VARIOS 7/87 CONTRADICCION DE TESIS. SUSTENTADA POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Registro Digital: 290

Rubro:

SUSPENSION. PROCEDENCIA DE LA. TRATANDOSE DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO DETERMINADO.

Localización: None

Instancia: Segunda Sala

Época: Octava Época

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Sala: 2

Fecha de publicación: None

VARIOS 7/87 CONTRADICCION DE TESIS. SUSTENTADA POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión pública celebrada el día primero de junio de mil novecientos noventa y dos.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO.- Mediante oficio de fecha quince de octubre de mil novecientos ochenta y siete, los magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito denunciaron la probable contradicción entre la tesis sustentada por dicho tribunal, al resolver el recurso de revisión R. Inc. 1142/87, y la tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el recurso de queja Q.A. 41/87. Ambos recursos fueron interpuestos por el procurador Federal del Consumidor contra la resolución que concede la suspensión definitiva y el acuerdo que concede la provisional, respectivamente. Estos recursos fueron fallados por unanimidad de votos y los dos se relacionan con el cuaderno incidental relativo al juicio de amparo número 169/87, promovido por Juan Esteban Muñoz Tinajero, en representación de American Refrigeration Products, Sociedad Anónima, ante el Juez Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. Ambas tesis están relacionadas con la procedencia de la suspensión del acto reclamado, tratándose de clausuras por tiempo determinado, ejecutadas, en donde el Juez de Distrito concede la suspensión.

SEGUNDO.- La tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el recurso de queja en contra del acuerdo que concede la suspensión provisional, es la siguiente:

"CUARTO.- Son sustancialmente fundados el primer y tercer agravio que hace valer el Procurador Federal del Consumidor. Ello es así, porque resulta cierto que en el acuerdo recurrido se le da a la medida de suspensión efectos restitutorios que son propios de la resolución de fondo que deba dictarse y no de la medida cautelar, pues tanto al señalar los actos reclamados y la fecha en que tuvo conocimiento de los mismos, así como en el antecedente número 4 de su demanda de garantías, la empresa quejosa afirmó que la clausura reclamada ya se había ejecutado el 2 de abril de 1987, es decir desde días antes de la fecha en la cual el Juez de Distrito concedió la suspensión provisional. Lo anterior resulta efectivamente desacato a la jurisprudencia que con el número 13 se encuentra publicada en la página 30 de la Compilación de 1985, Tomo Común al H. Pleno y Salas y que a la letra dice: `ACTOS CONSUMADOS SUSPENSION IMPROCEDENTE.- Contra los actos consumados es improcedente conceder la suspensión, pues equivaldría a darle efectos restitutorios, los cuales son propios de la sentencia definitiva que en el amparo se pronuncie.'. En tales condiciones, siendo aplicable la jurisprudencia antes transcrita, por acatamiento a lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de Amparo, lo que procede es revocar el acto recurrido y negar a la quejosa la suspensión provisional en relación a la clausura reclamada.".

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión del incidente de suspensión interpuesto en contra de la interlocutoria que concedió la suspensión definitiva, sostuvo lo siguiente:

"Quinto.- Los agravios resultan jurídicamente ineficaces para revocar o modificar la interlocutoria recurrida. Para llegar a esta decisión bastaría considerar que los mismos son insuficientes, por no atacar todas las consideraciones de la resolución que se impugna y, como al provenir de la responsable, no puede subsanarse deficiencia alguna de que adolezcan, el fallo debe permanecer en pie, según tesis jurisprudencial que con el rubro `AGRAVIOS INSUFICIENTES.'; puede consultarse en la página 538 de la Tercera Parte del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación. En efecto, nada aducen las recurrentes contra la afirmación fundamental del a quo en el sentido de que una cosa es la orden de clausura conceptuada en sí misma y otra su ejecución; así como tampoco atacan el razonamiento de la interlocutoria consistente en que: De negarse la suspensión definitiva, en este caso, y en el supuesto de que fuera concedido el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte quejosa, el suscrito se vería imposibilitado para cumplir con lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley de Amparo, puesto que no podría reparar los daños causados al quejoso durante el tiempo que duró el procedimiento. En cambio, de concederse la medida cautelar solicitada, y para el caso de que se negare la protección federal, bien puede la autoridad responsable llevar a su plena ejecución el acto reclamado; tampoco hay agravio contra lo que el Juez asevera en el sentido de que en la especie, no se está haciendo declaración alguna sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la orden de clausura, sino, únicamente, suspendiendo la ejecución de dicha orden, ya que de no hacerse así se incumpliría con lo dispuesto por el último párrafo del artículo 124 de la Ley de Amparo, que previene al Juez para que mantenga la materia de amparo, consistiendo ésta en el contenido de la acción constitucional, que es lo que permite que, de concederse el amparo, pueda cumplirse con lo dispuesto por el artículo 80 del ordenamiento legal antes citado, volver las cosas al estado que guardaban antes de la violación alegada, lo que no podría acontecer, de negarse la providencia solicitada, ya que se corre el riesgo de que la materia del amparo desaparezca por el solo transcurso del tiempo. Independientemente de que, como se ha demostrado, los agravios son insuficientes, es pertinente destacar que son también desacertados. Incurre desde luego en equivocación la recurrente al afirmar que la clausura es un acto consumado contra el cual no procede la suspensión. Por el contrario, a juicio de este tribunal la clausura es un acto de tracto sucesivo porque no se agota en la orden respectiva ni debe asimilarse al acto material de fijación de sellos, sino que se va realizando a través del tiempo y por ende admite la medida cautelar, de conformidad con la tesis jurisprudencial consultable en la página 33 de la Octava Parte del ya citado Apéndice, que dice: `ACTOS DE TRACTO SUCESIVO.- Tratándose de hechos continuos, procede conceder la suspensión en los términos de la ley, para el efecto de que aquéllos no sigan verificándose y no queden irreparablemente consumados los actos que se reclaman.'. Como bien lo dice el Juez de Distrito, de no otorgarse la suspensión, desaparecería la materia del amparo el cual, de otorgarse, sería nugatorio, pues si el establecimiento de la quejosa hubiera permanecido clausurado durante el lapso que comprendió la sanción, de nada serviría que ésta llegara a clasificarse de inconstitucional al resolver el fondo, por la imposibilidad de restituir a la quejosa en el goce de las garantías violadas. Por otra parte, es también correcto lo que dice el Juez constitucional respecto a que la suspensión no impediría que las autoridades ejecutaran la sanción si llegara a resolverse que no es violatoria de garantías, puesto que en ese caso podría proceder a la clausura por el tiempo pertinente. Finalmente, al pretender demostrar que con el otorgamiento de la suspensión se ataca el orden público, la recurrente introduce cuestiones de fondo haciendo descansar su conclusión en la hipótesis no demostrada de que la quejosa ha incurrido en las infracciones que dieron lugar a la sanción, lo cual, lejos de servir para denegar la suspensión, sólo podrá resolverse en la sentencia definitiva. Esta conclusión encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia publicada en la página 515 de la Octava Parte del Apéndice mencionado, que literalmente dice: 'SUSPENSION, MATERIA DE LA, DIFIERE DE LA DEL JUICIO.- Al resolver sobre ella no pueden estudiarse cuestiones que se refieran al fondo del amparo. En las relacionadas condiciones procede, en la materia de la revisión, confirmar la interlocutoria recurrida y otorgar a la quejosa la suspensión definitiva solicitada en iguales términos que los señalados por el a quo.'."

TERCERO.- Mediante acuerdo de fecha diecisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y siete, el presidente de esta Sala ordenó avocarse al conocimiento de la contradicción de tesis denunciada por los magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y mandó dar vista de la probable contradicción de tesis al Procurador General de la República.

El agente del Ministerio Público Federal de la adscripción no formuló pedimento.

El acuerdo por el que se turnaron los autos al ministro ponente es de catorce de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve, y quedó notificado por lista del día treinta de los mismos mes y año.

En sesión pública celebrada el dieciséis de marzo del año en curso se acordó aplazar el asunto para nueva vista.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.- Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 25, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ya que se trata de una denuncia de contradicción de tesis, entre las sustentadas en recursos derivados del incidente de suspensión en juicios de amparo en materia administrativa por diversos tribunales colegiados de circuito.

SEGUNDO.- Del examen de las resoluciones señaladas en el resultando primero de este fallo, pronunciadas, respectivamente, por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito, se advierte que en ellas se sustentan tesis contradictorias y, a juicio de esta Segunda Sala, debe prevalecer la expuesta por el segundo de dichos tribunales.

En las resoluciones se sostienen criterios contrarios, pues en ellas se alude al caso en que habiéndose impugnado a través del juicio de garantías la orden de clausura por tiempo determinado y su ejecución, por violación a diversas disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor, se solicita la suspensión de dicha clausura ejecutada.

Cabe destacar que dicha contradicción subsiste, no obstante que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo su criterio al resolver un recurso de queja contra el acuerdo que concede la suspensión provisional; mientras que el Segundo Tribunal Colegiado de dicha especialidad y circuito sustentó su tesis al resolver un recurso de revisión en contra de la interlocutoria que concede la suspensión definitiva.

Efectivamente, al resolver sobre la procedencia de la suspensión, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa sostuvo que si ya se ejecutó la orden de clausura no procede conceder tal medida cautelar, porque se trata de un acto consumado, pues de concederse, se le darían efectos restitutorios que son propios de la resolución de fondo; y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa señaló que sí procede tal medida, por considerar que la clausura es un acto de tracto sucesivo que no se agota en la orden respectiva ni debe asimilarse el acto material de fijación de sellos, sino que se va realizando a través del tiempo; y además, que de no otorgarse la suspensión, desaparecería la materia del amparo el cual de concederse sería nugatorio, pues si el establecimiento de la quejosa permanece clausurado durante el lapso que comprende la sanción, existiría imposibilidad de restituirla en el goce de las garantías violadas.

De lo anterior, se advierte que la cuestión sobre la que se plantean posturas contradictorias, consiste en dilucidar si, tratándose de una clausura por tiempo determinado, ejecutada, en negociaciones mercantiles, procede o no decretar la suspensión (provisional o definitiva) del acto reclamado.

Ante todo, debe precisarse que no es el caso de analizar los requisitos que exige el artículo 124 de la Ley de Amparo para la procedencia de la suspensión del acto reclamado, puesto que éstos son independientes del tema en cuestión, particularmente los que se refieren al interés social y al orden público.

Ahora bien, sobre el particular cabe señalar que los precedentes de esta Segunda Sala sobre la improcedencia de la suspensión tratándose de clausuras, ya ejecutadas, ha tenido como premisa fundamental el considerar que en esos casos el efecto de la medida suspensional consistiría en levantar los sellos puestos para clausurar una negociación y en ponerla nuevamente al servicio del público, lo cual es propio de la sentencia que otorga el amparo y no de la suspensión.

La anterior consideración, que atiende al efecto genérico de la suspensión, consistente en mantener las cosas en el estado en que se encuentran al momento de dictarse la medida suspensional, hasta en tanto se resuelve el amparo en cuanto al fondo, en encuentra sustento lógico-jurídico en los casos en que de concederse éste, sea posible que se restituya al quejoso el pleno goce de la garantía violada y no se corra el riesgo de que se consume irreparablemente antes de que se dicte sentencia en el juicio y, por ende, lo deje sin materia.

Por otro lado, tanto la doctrina como la jurisprudencia, son acordes en que la medida suspensional debe limitarse a mantener las cosas en el estado en que se encuentran al momento de proveerse sobre ella, pero también existe consenso doctrinal y jurisprudencial en el sentido de que la medida suspensional tiene como propósito esencial el mantener viva la materia del amparo, en aras de no hacer nugatorio el ejercicio de la acción constitucional, aspecto éste de mayor entidad que el efecto genérico de la medida.

Por tanto, en relación con la procedencia o improcedencia de la suspensión solicitada respecto de una clausura temporal ejecutada, debe atenderse, con independencia del análisis teórico acerca de si la clausura en sí es un acto que para efectos jurídicos se consuma con su ejecución o si se trata de un acto continuo o continuado, a la circunstancia de si de no concederse la medida cautelar se consuma o no el acto reclamado, o sea, si desaparece o no la materia del juicio constitucional, por ser de mayor entidad este aspecto en razón de la naturaleza y finalidad del juicio constitucional.

En esta tesitura, apartándose de las consideraciones teóricas que formulan los tribunales colegiados que han sustentado los criterios contradictorios en relación a si la clausura es un acto consumado o de tracto sucesivo, esta Segunda Sala estima que en estos casos procede que el Juez de Distrito conceda la medida cautelar en los términos de la Ley de Amparo, en estricta observancia de lo dispuesto por su artículo 124, fracción III, párrafo segundo, que lo obliga a tomar las medidas pertinentes para conservar la materia del juicio de amparo hasta la terminación de éste. Esto es, en la especie, el Juez constitucional está obligado a conceder la suspensión a fin de que la clausura reclamada no siga verificándose y no quede irreparablemente consumada. Debe destacarse que para el Juez de Distrito este precepto contiene una disposición imperativa y no una facultad discrecional.

En efecto, al concederse la suspensión se interrumpe, se suspende el acontecimiento reclamado y se evita su consumación inevitable, pues a través de esta institución se busca el máximo de los beneficios para la parte quejosa, supuesto que tiene eficacia como medio de defensa exclusiva dentro del juicio constitucional, siempre que con tal proceder no se afecte el interés social ni el orden público.

De no ser así, mientras se resuelva el fondo del juicio de amparo y más cuando éste se retarda, concluye fatalmente el período de la sanción de la clausura temporal y deja de existir la materia sobre la cual se va a examinar su constitucionalidad, lo que es contrario al espíritu del citado artículo 124. De ahí que cuando se concede el amparo, tiene aplicación plena el artículo 80 de la Ley de la materia, que prevé la restitución al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que tenían antes, y no queda irreparablemente consumada la violación a la Constitución.

En otro aspecto, no menos importante que el anterior, cabe señalar que de no concederse la suspensión en casos como el que se analiza, se propiciaría que las sanciones administrativas de carácter temporal, como la clausura por tiempo determinado, quedaran fuera del control constitucional del juicio de garantías, toda vez que al transcurrir el período por el que fue impuesta, el juicio de amparo promovido en su contra devendría irremediablemente improcedente y, por lo tanto, no se podría analizar su constitucionalidad, rompiéndose así el orden constitucional y el sistema de derecho que rigen en el país.

Los efectos de la medida cautelar consisten en levantar la clausura y dejar en suspenso la facultad de la autoridad para que, de declararse constitucional su acto, complemente el período de la sanción impuesta.

Debe destacarse, contrariamente a lo afirmado por el Primer Tribunal Colegiado, que al otorgarse la medida cautelar en los términos anotados, no se le dan efectos restitutorios propios de la sentencia de amparo, ni se transgrede la técnica de esta institución, porque con tal medida queda en suspenso esa restitución y su vigencia perdura hasta en tanto se resuelva lo procedente en el juicio de amparo.

En resumen, tratándose de clausuras temporales, ejecutadas, procede decretar la suspensión con el objeto de que el término por el cual se decretó la clausura no se extinga de modo que no quede sin materia el juicio y haga imposible la restitución de las cosas al estado que tenían antes de violarse la Constitución, siempre que, además, concurran los diversos requisitos establecidos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, particularmente los referentes al interés social y al orden público.

Por las razones que anteceden, debe prevalecer el sentido del criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el recurso de revisión R. Inc. 1142/87, relativo al incidente de suspensión, que corresponde al juicio de amparo 169/87, promovido por American Refrigeration Products, Sociedad Anónima; sobre el sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el recurso de queja número Q.A. 41/87-B, relativo al incidente de suspensión, juicio de amparo y promovente indicados.

Por lo expuesto y fundado, y con apoyo en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 192, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, y 25, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO.- Se declara que de las tesis sometidas a la consideración de esta Segunda Sala, debe prevalecer, por su sentido, la sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.- Dése a conocer la presente resolución al Tribunal Pleno y a la Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y publíquese íntegramente en el Semanario Judicial de la Federación.

TERCERO.- Remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Cúmplase y, en su oportunidad, archívese este expediente.

Así por mayoría de tres votos de los señores Ministros José Manuel Villagordoa Lozano, Noé Castañón León y ponente Atanasio González Martínez, en contra de los votos emitidos por los ministros Carlos de Silva Nava y Fausta Moreno Flores, quien manifestó que formulará voto particular, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Firma la Ministra presidenta y Ministro ponente que intervienen en el asunto, con la secretaria de Acuerdos de la Sala que autoriza y da fe.