VARIOS 7/87 CONTRADICCION DE TESIS. SUSTENTADA POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

PRIMERO.- Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 25, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ya que se trata de una denuncia de contradicción de tesis, entre las sustentadas en recursos derivados del incidente de suspensión en juicios de amparo en materia administrativa por diversos tribunales colegiados de circuito.

SEGUNDO.- Del examen de las resoluciones señaladas en el resultando primero de este fallo, pronunciadas, respectivamente, por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito, se advierte que en ellas se sustentan tesis contradictorias y, a juicio de esta Segunda Sala, debe prevalecer la expuesta por el segundo de dichos tribunales.

En las resoluciones se sostienen criterios contrarios, pues en ellas se alude al caso en que habiéndose impugnado a través del juicio de garantías la orden de clausura por tiempo determinado y su ejecución, por violación a diversas disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor, se solicita la suspensión de dicha clausura ejecutada.

Cabe destacar que dicha contradicción subsiste, no obstante que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo su criterio al resolver un recurso de queja contra el acuerdo que concede la suspensión provisional; mientras que el Segundo Tribunal Colegiado de dicha especialidad y circuito sustentó su tesis al resolver un recurso de revisión en contra de la interlocutoria que concede la suspensión definitiva.

Efectivamente, al resolver sobre la procedencia de la suspensión, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa sostuvo que si ya se ejecutó la orden de clausura no procede conceder tal medida cautelar, porque se trata de un acto consumado, pues de concederse, se le darían efectos restitutorios que son propios de la resolución de fondo; y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa señaló que sí procede tal medida, por considerar que la clausura es un acto de tracto sucesivo que no se agota en la orden respectiva ni debe asimilarse el acto material de fijación de sellos, sino que se va realizando a través del tiempo; y además, que de no otorgarse la suspensión, desaparecería la materia del amparo el cual de concederse sería nugatorio, pues si el establecimiento de la quejosa permanece clausurado durante el lapso que comprende la sanción, existiría imposibilidad de restituirla en el goce de las garantías violadas.

De lo anterior, se advierte que la cuestión sobre la que se plantean posturas contradictorias, consiste en dilucidar si, tratándose de una clausura por tiempo determinado, ejecutada, en negociaciones mercantiles, procede o no decretar la suspensión (provisional o definitiva) del acto reclamado.

Ante todo, debe precisarse que no es el caso de analizar los requisitos que exige el artículo 124 de la Ley de Amparo para la procedencia de la suspensión del acto reclamado, puesto que éstos son independientes del tema en cuestión, particularmente los que se refieren al interés social y al orden público.

Ahora bien, sobre el particular cabe señalar que los precedentes de esta Segunda Sala sobre la improcedencia de la suspensión tratándose de clausuras, ya ejecutadas, ha tenido como premisa fundamental el considerar que en esos casos el efecto de la medida suspensional consistiría en levantar los sellos puestos para clausurar una negociación y en ponerla nuevamente al servicio del público, lo cual es propio de la sentencia que otorga el amparo y no de la suspensión.

La anterior consideración, que atiende al efecto genérico de la suspensión, consistente en mantener las cosas en el estado en que se encuentran al momento de dictarse la medida suspensional, hasta en tanto se resuelve el amparo en cuanto al fondo, en encuentra sustento lógico-jurídico en los casos en que de concederse éste, sea posible que se restituya al quejoso el pleno goce de la garantía violada y no se corra el riesgo de que se consume irreparablemente antes de que se dicte sentencia en el juicio y, por ende, lo deje sin materia.

Por otro lado, tanto la doctrina como la jurisprudencia, son acordes en que la medida suspensional debe limitarse a mantener las cosas en el estado en que se encuentran al momento de proveerse sobre ella, pero también existe consenso doctrinal y jurisprudencial en el sentido de que la medida suspensional tiene como propósito esencial el mantener viva la materia del amparo, en aras de no hacer nugatorio el ejercicio de la acción constitucional, aspecto éste de mayor entidad que el efecto genérico de la medida.

Por tanto, en relación con la procedencia o improcedencia de la suspensión solicitada respecto de una clausura temporal ejecutada, debe atenderse, con independencia del análisis teórico acerca de si la clausura en sí es un acto que para efectos jurídicos se consuma con su ejecución o si se trata de un acto continuo o continuado, a la circunstancia de si de no concederse la medida cautelar se consuma o no el acto reclamado, o sea, si desaparece o no la materia del juicio constitucional, por ser de mayor entidad este aspecto en razón de la naturaleza y finalidad del juicio constitucional.

En esta tesitura, apartándose de las consideraciones teóricas que formulan los tribunales colegiados que han sustentado los criterios contradictorios en relación a si la clausura es un acto consumado o de tracto sucesivo, esta Segunda Sala estima que en estos casos procede que el Juez de Distrito conceda la medida cautelar en los términos de la Ley de Amparo, en estricta observancia de lo dispuesto por su artículo 124, fracción III, párrafo segundo, que lo obliga a tomar las medidas pertinentes para conservar la materia del juicio de amparo hasta la terminación de éste. Esto es, en la especie, el Juez constitucional está obligado a conceder la suspensión a fin de que la clausura reclamada no siga verificándose y no quede irreparablemente consumada. Debe destacarse que para el Juez de Distrito este precepto contiene una disposición imperativa y no una facultad discrecional.

En efecto, al concederse la suspensión se interrumpe, se suspende el acontecimiento reclamado y se evita su consumación inevitable, pues a través de esta institución se busca el máximo de los beneficios para la parte quejosa, supuesto que tiene eficacia como medio de defensa exclusiva dentro del juicio constitucional, siempre que con tal proceder no se afecte el interés social ni el orden público.

De no ser así, mientras se resuelva el fondo del juicio de amparo y más cuando éste se retarda, concluye fatalmente el período de la sanción de la clausura temporal y deja de existir la materia sobre la cual se va a examinar su constitucionalidad, lo que es contrario al espíritu del citado artículo 124. De ahí que cuando se concede el amparo, tiene aplicación plena el artículo 80 de la Ley de la materia, que prevé la restitución al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que tenían antes, y no queda irreparablemente consumada la violación a la Constitución.

En otro aspecto, no menos importante que el anterior, cabe señalar que de no concederse la suspensión en casos como el que se analiza, se propiciaría que las sanciones administrativas de carácter temporal, como la clausura por tiempo determinado, quedaran fuera del control constitucional del juicio de garantías, toda vez que al transcurrir el período por el que fue impuesta, el juicio de amparo promovido en su contra devendría irremediablemente improcedente y, por lo tanto, no se podría analizar su constitucionalidad, rompiéndose así el orden constitucional y el sistema de derecho que rigen en el país.

Los efectos de la medida cautelar consisten en levantar la clausura y dejar en suspenso la facultad de la autoridad para que, de declararse constitucional su acto, complemente el período de la sanción impuesta.

Debe destacarse, contrariamente a lo afirmado por el Primer Tribunal Colegiado, que al otorgarse la medida cautelar en los términos anotados, no se le dan efectos restitutorios propios de la sentencia de amparo, ni se transgrede la técnica de esta institución, porque con tal medida queda en suspenso esa restitución y su vigencia perdura hasta en tanto se resuelva lo procedente en el juicio de amparo.

En resumen, tratándose de clausuras temporales, ejecutadas, procede decretar la suspensión con el objeto de que el término por el cual se decretó la clausura no se extinga de modo que no quede sin materia el juicio y haga imposible la restitución de las cosas al estado que tenían antes de violarse la Constitución, siempre que, además, concurran los diversos requisitos establecidos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, particularmente los referentes al interés social y al orden público.

Por las razones que anteceden, debe prevalecer el sentido del criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el recurso de revisión R. Inc. 1142/87, relativo al incidente de suspensión, que corresponde al juicio de amparo 169/87, promovido por American Refrigeration Products, Sociedad Anónima; sobre el sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el recurso de queja número Q.A. 41/87-B, relativo al incidente de suspensión, juicio de amparo y promovente indicados.

Por lo expuesto y fundado, y con apoyo en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 192, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, y 25, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO.- Se declara que de las tesis sometidas a la consideración de esta Segunda Sala, debe prevalecer, por su sentido, la sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.- Dése a conocer la presente resolución al Tribunal Pleno y a la Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y publíquese íntegramente en el Semanario Judicial de la Federación.

TERCERO.- Remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito.