Suprema Corte de Justicia de la Nación

SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD DE ATRACCIÓN 170/2022

Fecha: 22-Jun-2022

III. ESTUDIO

Esta Primera Sala considera que la cuestión a resolver consiste en determinar si se ejerce la facultad de atracción para conocer del recurso de revisión 47/2022, del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Sexto Circuito. En consecuencia, las preguntas que deben responderse son las siguientes:

¿La solicitud cumple con los requisitos formales para el ejercicio de la facultad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación?

¿El amparo en revisión 47/2022 reviste los requisitos materiales de importancia y trascendencia para que esta Primera Sala lo resuelva?

Con el fin de dar contestación a las anteriores interrogantes, es preciso exponer los conceptos de violación formulados por los quejosos en su demanda de amparo, lo resuelto por el Juzgado de Distrito, los agravios en el recurso de revisión, así como las razones expuestas por el Tribunal Colegiado para solicitar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el ejercicio de la facultad de atracción.
Conceptos de violación . En la demanda de amparo los quejosos expresaron de manera sustancial lo siguiente:

Primer concepto de violación.- Los actos omisivos reclamados son contrarios a los principios de legalidad y seguridad jurídica establecidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Estos principios establecen que los órganos del Estado deben actuar conforme al orden jurídico y dar cumplimiento a las normas y al parámetro de regularidad constitucional. Asimismo, demandan que los poderes públicos se sujeten al Estado de derecho, lo que supone no solo el fundar y motivar sus actos sino no incurrir en omisiones que sean contrarias al orden jurídico.
La garantía de estricta legalidad se logra de manera plena en un Estado democrático de derecho que constriñe el conjunto de sus acciones al respeto, protección y garantía de los derechos humanos. De esto resulta una relación intrínseca ente las garantías de legalidad y seguridad jurídica con relación al deber general de protección de los derechos humanos, contenido en el artículo primero constitucional, y en el presente caso, en las normas relacionadas a las obligaciones del Estado mexicano en materia de desaparición forzada, las cuales son inobservadas como consecuencia de la omisión legislativa absoluta del Congreso de Puebla para legislar en términos de lo establecido en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, particularmente en su artículo noveno transitorio, ya que ha transcurrido en exceso el plazo establecido para legislar y armonizar la normativa estatal conforme con la Ley General.
Segundo concepto de violación.- El acto reclamado vulnera el acceso adecuado a la justicia y la verdad, los derechos de las víctimas y personas ofendidas del delito así como de las víctimas directas e indirectas de violaciones a derechos humanos reconocidos en los artículos 17 y 20, apartado C, de la Constitución Federal.
El hecho de no tener una ley en materia de desaparición en Puebla acorde a la Ley General produce impactos en la seguridad jurídica y en los procedimientos para garantizar verdad y justicia a las personas desaparecidas y de sus familias.
Tercer concepto de violación.- El acto reclamado vulnera el derecho de reconocimiento de la personalidad jurídica de las personas desaparecidas y los mecanismos para el ejercicio de los derechos a la verdad y la justicia ejercidos a través de sus familias, reconocidos en los diversos tratados internacionales señalados en el acto reclamado.
En el parámetro de regularidad constitucional se reconoce que las personas tienen derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica y al ejercicio de derechos por sí mismas, o por otras personas, cuando estén imposibilitadas para su ejercicio. Esto supone, en el caso de las personas desaparecidas, que exista un marco legal acorde con las convenciones internacionales y la Ley General que reconozca y permita hacer efectivos los derechos de acceso a la justicia y verdad, y que puedan hacer exigibles sus familiares.
Cuarto concepto de violación.- La omisión absoluta es violatoria de las obligaciones, ejercicio de competencias, observancia y acatamiento a la Constitución Federal y del orden constitucional establecidas en los artículos 124 y 128, en relación con el artículo 73, fracción XXI, inciso a), del mismo ordenamiento, que establecen la distribución de competencias en el régimen federal y la obligación de protestar la observancia de la Constitución Federal, así como la facultad del Congreso de legislar en materia de desaparición forzada mediante una Ley General y la obligación de las autoridades locales en materia de distribución de competencias y formas de coordinación al tratarse de una facultad concurrente, que también genera obligaciones positivas a las legislaturas estatales para legislar y adecuar las leyes locales a la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
En el caso de la desaparición forzada de personas, el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal, reformado en dos mil diecisiete, estableció la competencia del Congreso de la Unión para emitir una Ley General que incluya el tipo penal, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, y los municipios.
El artículo noveno transitorio de la Ley General estableció un plazo para que los congresos locales realizaran las adecuaciones en las normas locales dentro de los ciento ochenta días de su entrada en vigor. Este plazo representa un mandato vinculante que obliga a los congresos locales de cada entidad. Incumplir con esta obligación se materializa en una omisión legislativa absoluta por inobservancia de la Constitución a la que se encuentran vinculadas las y los integrantes del Congreso de Puebla en su LX Legislatura, quienes protestaron guardar y hacer guardar la Constitución y están obligados en términos del Pacto Federal a legislar en el estado de Puebla, armonizando y creando la legislación local en materia de desaparición forzada de personas
Quinto concepto de violación.- Las omisiones reclamadas son violatorias de las obligaciones generales de respeto y garantía de los derechos humanos en materia de desaparición forzada, establecidos en el parámetro de regularidad constitucional y los artículos 1 y 133 constitucionales que tutelan las obligaciones de las autoridades para que respeten y garanticen en el ámbito de sus competencias los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Las omisiones son contrarias a las obligaciones establecidas en los artículos 3 de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y 3, 4, 12 y 24 de la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas. En ese mismo sentido, tales omisiones contravienen el deber de adoptar disposiciones de derecho interno establecidas en el artículo segundo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, incluidas las medidas legislativas necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades, y que dichas acciones sean impulso de los deberes generales de prevención e investigación de violaciones de derechos humanos.
Los Estados deben garantizar que la investigación de casos de desaparición valore la existencia de patrones sistemáticos y evite omisiones que desatiendan la complejidad de los hechos o del contexto, que afecten la búsqueda de pruebas y el desarrollo de líneas lógicas de investigación con la debida diligencia tanto en el proceso de investigación criminal como en el de búsqueda. Esto supone que frente a esta problemática existen, en el diseño normativo e institucional, diversos mecanismos de protección de derechos que funcionan de manera sistemática y complementaria.
Sin embargo, el Congreso de Puebla ha desatendido las obligaciones convencionales derivadas de la adopción y ratificación de las convenciones internacionales y de la adopción de una Ley General, incumpliendo el mandato para legislar a nivel local en materia de desaparición forzada.
Resultan hechos notorios dos cosas, que han transcurrido mil doscientos doce días naturales desde la entrada en vigor de la Ley General y mil treinta y tres días hábiles en exceso del plazo de ciento ochenta días para la armonización y adecuación legislativa por parte del Congreso de Puebla. Así mismo, que han transcurrido trescientos dos días naturales desde la presentación de la iniciativa de Decreto por la que se expide la Ley en Materia de Desaparición de Personas para el Estado de Puebla, sin que la misma haya sido turnada a comisiones y discutida en el Pleno del Congreso de Puebla.

Sentencia de amparo indirecto . El Juzgado de Distrito estableció lo siguiente:

Se sobresee en el juicio de amparo, al advertir que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo.
No existe mandato constitucional que establezca con toda claridad que corresponde al Congreso Local legislar en materia de desaparición forzada de personas, toda vez que ello resultaba competencia exclusiva del Congreso de la Unión.

Agravios . Los recurrentes combatieron la sentencia a través de los siguientes argumentos:

Primero.- Ilegalidad del sobreseimiento por indebida apreciación de la existencia del acto reclamado, falta de congruencia y exhaustividad, e inobservancia de los principios del juicio de amparo. Causa agravio que la resolución recurrida establezca la inexistencia del acto reclamado y de ella desprenda la actualización de la causal de improcedencia prevista en el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo.
El Juzgado de Distrito establece que no hay un mandato constitucional para emitir una legislación local y la competencia es exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de desaparición forzada de personas.
La motivación deviene ilegal y contraria al principio de congruencia y exhaustividad, así como a las reglas de apreciación del acto reclamado, que incluye el análisis del marco jurídico en materia de desaparición de personas, y de las pruebas ofrecidas para acreditar la existencia del acto reclamado y su inconstitucionalidad, ya que el acto reclamado no solo existe por un mandato legal expreso, sino que se aportaron pruebas y se invocaron hechos notorios para demostrar que los congresos locales están obligados a la armonización legislativa.
Esto incluyó la propia actuación del congreso local señalado como autoridad responsable, en su informe justificado y en un boletín de prensa ofrecido como documento público por la parte quejosa, la existencia como hecho notorio de catorce entidades federativas que han emitido normas locales para armonizar los ordenamientos estatales con la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, así como precedentes de las acciones de inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las cuales han validado de forma tácita la competencia de los congresos locales, como se desarrollará a continuación:
I. Análisis indebido y limitado de la Reforma Constitucional en materia de desaparición, de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas y de la obligación legal de armonización legislativa.
Causa agravio la forma sesgada y superficial mediante la cual se analiza la existencia del acto reclamado a partir del estudio de la reforma constitucional del artículo 73, fracción XXI, que dotó de competencia al Congreso de la Unión para legislar en materia de desaparición de personas y emitir una Ley General y las cláusulas establecidas para la armonización con esta. De manera limitada, el Juzgado de Distrito sostiene que la reforma constitucional facultó (única y de forma exclusiva) al Congreso de la Unión para legislar sobre desaparición forzada. Esto resulta en una indebida apreciación de los antecedentes del acto reclamado, del marco normativo en la materia, así como de las pruebas y hechos notorios.
El juzgado omite que, en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, se estableció en el artículo noveno transitorio la obligación de los congresos locales de armonización en el ámbito de sus competencias, lo que atiende al Pacto Federal y a la facultad concurrente y por ello contiene un mandato expreso y una obligación positiva hacia los congresos locales.
Contrario a lo sostenido, sí existe competencia local -la cual tiene un carácter concurrente-, para legislar y armonizar las legislaciones estatales en el ámbito de la competencia de los congresos locales en lo relacionado a los Sistemas Estatales de Búsqueda, a las Fiscalías Especializadas locales, a la forma de coordinación de las autoridades de estados y municipios, a la forma de garantizar, el derecho a la participación de las familias de personas desaparecidas, a los derechos a la verdad y justicia de víctimas y de familiares, entre otras cuestiones. Mientras que lo relacionado al tipo penal de desaparición forzada y desaparición forzada por particulares y otros delitos relacionados resultan competencia exclusiva del Congreso de la Unión.
El juzgado omite advertir que existe una obligación legal que vincula a las legislaturas de las entidades federativas y que incluso definió un plazo, de ahí que se actualiza la omisión legislativa absoluta.
La omisión legislativa tiene carácter absoluto, bajo el criterio desarrollado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya que el "órgano legislativo simplemente no ha ejercido su competencia de crear leyes en ningún sentido, ni ha externado normativamente ninguna voluntad para hacerlo", lo que implica, según el precedente de la Primera Sala, que "cuando en la demanda de amparo indirecto se señala como acto reclamado una omisión legislativa absoluta no se actualiza ninguna causal de improcedencia que suponga una vulneración al principio de relatividad”.
Por su parte, la Segunda Sala al interpretar el alcance de la reforma constitucional de 2011 y de la Ley de Amparo de 2013 ha definido que el mandato puede ser constitucional o legal: "actualmente es factible considerar que el amparo es procedente cuando se reclama una omisión legislativa o reglamentaria, siempre y cuando exista un mandato constitucional o legal que obligue a una autoridad y éste no se haya ejecutado”.
El Pleno de la Corte ha reconocido en la contradicción de tesis 54/2018 la procedencia del amparo en contra de omisiones legislativas, las que deben incluir, aquellas que se derivan de mandatos legales concretos y con plazo definido, como es el caso del artículo noveno transitorio de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
En el sobreseimiento se deja de considerar que la Ley General emitió un mandato a los Congresos Locales, el cual deriva del Pacto Federal, como una obligación de hacer que se encuentra sujeta a plazo para que desarrollaran y armonizaran, en el ámbito de sus competencias, las normas estatales a la Ley General, para desarrollar lo relacionado a los derechos de las víctimas y familiares, los sistemas estatales de búsqueda, las facultades y obligaciones de las autoridades en materia de localización y búsqueda de personas, entre otras.
Causa agravio la ilegalidad de la sentencia en la que el acto reclamado, el mandato legal del artículo transitorio y el marco normativo sobre desaparición forzada como materia de legislación concurrente, resultaron indebidamente apreciados, lo que afecta la congruencia y exhaustividad de la interlocutoria.
II. Falta de congruencia y exhaustividad en el análisis de la causa petendi e indebida valoración del informe justificado y de las pruebas.
El Juzgado de Distrito pasa por alto que en el informe justificado hay una confesión expresa que si bien no se comparte por limitar las obligaciones del congreso local, sí reconoce la obligación legal, derivada del mandato expreso de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas de emitir legislación a nivel estatal, lo que en consideración de la autoridad responsable la vincula al afirmar que "la obligación que impone la Ley General aludida, es para que las legislaturas de las Entidades Federativas, emitan ley o armonicen la existente en materia de Declaración Especial de Ausencia y no en materia de desaparición forzada, que si bien encuentran relación entre sí, no debe perderse de vista su diferencia, así como que la primera deriva de la segunda" (foja 8 del informe justificado).
A pesar de existir una confesión de la autoridad responsable, en la que se reconoce la obligación de armonización legislativa, la postura de la autoridad no es analizada de forma congruente y exhaustiva por el Juzgado de Distrito, el cual se limita al análisis de la reforma al artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal, dejando de considerar el artículo noveno transitorio y la propia confesión de la autoridad responsable sobre la vinculación del mandato legal para legislar, postura procesal que si bien se limita a reconocer estar vinculada a legislar sobre la declaración especial de ausencia y rechaza la obligación sobre desaparición, constituye procesalmente una confesión con valor probatorio pleno.
De manera ilegal, el Juzgado de Distrito desnaturaliza los antecedentes y la litis constitucional al convertir una facultad concurrente en una competencia federal y concluir, de manera indebida, que sólo el Congreso de la Unión está facultado y vinculado a la obligación de desarrollar legislación en esta materia. Además, soslaya el reconocimiento de parte contenido en el informe justificado, el cual resultaba suficiente para establecer la existencia del acto reclamado, lo que afecta la legalidad de la resolución por la falta de exhaustividad y congruencia interna.
El juzgado dejó de valorar la prueba ofrecida por la parte quejosa consistente en el documento público Boletín de Prensa 1623, emitido por el Congreso de Puebla el veintiocho de marzo del presente año, del que se desprende, junto a la confesión contenida en el informe justificado, la existencia de una obligación de armonización legislativa local en materia de desaparición forzada y el compromiso de adoptar la Ley en Materia de Desaparición de Personas para el Estado de Puebla en la presente legislatura.
La modificación indebida de la postura de las partes, la ausencia de valoración de la confesión expresada en el informe justificado y de la prueba documental, cuestiones que de forma conjunta acreditan la obligación de armonización legislativa en materia de desaparición forzada afectan la legalidad de la resolución reclamada y evidencia un análisis superficial e insuficiente sobre la existencia del acto reclamado.
III. Falta de congruencia y exhaustividad en el análisis de los hechos notorios invocados.
La resolución también resulta ilegal por la falta de exhaustividad y análisis sobre los hechos notorios. Por una parte, el boletín de prensa ofrecido como prueba documental y la facultad concurrente para legislar en materia de desaparición forzada a nivel local dentro del plazo de ciento ochenta días que ha sido cumplida por Chiapas, Nayarit, Ciudad de México, Estado de México, Aguascalientes, Zacatecas, Baja California Sur, Sinaloa, Coahuila, Guanajuato, Veracruz, Oaxaca, Tabasco y Jalisco, al emitir leyes estatales en materia de desaparición de personas atendiendo a la obligación derivada del Pacto Federal, de la Ley General y sus transitorios.
Resultan hechos notorios las acciones de inconstitucionalidad 86/2019, 128/2019 y 138/2019 y sus resoluciones. Las determinaciones del Pleno de la Suprema Corte, vinculadas al tema esencial del recurso relativo a la legislación en materia de desaparición emitida por los congresos de las entidades federativas, muestran que las legislaturas locales sí legislan sobre esta materia. En esos casos, la Suprema Corte invalidó aquellas normas estatales que invadían las atribuciones reconocidas en el artículo 73, fracción XXI, inciso a), para legislar cuestiones relacionadas al tipo penal y punibilidad del delito de desaparición forzada, o bien, aquellas que implicaban una doble regulación. No obstante, el Pleno del Alto Tribunal no ha determinado la inconstitucionalidad de las leyes locales debido a que los Congresos de las entidades federativas carezcan de competencia para crear o armonizar normas locales relativas a la desaparición de personas, como lo sostiene el Juzgado de Distrito.
Por último, la Oficina en México de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ha advertido el deber de armonización de las leyes de las entidades federativas con la Ley General, en la materia de desaparición y en la declaración especial de ausencia, señalando que a pesar del mandato legal establecido en las disposiciones transitorias una mayoría de los estados de la República han incumplido con esta obligación.
De ahí que resulta evidente que la obligación de armonización involucra la desaparición forzada y la declaración especial de ausencia, esto derivado de la propia Ley General que es de carácter concurrente. Además, es un hecho notorio que el Juzgado de Distrito omitió analizar la existencia de catorce leyes estatales, que demuestran la ilegalidad del sobreseimiento al existir el acto reclamado y la competencia del Congreso de Puebla para legislar, obligación que además está sujeta a un plazo legal, cuestiones que fueron desestimadas y no analizadas en la resolución de sobreseimiento.
Segundo.- Ilegalidad del sobreseimiento por inobservancia de los principios reguladores del juicio de amparo al realizar un análisis de fondo justificado en el estudio de existencia del acto reclamado.
El Juzgado de Distrito invoca la supuesta inexistencia del acto, pero de forma implícita realiza un estudio sobre la forma en que se debe o no cumplir la obligación de adecuación del orden jurídico interno, concretamente las medidas de carácter legislativo para dar cumplimiento a las disposiciones de la Convención Interamericana y de la Convención Internacional, ambas en materia de desaparición forzada.
La resolución recurrida contiene una denegación del amparo bajo la apariencia de una causal de improcedencia, y establece que el cumplimiento de dos tratados internacionales está sujeto a una condición de distribución de competencias que es errónea. Por una parte, la materia de desaparición es de carácter concurrente y no federal, lo que por sí mismo invalida el argumento que sostiene el sobreseimiento. Por otra parte, establece una especie de restricción constitucional para limitar el cumplimiento de las convenciones internacionales sobre desaparición forzada, y argumenta que esto conlleva la inexistencia del acto.
Bajo esta supuesta inexistencia del acto como causal de improcedencia existe una valoración implícita de la vigencia de los tratados y su validez material, lo que implica una valoración del parámetro de regularidad constitucional en sentido estricto que no es reconocida como análisis de fondo por parte del Juzgado de Distrito.
El Comité contra la Desaparición Forzada, en su rol de intérprete auténtico de la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas y de supervisor del cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano a partir de sus informes periódicos, ha establecido que para dar cumplimiento a la Convención se requiere el desarrollo de las normas locales y su armonización con la Ley General y con este tratado internacional, lo que trasciende el indebido argumento de inexistencia del acto reclamado que emplea el órgano jurisdiccional para sobreseer.
El Comité contra la Desaparición Forzada se ha pronunciado por la falta de cumplimiento pleno de la Convención Internacional al analizar las legislaciones locales y la falta de armonización, afirmación que se realiza sobre la legislación federal y estatal, sin hacer la distinción que indebidamente realiza el Juzgado de Distrito.
El Comité se ha pronunciado sobre la vinculación entre las leyes estatales y la Ley General al analizar las legislaciones locales y la falta de armonización y la necesidad de desarrollar en normas estatales la organización y funcionamiento de las Comisiones de Búsqueda, todo ello en el marco del cumplimiento de las normas convencionales.
El Juzgado de Distrito realiza la interpretación de normas de fuente convencional y la forma en que se acatan por parte de las autoridades legislativas, lo que implica analizar el parámetro de regularidad constitucional frente a una omisión y el cumplimiento material de tratados internacionales. De esta forma, se sostiene la ilegalidad del sobreseimiento, porque bajo la supuesta actualización de inexistencia del acto se encuentra toda una valoración sobre la efectividad de normas convencionales, que es una cuestión de fondo, propiamente constitucional y que procesalmente no se debe analizar bajo el criterio de existencia sino de la regularidad constitucional de la omisión reclamada al Congreso de Puebla.
La forma de garantizar el objeto y fin de las normas de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y de la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, su relación con la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia de las Víctimas de estos Delitos, así como la forma en que las legislaturas locales dan cumplimiento a este conjunto de normas convencionales y constitucionales, constituye una cuestión propiamente constitucional y no el análisis de la certeza o existencia del acto.
Al analizarse implícitamente una cuestión propiamente constitucional que es materia del estudio de fondo y hacerla pasar como el análisis de la existencia del acto se trasgreden las normas y la técnica del juicio de amparo, por lo que la resolución es ilegal.
Tercero.- Omisión de la aplicación de los principios de derechos humanos contenidos en el artículo primero constitucional a las disposiciones que regulan las normas sobre las causales de sobreseimiento .
Causa agravio la falta de análisis y aplicación en la determinación de sobreseimiento de las normas relacionadas a los derechos humanos con el propósito de maximizar la protección de los derechos fundamentales, para modular e informar las disposiciones y principios sobre la procedencia del juicio de amparo sobre actos omisivos, las omisiones legislativas y la forma de analizar la existencia del acto reclamado.
En la medida en que las normas de derechos humanos de los tratados internacionales y las de fuente constitucional directa conforman una red de derechos que están al mismo nivel, sin relación de jerarquía, que se armonizan y coordinan a través de los diversos principios y pautas hermenéuticas establecidas en el artículo primero constitucional, resulta importante que las disposiciones procesales establecidas para la tutela de derechos y la regulación del juicio de amparo se interpreten y hagan operativas a la luz del sistema establecido en el artículo primero de la Constitución.
Las garantías como el juicio de amparo y los derechos humanos contenidos en la Constitución deben concebirse e interpretarse a la luz de su integralidad, su operación de modo complementario y su mismo valor constitucional en una relación de influencia mutua e integración armónica. De esta forma, el orden jurídico asume un carácter hermenéutico por lo que la resolución de un mecanismo de control constitucional como el juicio de amparo debe estar regido por los más altos estándares de derechos humanos bajo la premisa de una interpretación y aplicación sistémica orientada a la mayor eficacia, coexistencia y defensa de todos los bienes jurídicos protegidos en el orden constitucional.
De ahí que la obligación de garantía de los derechos humanos, entendida y operativizada en el ámbito competencial del Poder Judicial de la Federación debe ser interpretada y operativizada a la luz del principio pro actione.
De esta forma, aunque no se concede sobre la actualización de la causal de improcedencia porque existe el acto reclamado, las referidas causales no pueden ser de aplicación estricta, sino además deben operar como excepciones a la jurisdicción constitucional de amparo, y deben interpretarse y aplicarse bajo el principio pro actione , situación que en la resolución no acontece, motivo por el cual resulta ilegal.

Argumentos para solicitar el ejercicio de la facultad de atracción . Los Magistrados integrantes del Tribunal Colegiado solicitante, esgrimieron lo siguiente:

A consideración del órgano colegiado, el asunto reúne los requisitos necesarios para solicitar el ejercicio de la facultad de atracción, pues el criterio jurídico, que en su caso se adopte, está relacionado con la procedencia del juicio de amparo tratándose de omisiones legislativas, esto es, si sólo procede cuando hay un mandato expreso de la Constitución Federal, o también cuando el mandato deriva del legislador federal a las entidades federativas o se trata de un mandato legislativo implícito. Además, está relacionado con aspectos referentes a la emisión de leyes locales en materia de desaparición forzada de personas.
El asunto reviste un interés superlativo, reflejado en la relevancia del tema -importancia-, pues en primer lugar, se fijaría un criterio relacionado con la procedencia del juicio de amparo indirecto, cuando se aleguen omisiones legislativas, si procede única y exclusivamente cuando hay un mandato expreso de la Constitución Federal, o también cuando: a) el mandato deriva del legislador federal a las entidades federativas; o b) cuando deriven de un mandato legislativo implícito; o c) cuando deriven de los tratados internacionales o de las consideraciones emitidas por organismos internacionales que tutelan los derechos humanos.
Lo anterior toda vez que la Primera Sala del Alto Tribunal ha sostenido que el juicio de amparo sólo procede contra omisiones legislativas propiamente dichas, esto es, cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente; esto como se observa de las tesis siguientes: ″JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. ES PROCEDENTE CONTRA OMISIONES LEGISLATIVAS.” y “OMISIONES LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DEL JUICIO DE AMPARO”.
En cambio, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al fallar el amparo en revisión 332/2018, expuso, entre otras cosas, que es factible considerar que el amparo es procedente cuando se reclama una omisión legislativa o reglamentaria, siempre y cuando exista un mandato constitucional o legal que obligue a una autoridad y éste no se haya ejecutado.
Dicho tribunal considera que, al resolver la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podría fijar criterios y lineamientos referentes a cuándo es procedente el juicio de amparo tratándose de omisiones legislativas.
No pasa por alto que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión pública de diez de junio de dos mil diecinueve, resolvió que la contradicción de tesis 54/2018, misma que quedó sin materia, porque la Segunda Sala se apartó del criterio suscrito en el amparo en revisión 1221/2016.
No obstante, considera que el Alto Tribunal no se pronunció en cuanto a que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo en revisión 332/2018, sostuvo que “actualmente es factible considerar que el amparo es procedente cuando se reclama una omisión legislativa o reglamentaria, siempre y cuando exista un mandato constitucional o legal que obligue a una autoridad y éste no se haya ejecutado”. Aspecto que, el Tribunal Colegiado, considera requiere un pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a fin de establecer el criterio obligatorio que deba regir al respecto.
A consideración del órgano colegiado, lo expuesto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el amparo en revisión 332/2018, amplía la consideración toral de la Primera Sala, relativa a que el juicio de amparo sólo procede contra omisiones legislativas propiamente dichas, esto es, cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente, pues señala que ese mandato puede también ser legal, al establecer: “actualmente es factible considerar que el amparo es procedente cuando se reclama una omisión legislativa o reglamentaria, siempre y cuando exista un mandato constitucional o legal que obligue a una autoridad y éste no se haya ejecutado” .
De ahí que, en el caso, se considera de importancia y trascendencia jurídica establecer la procedencia o improcedencia del juicio de amparo indirecto cuando el acto reclamado es una omisión legislativa no derivada de un mandato de la Constitución Federal.
También tiene importancia el presente asunto en cuanto a la proyección de las obligaciones del Estado Mexicano de legislar, pues lo alegado por la parte quejosa versa sobre los derechos de las víctimas, los familiares, las facultades y obligaciones de las autoridades en materia de búsqueda de personas desaparecidas (desaparición forzada de personas); temas que son de interés para la sociedad.
Aspectos que, a consideración de ese tribunal, resultan trascendentes, pues a partir de su estudio se fijará criterio en el sentido de si una norma general implícitamente puede obligar a las legislaturas de los Estados a dictar una ley, y si en caso de no dictarse, se puede estar en presencia de una omisión legislativa implícita. Por tanto, tal aspecto evidentemente impacta en la procedencia del juicio de amparo indirecto, de ahí que se considere necesario que existan criterios establecidos, a fin de dar certeza respecto de cuándo procede el juicio de amparo.
Además, se estima de interés la fijación del criterio para casos futuros, respecto a que si una omisión legislativa puede derivar de los tratados internacionales o de las consideraciones emitidas por organismos internacionales que tutelan los derechos humanos; como en el caso, del comunicado de la Organización de las Naciones Unidas, a través de la Oficina de México de la Alta Comisionada de Naciones Unidas de los Derechos Humanos, en el que advierte el deber de armonización de las leyes de las entidades federativas con la Ley General en Materia de Desaparición Forzada.
En efecto, lo anterior se considera de trascendencia, pues la parte quejosa lo que pretende, a través del amparo, es que se emita y armonice la legislación local (del Estado Puebla) con la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, así como que se adopten disposiciones de los tratados internacionales. Por tanto, lo que se resuelva en el presente recurso de revisión, tendría un impacto relevante en la sociedad, así como trascendencia en el orden jurídico, ya que entrañará la creación de criterios normativos para casos futuros.
El Tribunal Colegiado considera necesario que la Suprema Corte de Justicia de la Nación establezca criterios precisos, para que los órganos jurisdiccionales de todo el país estén en posibilidad de resolver de manera uniforme casos futuros, en relación con la procedencia del juicio de amparo cuando se hagan valer omisiones legislativas (y/o legales).
Así mismo, se estima que se debe fijar criterio, en relación a que si en el caso se pude estar en presencia de una omisión legislativa implícita; además, se considera, que en el caso, se debe determinar cuál es la fuerza vinculante del soft law (derecho blando) en la emisión de leyes, en el sentido de que si una omisión legislativa y/o legal puede derivar de los tratados internacionales o de las consideraciones emitidas por organismos internacionales que tutelan los derechos humanos, esto en relación con el tema de la desaparición forzada de personas; pues -únicamente- la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de sus criterios puede dotar de fuerza vinculante a los instrumentos de soft law o derecho blando adoptados en el ámbito de desaparición forzada de personas.

Establecidos los antecedentes necesarios para la resolución del asunto, se procede al análisis y determinación del ejercicio de la facultad de atracción en el presente caso conforme a las interrogantes formuladas al inicio de este apartado.

Primera cuestión. ¿La solicitud cumple con los requisitos formales para el ejercicio de la facultad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación?

La respuesta es en sentido afirmativo . Esta Primera Sala ha establecido que la facultad discrecional de atracción es un medio excepcional de control de la legalidad con rango constitucional con el que cuenta la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para atraer asuntos que en principio no serían de su competencia.
Para poder ejercerla, es menester que en primer lugar se acrediten los siguientes requisitos formales o de procedencia que colman el aspecto de legalidad: (i) que se ejerza de oficio o que se realice petición fundada por parte de quien se encuentre legitimado para ello; y (ii) que se trate de uno de los supuestos contemplados en el artículo 107, fracción V, último párrafo y VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución y, excepcionalmente, de otro tipo de asunto.
En el caso que nos ocupa, queda plenamente satisfecho el primer requisito formal, porque la petición proviene de parte legitimada, ya que se trata de una petición realizada por los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Sexto Circuito.
El segundo requisito formal también se cumple, toda vez que se trata de una solicitud de atracción respecto de un amparo en revisión, hecha valer en términos del artículo 107, fracción VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Segunda cuestión. ¿El amparo en revisión 47/2022 reviste los requisitos materiales de importancia y trascendencia para que esta Primera Sala lo resuelva?

Para responder esta pregunta, debe analizarse si el asunto relativo a la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción cumple o no con los requisitos materiales que esta Primera Sala estableció en la jurisprudencia 1a./J. 27/2008, de rubro: “FACULTAD DE ATRACCIÓN. REQUISITOS PARA SU EJERCICIO”.
Atendiendo a dicha jurisprudencia, el primer requisito para que esta Primera Sala ejerza su facultad de atracción, consiste en que el asunto tenga “interés” e “importancia”, lo cual debe determinarse a partir de las notas relativas a la naturaleza intrínseca del asunto, tanto desde el punto de vista jurídico como extrajurídico; es decir, el caso debe revestir un interés superlativo que pueda verse reflejado en la posible afectación o alteración de valores sociales, políticos o, en general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado, o bien, que conlleven al establecimiento de lineamientos constitucionales rectores para ese y sucesivos asuntos.
Para determinar si se cumple con el requisito de “importancia” se ha estimado útil el examen de los siguientes elementos: a) las partes involucradas en el juicio y b) las repercusiones que pudiera implicar la decisión judicial en alguno de los sectores primordiales del desarrollo del Estado, de modo que marque un precedente relevante para actos futuros que impliquen un impacto económico y social para el país. Por su parte, la “trascendencia” consiste en el carácter excepcional o novedoso del caso particular y la posibilidad de fijar un criterio estrictamente jurídico en lo futuro, lo cual puede derivar, ya sea de la complejidad sistémica que presentan algunos asuntos, o bien, de su interdependencia jurídica o procesal.
De lo anterior se deduce que el interés y la trascendencia, son las únicas pautas normativas con las que cuenta esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para orientar el ejercicio de la facultad de atracción y que, para darles contenido, se han usado criterios tanto de carácter cualitativo como cuantitativo.
En cuanto al aspecto cualitativo, se utilizan los conceptos “interés” e “importancia” como notas relativas a la naturaleza intrínseca del caso, tanto jurídica como extrajurídica. Para el aspecto cuantitativo se reserva el concepto “trascendencia ” para reflejar el carácter excepcional o novedoso que entrañará la fijación de un criterio normativo para casos futuros –pues este término, en su más estricto sentido, se refiere a lo que está más allá de los límites de lo ordinario, que se aparta de lo común–. En ese aspecto, el criterio será eminentemente jurídico.
De este modo, podría establecerse una directriz, según la cual, los casos concretos que deba atraer la Suprema Corte de Justicia de la Nación deben revestir, por un lado, interés o importancia notable a juicio de dicho tribunal y, por otro, que se trate de asuntos trascendentes debido a su excepcionalidad o carácter extraordinario, por apartarse de las pautas comunes de solución que se adoptan ordinariamente. Los dos requisitos deben satisfacerse cabal y conjuntamente.
Lo más importante al examinar la adecuación de ejercer en un caso una facultad que finalmente es discrecional, es tener en cuenta la necesidad de argumentar, de dar razones justificativas en favor de la decisión de atraer el caso o no hacerlo a la luz de las pautas desarrolladas. La discrecionalidad de la facultad de atracción otorgada por el artículo 107, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya fue determinada como tal, en la tesis aislada 4a.XIII/92 de rubro: “ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SU EJERCICIO POR LA SUPREMA CORTE ES DISCRECIONAL”.
En ese sentido, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el segundo cuestionamiento debe responderse en sentido negativo , debido a que el asunto que originó esta solicitud no cumple con los requisitos materiales de interés y trascendencia necesarios para su atracción, por las razones que se expondrán.
Para evidenciar lo anterior, es necesario partir del hecho de que la solicitud versa sobre un asunto en el que la parte quejosa solicitó el amparo y protección de la justicia federal, contra actos del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, consistentes en: “ la omisión de emitir y armonizar la legislación que corresponde a su ámbito de competencia con la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas dentro de los ciento ochenta días siguientes a su entrada en vigor …”.
Así, el Juzgado de Distrito, al que correspondió el conocimiento del asunto, determinó sobreseer bajo la consideración de que se actualizó la causal de improcedencia prevista en el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo; resolución en contra de la cual los quejosos interpusieron el recurso de revisión, cuyo conocimiento se solicita atraer a este Alto Tribunal.
Al respecto se advierte que, uno de los fundamentos citados por los ahora recurrentes como fundamento de su petición, es lo dispuesto por el artículo noveno transitorio de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, publicada en la Primera Sección del Diario Oficial de la Federación el viernes diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete, en el que se dispone lo siguiente:

“Noveno. El Congreso de la Unión deberá legislar en materia de Declaración Especial de Ausencia dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha en que entre en vigor el presente Decreto.

Las Entidades Federativas deberán emitir y, en su caso, armonizar la legislación que corresponda a su ámbito de competencia dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha en que entre en vigor el presente Decreto.

En aquellas Entidades Federativas en las que no se haya llevado a cabo la armonización prevista en el Capítulo Tercero del Título Cuarto de esta Ley, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, resultarán aplicables las disposiciones del referido Capítulo no obstante lo previsto en la legislación local aplicable.”

Así, del precepto transcrito se observa que el Legislador Federal estableció que las Legislaturas locales dentro de los ciento ochenta días siguientes a la entrada en vigor de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, en el ámbito de sus competencias, debían emitir, y en su caso, armonizar una legislación local en materia de localización y búsqueda de personas.
Ahora bien, esta Primera Sala observa que el jueves dos de septiembre de dos mil veintiuno, fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla , en armonía con la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, por el cual el juicio de amparo puede resultar improcedente, ya que llevaría a confirmar su sobreseimiento por esta diversa razón, es decir, porque los actos impugnados pudieron cesar en sus efectos .
En ese sentido es que esta Primera Sala considera que el amparo en revisión 47/2022, del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Sexto Circuito, no reúne los requisitos de interés y trascendencia necesarios para su atracción , porque el asunto carece de importancia ya que con independencia de que se resolviera si existió o no, una omisión legislativa por parte del Congreso Local, de emitir una legislación local en materia de localización y búsqueda de personas de conformidad con el artículo noveno transitorio de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas; existe la posibilidad de que no sea jurídicamente factible el estudio de fondo del asunto, toda vez que la pretensión de la quejosa de que se emita una Ley en Materia de Desaparición de Personas para el Estado de Puebla ha desaparecido , al haber emitido el Congreso Local de Puebla, la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla.
Lo anterior, sin prejuzgar sobre la existencia de la omisión planteada, por tanto, a ningún fin practico llevaría atraer el caso.
En este mismo sentido se resolvió la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción 569/2021 , misma que tiene estrecha relación con el presente asunto. En dicha solicitud, los quejosos **********, **********, **********, **********, y otros, por su propio derecho y como integrantes del “Colectivo Voz de los Desaparecidos de Puebla”, promovieron amparo indirecto en contra de la misma autoridad responsable e impugnaron el mismo acto reclamado que el señalado en el presente juicio. La Jueza de Distrito sobreseyó en el juicio al considerar que se actualizó la causal de improcedencia del artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo, resolución en contra de la cual los quejosos interpusieron el recurso de revisión, cuyo conocimiento se solicitó atraer a este Alto Tribunal. Los agravios en el recurso de revisión y las consideraciones de los órganos jurisdiccionales en aquel caso son esencialmente similares a los que ahora se analizan, incluso los promoventes son los mismos, pero aquí acuden a la instancia constitucional en su calidad de representantes de las personas desaparecidas.
En aquel asunto se arribó a la conclusión, de igual manera, de que el amparo en revisión 180/2021 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Sexto Circuito no cumplía con los requisitos de interés y trascendencia para ser analizado y resuelto por este Alto Tribunal, toda vez que el acto reclamado había desaparecido, al haber emitido el Congreso Local de Puebla, la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla.