de la indemnización debió ser mayor a lo que determinó la a quo, por la simple y sencilla razón de que este órgano judicial ya definió que, hasta este momento, no tiene derecho a ella.

En consecuencia, al resultar ineficaces los agravios propuestos en la revisión adhesiva y, por otra parte, fundado el expuesto por la autoridad recurrente, lo que conforme a derecho procede es revocar la resolución combatida y, en consecuencia, negar a la empresa reclamante el reconocimiento del derecho a una indemnización por parte tanto de la Procuraduría General de la República como del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes.

Finalmente, en atención a las consideraciones precedentes, se hace innecesario el estudio de los restantes argumentos propuestos por la inconforme principal a título de agravios, puesto que su estudio no variaría la decisión alcanzada por este tribunal.

Cobra aplicación, por el criterio que informa y en lo conducente, la tesis de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 175-180, Cuarta Parte, página 72, cuyos rubro y texto son:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS.-Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la justicia federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja."