SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1100/2022-S1

…Conforme los argumentos normativos, doctrinales, y la jurisprudencia glosada en el punto II del presente Auto Interlocutorio Definitivo, en aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional, los procesos demandados por el Viceministerio de Tierras, como el caso de autos, que se encuentren en trámite en la jurisdicción agroambiental, deben ser finalizados por falta de legitimación activa de este ente público, aun siendo que los hechos a los que ha de aplicarse el entendimiento jurisprudencial hubieran acaecido con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal Constitucional”

IV. Análisis del caso concreto

El D.S. No. 3467 de 24 de enero de 2018, al derogar la Disposición Final Vigésima del D.S. No. 29215, invalidó expresamente la capacidad jurídica de obrar                        -legitimación activa- que tenía el Viceministerio de Tierras, instancia dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, para que en representación del Órgano Ejecutivo interponga acciones contencioso administrativas agrarias contra las Resoluciones Finales de Saneamiento en los casos previstos por ley; en esa línea, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP “176/2020” precedentemente citada, determinó que sobre las acciones contenciosas administrativas interpuestas por el Viceministro de Tierras que seguían en trámite, este despacho del Órgano Ejecutivo carecería de legitimidad activa, por la interpretación inequívoca del          D.S. 3467, y la aplicación retrospectiva de lo ya resuelto, sobre los mismos hechos por el mismo Tribunal Constitucional, y al ser vinculante dicho fallo, debe ser aplicado al caso de autos; por consiguiente, el Viceministerio de Tierras a partir de la indicada jurisprudencia constitucional y del 24 de enero de 2018, fecha en la que entra de vigencia el DS 3467, está impedido de realizar actos procesales en la causa que se resuelve, dado que la norma y la decisión constitucional determinaron que su legitimación activa había cesado por imperio de la ley, debiendo considerarse nulos de pleno derecho, aquellos actos posteriores, de conformidad al art. 122 de la CPE que establece: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley".; por último, en relación a la interpretación anteriormente realizada por el Tribunal Agroambiental, en la cual se daba curso a la continuidad de los procesos agrarios, que fueron iniciados por el Viceministerio de Tierras antes de la promulgación del D.S. 3467 de 24 de enero de 2018 hasta su conclusión; bajo el marco normativo y los antecedentes antes expuestos de manera clara, los mismos deben ser declarados nulos, debiendo archivarse obrados.

Por todo lo expuesto, éste Tribunal Agroambiental, ejerciendo el control y dirección del proceso de conformidad al art. 1.4 del CPC aplicado supletoriamente por disposición del art. 78 de la Ley No. 1715, previo el análisis integral de los actos jurídicos desarrollados, los fundamentos legales expuestos y la observancia de la jurisprudencia constitucional glosada, bajo los principios de legalidad y del debido proceso establecidos en nuestra Constitución Política del Estado, concluye en que correspondería proceder a la anulación del caso de autos (negrillas añadidas    [fs. 308 a 312 vta.]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante denunció la vulneración de sus derechos de acceso a la justicia, a la tierra y a la facultad de administración, inobservancia e incumplimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal; toda vez que, los Magistrados luego de admitir la demanda contenciosa administrativa con las respectivas contestaciones de los demandados y terceros interesados por Auto Interlocutorio Definitivo S2^a 010/2021 de 5 de febrero, rechazó la citada demanda: a) Vulnerando el derecho de acceso a la justicia, por cuanto se realizó una arbitraria fundamentación sobre la legitimación activa del Viceministerio de Tierras, siendo que la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución Suprema 05700 no fue resuelta, por la no consideración de los arts. 5 y 6 de la Ley 969 dejando en indefensión al pueblo boliviano propietario originario de la tierra; asimismo, se pretendió fundar el fallo de rechazo en la aplicación retrospectiva de la SCP “176/2020”, siendo dicho análisis errado y parcializado, ya que el Tribunal agroambiental sobre la retrospectividad ya definió el trazo jurisprudencial que sentó derechos respecto del “perpetuatuo legitimationis” que revestía el Viceministerio de Tierras para plantear procesos contencioso administrativos; b) Se lesionó el derecho de acceso a la tierra ya que el citado Auto Interlocutorio, al disponer entre otros aspectos de dejar sin efecto el decreto de autos para sentencia y anular obrados hasta el Auto de admisión de la demanda contenciosa administrativa sobre el predio “La Amistad” como efecto de la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras y disponer el archivo de obrados; conculcaron el derecho a la propiedad de la tierra del pueblo boliviano y de la facultad estatal de su administración cuando: b.1) Cierra cualquier actividad que busque el control de legalidad de las actuaciones del INRA generando en consecuencia jurisprudencia peligrosa que se traduciría en el rechazo infundado de una veintena de procesos contencioso administrativos, consiguientemente la imposibilidad de recuperar tierras fiscales ahí identificados; b.2) Al disponer el archivo de obrados definitivo no permite acceder al medio de impugnación; b.3) Deja incólume los dos vicios de nulidad absoluta desarrollados por esta unidad estatal, generando la titulación de un predio con evidencias de ilegales posesiones y descarados desplazamientos de antecedentes agrarios; y, b.4) Impide el control jurisdiccional de la violación a lo dispuesto en el art. 399 de la CPE, permitiendo la aberración constitucional de titular por adjudicación el predio “La Amistad” cuando su posesión es ilegal y basado en documentos fraudulentos, siendo que es posterior a la promulgación de la Ley 969. Asimismo se vulneró el derecho a la tierra de las comunidades indígenas originarios del TIPNIS quienes, merced a la mala valoración de la legitimidad emergente del cuestionado Auto se han visto privados de su tierra ancestral y su territorio protegido por los arts. 394, 403 y la Disposición Transitoria Séptima de la CPE; c) Se incumplió los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal que son de inexcusable cumplimiento, por cuanto el aludido Auto interlocutorio no plasmó el principio de seguridad jurídica, ya que sin considerar la vigencia de los arts. 5 y 6 de la Ley 969, de forma discrecional estableció la inexistencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para activar procesos contencioso administrativos; de igual forma, al limitar el accionar y defenestrar la normativa objetiva, vigente y aplicable y establecer la ausencia de legitimidad, se arrogó la facultad expresa de la norma positiva, inobservando al efecto el principio de reserva legal.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: 1) De la interpretación de la legalidad ordinaria; 2) Del principio de seguridad jurídica y su tutela cuando está vinculado a un derecho; 3) Sobre la fundamentación arbitraria; 4) El acceso, titulación y tenencia de tierras; y,              5) Análisis del caso concreto.

III.1.De la interpretación de la legalidad ordinaria

Al respecto, la SCP 0049/2020-S1 de 13 de julio, en el marco de la progresividad para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la invocación de tutela respecto a la errónea interpretación de la legalidad ordinaria, fundamentó la aplicación de la línea jurisprudencial más favorable al justiciable, partiendo de la base prevista por el art. 196.I de la CPE[1], en la parte en la que se establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como uno de sus fines precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales, indicando que existe un mandato constitucional para maximizar el acceso a la justicia constitucional y para ello se debe aplicar la interpretación que favorezca la procedencia de las acciones de tutela, cumpliendo así la disposición de los arts. 13 y 256 de la CPE, los cuales a la vez exigen que ante varias interpretaciones o normas jurídicas aplicables a un caso concreto, se debe elegir la más favorable al derecho o garantía constitucional. En ese orden, explicó que -entre otros- se cuenta con los métodos de interpretación histórico, gramatical y teleológico.

Sobre esa base, y retomando el art. 196.I de la CPE, explicó que el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión está la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas[2], es decir, resguarda la supremacía de la Constitución frente al ordenamiento jurídico ordinario, en esa lógica es congruente afirmar que es atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional interpretar la Constitución, y de la jurisdicción ordinaria, interpretar el resto del ordenamiento jurídico o lo que es lo mismo, la legalidad infra constitucional u ordinaria, sin perder de vista que la interpretación ejercida por la jurisdicción ordinaria debe darse en el marco de la Constitución Política del Estado, ya que dicha interpretación es susceptible de una revisión constitucional, a través de las diferentes acciones de tutela, según los derechos denunciados de vulnerados.

No obstante teniendo ello claro, la SCP 0049/2020-S1 aludida, recogió el devenir de la jurisprudencia constitucional en torno a ese tema y a las condiciones previstas para ingresar a su revisión; en ese marco, identificó el entendimiento contenido en la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre[3], cuyo razonamiento fue ratificado por la SC 1917/2004-R de 13 de diciembre[4], concluyendo que la interpretación de la legislación infra constitucional corresponde a la jurisdicción común y a la jurisdicción constitucional le compete revisar dicha interpretación, a efectos de verificar si se vulneró algún derecho fundamental, entendiendo de ello que se aplicó un entendimiento amplio para realizar dicha verificación de la interpretación de la legalidad ordinaria; es decir, sin la exigencia del cumplimiento de requisito alguno por parte de los justiciables al fin buscado por ellos; sin embargo, luego se identificó que a partir de la SC 0718/2005-R de 28 de junio[5], cambió la línea jurisprudencial a una restrictiva, ya que exigió una carga argumentativa imponiendo el deber de exponer de manera clara y precisa los principios o criterios interpretativos no cumplidos o desconocidos por los jueces o tribunales ordinarios en la interpretación realizada y consiguiente aplicación de la norma interpretada, concluyendo que no era suficiente la simple relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas para que la jurisdicción constitucional pueda realizar la labor de verificación requerida por el afectado; así, en esa misma línea y estableciendo mayores requisitos aun la SC 0085/2006-R de 25 de enero[6] -identificando dos requisitos al efecto- remarcó que la posibilidad del análisis de la interpretación que los jueces y tribunales ordinarios realizaron solo se circunscribe a aquellos casos en los que se impugna dicha labor en el recurso constitucional, siempre y cuando expliquen la razón por la que se considera insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, así como también exigió que se explique sobre la identificación de las reglas omitidas al momento de arribar a dicha interpretación, precisando los derechos constitucionales afectados en ese marco de interpretación considerado deficiente por el afectado, y a que debía establecerse el nexo de causalidad entre la cuestionada interpretación y dichos derechos, concluyendo dicho razonamiento constitucional que solo así la denuncia planteada tendría relevancia constitucional.

Asimismo, la mencionada SCP 0049/2020-S1 continuó analizando el citado entendimiento restrictivo y advirtió que el mismo se convirtió en línea jurisprudencial, ya que fue ratificada por la jurisprudencia constitucional posterior, de lo que se entiende que hubo una consolidación restrictiva del alcance y la posibilidad de la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria.

A partir de allí, las SSCC 1038/2011-R de 22 de junio, 1718/2011-R de 7 de noviembre, entre otras, mismas que fueron confirmadas por la                       SCP 0039/2012 de 26 de marzo, reiterada en las  Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0878/2014 de 12 de mayo, 0340/2016-S2 de 8 de abril, asumieron que quien pretenda que este Tribunal realice la interpretación de la legalidad ordinaria debía cumplir los siguientes tres requisitos:

a)   Explicar por qué consideraba que la interpretación realizada era insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente; para lo cual, debía identificarse las reglas interpretativas omitidas por el órgano judicial o administrativo.

b)  Precisar los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, explicando el nexo causal entre éstos y la interpretación cuestionada; y,

c)    Establezca el nexo de causalidad entre el primer requisito y el segundo, explicando la relevancia constitucional.

En contraste a dicho razonamiento restrictivo, este Tribunal pasó a dictar la SCP 0410/2013 de 27 de marzo[7], que retomó la primera línea considerada en este análisis, consistente en la asumida SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, con la inquietud de no dejar de lado el deber primordial de garantizar el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, entendiendo de ello que lo que motivó esa reconducción de línea fue que los requisitos promovidos por la jurisprudencia constitucional restrictiva interrumpía dicha garantía, enfocándose en lo formal por sobre lo sustancial. A ese efecto, la SCP 0410/2013 de 27 de marzo explicó que, si bien esa carga argumentativa exigida a través del cumplimiento de los requisitos identificados supra guiaban el análisis de la interpretación cuestionada; empero, arribó al razonamiento de que los citados requisitos no podían ser considerados insoslayables, provocando así un quiebre en dicha línea restrictiva, ya que pudo advertir la esencia de la finalidad de la jurisdicción constitucional a la hora de recibir el mandato de garantizar los derechos fundamentales, entendiendo que ese mandato solo era posible si no se condicionaba la revisión de la labor interpretativa denunciada de vulneradora de derechos al cumplimiento de dichos requisitos, pues de ese modo se estarían convirtiendo en una forma de dejar pasar un acto inconstitucional solo por aspectos formales, cuando el relato de los hechos realizado por el impetrante de tutela puede ser suficiente para poder evaluar la labor interpretativa cuestionada por éste; al respecto, la indicada                           SCP 0049/2020-S1 advirtió que dicho razonamiento fue asumido uniformemente por posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales[8].

De la revisión de la evolución de la línea jurisprudencial se advirtió claramente cómo se fue aplicando un razonamiento restrictivo y luego uno amplio en cuanto a la interpretación de la legalidad se refiere y en ese contexto, esta Magistratura, en atención a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2[9] de la aludida SCP 0049/2020-S1, en cuanto a la aplicación del estándar más alto, ante la existencia de dos líneas jurisprudenciales contradictorias entre sí, consideró que al haberse incorporado un conjunto de derechos y garantías constitucionales en favor de las personas, que constituye al Estado Plurinacional de Bolivia en un Estado garantista, lo cual emerge también del ya citado art. 196 de la CPE, que prevé la misión de precautelar la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, es un mandato constitucional el ajustar los razonamientos aplicados en la resolución de los casos presentados, al carácter progresivo y al principio de favorabilidad de los derechos fundamentales (arts. 13.I y 256.I de la CPE).

En ese mérito, ante la existencia de entendimientos contradictorios entre sí, se constituye en un deber el aplicar aquellos que sean más favorables y menos restrictivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a su invocación de tutela, vía acciones de defensa; por ello, dada la exigencia de carga argumentativa, por un lado, traducida en requisitos para activar la vía constitucional cuando se den vulneraciones en la actividad interpretativa de la legalidad ordinaria y por otro lado, advertida otro razonamiento que no se somete a dicha exigencia, esta Magistratura acoge el criterio más favorable y garantista; es decir, el asumido por la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, que se constituye en el estándar más alto de acuerdo a lo desplegado en el Fundamento Jurídico III.1[10] de las tantas veces mencionada             SCP 0049/2020-S1, que explicó la fuerza vinculante de aquel precedente constitucional que contenga el estándar jurisprudencial más alto.

Consiguientemente, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional, fundamentó el cambio de razonamiento basado en todas las consideraciones realizadas precedentemente, en los siguientes términos:

“Bajo esa comprensión, lo precedentemente descrito, se constituye en un cambio de razonamiento para la suscrita Magistrada, que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se adhiere a la reflexión constitucional desarrollada en la mencionada SCP 0410/2013, por considerar que, esta desarrolla entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional cuando se denuncia vulneraciones de derechos y garantías fundamentales en la interpretación de la legalidad ordinaria realizada por los jueces o Tribunales ordinarios; es así que la referida jurisprudencia constitucional, en el afán de hacer más accesible la justicia constitucional en relación a estas denuncias, suprimió los requisitos de carga argumentativa exigidos por otras líneas antes vigentes para la interpretación de la legalidad ordinaria”.  

En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se tiene a bien concluir que la ausencia de carga argumentativa a la hora de denunciarse una errónea interpretación de la legalidad ordinaria -la cual incluye la administrativa-, no importa un óbice para ingresar al fondo de dicha denuncia; es decir, que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingresará a revisar la interpretación aludida en base a la denuncia constitucional, realizada a través de las acciones de tutela, y resultado de dicho análisis revisará la interpretación considerada vulneradora de derechos por el impetrante de tutela y como resultado de esa revisión se concederá o denegará la tutela solicitada.

III.2. Del principio de seguridad jurídica y su tutela cuando está vinculado a un derecho

Conforme el nuevo modelo constitucional la seguridad jurídica es concebido como un principio rector del ordenamiento jurídico, a través del cual -entre otros principios- se busca la eficacia y materialización de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; por esa labor importante que cumplen los principios, el Tribunal Constitucional Plurinacional como máximo intérprete de la Constitución, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, cuyo propósito es la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas, pronunció la SC 0070/2010-R de 3 de mayo^[11], que se constituye en la sentencia primigenia al establecer que el principio de seguridad jurídica si puede ser tutelable cuando este, se encuentre vinculado con un derecho fundamental o garantía constitucional; entendimiento que fue seguido y reforzado por la SCP 0096/2012 de         19 de abril, que contrariamente a otros criterios asumidos en distintos fallos constitucionales que sostienen que los principios no son tutelables a través del recurso o acción de amparo constitucional, que tiene por finalidad la protección de derechos fundamentales; la citada                      SCP 0096/2012 entendió que sí es posible la protección de los principios cuando se advierta la vinculación con derechos fundamentales o garantías constitucionales, señalando al efecto que:

“…en función al contenido del art. 128 de la CPE, se precisó que este medio de defensa tutela derechos fundamentales y garantías constitucionales reconocidos en el texto constitucional y en las leyes; pero además, en Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país            (art. 410.II). Delimitación que de manera taxativa, restringe la protección de ese medio de defensa de forma directa o aislada a principios constitucionales, en el entendido que contiene características sustancialmente distintas con relación a los derechos fundamentales.

Ahora bien, el art. 178 de la Norma Fundamental, reconoce a la seguridad jurídica como un principio constitucional, sobre el cual se sustenta la potestad de impartir justicia, así lo entendió la SC 0070/2010-R de 3 de mayo, al afirmar: '…la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal; este entendimiento está acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art. 178 dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta, entre otros, en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, probidad y celeridad´

Razonamiento que nos lleva a concluir que a través de los principios y valores contenidos en la norma fundamental, se busca la eficacia máxima de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; por cuanto, su resguardo sólo podrá hacerse efectiva cuando se advierta su vinculación con un derecho fundamental objeto de tutela constitucional” (El resaltado es nuestro).

En ese marco, se entiende que el principio de seguridad jurídica, cuya aplicación garantiza la estabilidad y continuidad del orden jurídico, así como la previsibilidad de la actuación estatal en su relación con el ciudadano, se constituye en un principio estructurador del Estado de Derecho; consecuentemente, su resguardo constitucional ante su inobservancia o irrespeto que afecte un derecho fundamental, podrá hacerse efectiva a través de la acción de amparo constitucional

III.3. Sobre la fundamentación arbitraria  

         La Constitución Política del Estado a través de su art. 115.II de la CPE, prevé: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; y, art. 117.I, “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”; por lo que, a partir de estos preceptos legales se tiene que el derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el texto constitucional y comprende una triple dimensión, es decir como principio, garantía jurisdiccional y derecho fundamental, con el cual se busca garantizar la sujeción estricta a las reglas procesales establecidas en el orden jurídico de cada materia, a cuyo efecto busca la materialización de los valores justicia e igualdad en la labor de impartir justicia.

En ese marco, y siendo que el debido proceso es un derecho fundamental que toda persona tiene a un normal, pronto y oportuno proceso judicial o administrativo justo, en el que deben ser respetados y protegidos los derechos, principios y garantías establecidos en la Constitución y las leyes específicas, éste debe entenderse como la máxima expresión de la jurisdicción judicial y administrativa en un Estado Constitucional de Derecho; en tal razón, y por la fuerza fundamental que tiene como garantía, el debido proceso contiene numerosos elementos que lo configuran, siendo alguno de ellos: el derecho a un proceso público, derecho al juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la defensa material y técnica, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho a la valoración razonable de la prueba, derecho a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones.

Ahora bien, este importantísimo derecho fundamental en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, como exigencias ineludibles en la emisión de toda resolución sea esta judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, u otros, que resuelva un conflicto o una pretensión, ha merecido un desarrollo especial por la jurisprudencia constitucional efectuándose interpretaciones amplias y protectoras de este derecho, otorgando parámetros para su consideración y aplicación en la administración de justicia; así se fueron emitiendo líneas uniformes sobre su alcance; entre ellas es menester citar a la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre^[12], la cual se constituye en precedente en vigor, ya que efectuó un desarrollo interpretativo sobre el contenido esencial de estos elementos de la fundamentación y motivación, con el fin de que a través de la aplicación directa de los mismos garanticen el respeto y eficacia plena de los elementos constitutivos de ese contenido esencial o núcleo duro de derechos; por lo que, identificando cuatro finalidades determinantes para el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, desarrolló las mismas, siendo las siguientes:

(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución (conformada por: a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad art. 410.II) y a la ley, de la autoridad -Juez, autoridad administrativa, etc.- o persona privada; es decir, de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir sobre conflictos o pretensiones^, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad.

En el Estado Constitucional de Derecho asumido por la Constitución, el principio de legalidad se encuentra en sumisión a un principio más alto: El principio de constitucionalidad. Este supone la vinculación a los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, más allá, o incluso sobre la ley.

La Constitución reconoce a ambos principios (de constitucionalidad y de legalidad), empero, desplaza al principio de legalidad y otorga supremacía al principio de constitucionalidad. Esto se verifica en el art. 410.I, que señala: “Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución”, añadiendo el segundo parágrafo que: La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…”. Además, estipula como fines y funciones esenciales del Estado, entre otros, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (art. 9.4 de la CPE) y, manda como deberes de los bolivianos y bolivianas el conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución, y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (art. 108 numerales 1, 2 y 3 de la CPE).

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia.

Entonces, cuando todo órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir, pretende hacer uso de facultades discrecionales o arbitrarias alejadas de la razonabilidad (principio de razonabilidad), éste se convierte en una directriz valiosa  estrechamente relacionada a la justicia (valor justicia), porque se manifiesta como un mecanismo de control y barra de contención de la arbitrariedad (principio de interdicción de la arbitrariedad), cuya comprensión es multidimensional:

a)  Por una parte, la arbitrariedad, es contraria al Estado de derecho (Estado Constitucional de Derecho) y a la justicia (valor justicia art. 8.II de la CPE). En efecto, en el Estado de Derecho, o “Estado bajo el régimen de derecho” con el contenido asumido por la Constitución bajo la configuración de “Estado Constitucional de Derecho”, cuya base ideológica es “un gobierno de leyes y no de hombres”, existe expresa proscripción que las facultades que ejercite todo órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir sean  arbitrarias y, por el contrario, existe plena afirmación de que el ejercicio de esas facultades deben estar en total sumisión a la Constitución y a la ley visualizando, con ello, claramente el reverso del ya sepultado “Estado bajo el régimen de la fuerza”.

En ese sentido, Pedro Talavera señala: “...la justificación de las decisiones judiciales constituye uno de los pilares del Estado de Derecho frente a las arbitrariedades del Antiguo Régimen”. Del mismo modo, Horacio Andaluz Vegacenteno, sostiene: “La justificación de las decisiones judiciales es una exigencia del Estado de Derecho, no un elemento lógico del sistema jurídico. Sólo en el Estado de Derecho se considera que una decisión no está suficientemente justificada por el solo hecho de haber sido dictada por una autoridad competente”.

b)  En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una “decisión sin motivación”, o extiendo esta es b.2) Una “motivación arbitraria”; o en su caso, b.3) Una “motivación insuficiente”.

b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una “decisión sin motivación”, debido a que “decidir no es motivar”. La “justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]”.

b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una “motivación arbitraria”. Al respecto el art. 30.11 de la Ley del Órgano Judicial -Ley 025- “Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, es escrito cumplimiento de las garantías procesales”.

En efecto, un supuesto de “motivación arbitraria” es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R de 2 de octubre), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

En este sentido, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre, dentro de un proceso administrativo sancionador señaló: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan co procesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.

b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una “motivación insuficiente”.

Si el órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir incurre en cualesquiera de esos tres supuestos: “decisión sin motivación”, o extiendo esta, “motivación arbitraria”, o en su caso, “motivación insuficiente”, como base de la decisión o resolución asumida, entonces, es clara la visualización de la lesión del derecho a una resolución fundamentada o motivada, como elemento constitutivo del debido proceso.

Los tres casos señalados, son un tema que corresponderá analizar en cada caso concreto, debido a que sólo en aquéllos supuestos en los que  se advierta claramente que la resolución es un mero acto de voluntad, de imperium, de poder, o lo que es lo mismo de arbitrariedad, expresado en decisión sin motivación o inexistente, decisión arbitraria o decisión insuficiente, puede la justicia constitucional disponer la nulidad y ordenar se pronuncie otra resolución en forma motivada.

c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación.

El principio de congruencia, ha sido desarrollado por varias sentencias constitucionales: La SC 1312/2003-R de 9 de septiembre, respecto al proceso como unidad; la SC 1009/2003-R de 18 de julio, con relación a la coherencia en la estructura de la decisión entre la parte motiva y la resolutiva. En ese sentido también está la SC 0157/2001-R y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0747/2012 y 0858/2012, referidos a la congruencia entre la parte motiva y resolutiva en acciones de defensa; la SC 1797/2003-R de 5 de diciembre, cuando se resuelven recursos, sobre la pertinencia entre lo apelado y lo resuelto.”

En tal sentido, estas dos primeras finalidades del contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o motivada, contienen un desarrollo explicativo claro sobre el contenido esencial de estos elementos, y que se podría decir son la base primordial para el ejercicio de los demás derechos, garantías y principios que forman parte del debido proceso -como los que vamos a ver en la tercera y cuarta finalidades, derecho a la impugnación y principio de publicidad-; pues a través de ellos, se tiene los parámetros para su verificación en cuanto a la exigencia de que los fallos contengan explícitamente los hechos concretos y comprobados a través de la prueba ofrecida por las partes y estas deben ser subsumidas específicamente al derecho, y ese procedimiento debe ser debidamente justificado mediante la motivación e inclusive la argumentación, ya que la ausencia de estos elementos; es decir, la falta de motivación de las resoluciones judiciales conduce a la arbitrariedad, y la ausencia de fundamentación supondría una resolución situada fuera del ordenamiento jurídico, en el entendido de que la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa; por ello es que, estas exigencias constitucionales, sobre todo la de motivar debe presidir en todo el proceso hasta la decisión judicial, evitando el juzgador incurrir en contradicciones en su razonamiento y no construir decisiones manifiestamente contradictorias, ajenas a la lógica de la norma aplicada a las premisas fácticas del caso concreto, lo que conllevaría también a que se quebrante el principio de congruencia. 

En ese orden y continuando con el desarrollo de las finalidades del contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, la Sentencia Constitucional citada 2221/2012, también explica como ya lo habíamos dicho, que el cumplimiento de estas exigencias de parte de toda autoridad que emita una resolución resolviendo una situación jurídica en cualquier esfera, garantiza el derecho a la impugnación, ya que en la medida de que una decisión contenga estos elementos del debido proceso, posibilita al justiciable conocer los motivos que la sustentan, así como de evaluar los mismos, y si se creyere agraviado pueda activar los mecanismos de impugnación pertinentes, todo ello, siempre en observancia del principio de publicidad al que esta compelido la administración de justicia; así, dicho fallo señala que:  

(3) Otra de las finalidades que justifica la exigibilidad de una resolución motivada es la de garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión - judicial, administrativa, etc.- por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación, debido a que permite a las partes procesales conocer las razones que fundamentan las resoluciones, para poder evaluarlas y, en su caso, plantear los recursos pertinentes contra ellas, por ello, la doctrina sostiene que el conocimiento de la justificación decisoria es precondición para accionar contra una decisión.

Entonces, la “decisión sin motivación”, además de lesionar el derecho a una resolución motivada y fundamentada, vulnera el derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior, constitutivo del derecho al debido proceso reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE y 8.2.h) de la CADH y 14.5 del PIDCP.

(…)

(4) La exigencia de una resolución motivada también tiene la finalidad de permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad, demostrando ante ella que es verificable objetivamente que las decisiones están en sumisión a la Constitución. debido a que: “…la exigencia de justificar sus decisiones hace posible el control democrático sobre los tribunales”, proscribiendo la decisiones con motivaciones, que por estar ancladas en el fuero interno del juzgador, se tornan en secretas.

Esta circunstancia es predicable respecto de todos los jueces, empero, es, especialmente relevante con relación de los Tribunales jurisdiccionales de cierre (Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Agroambiental, Tribunal Supremo) u órganos que tienen la capacidad de decidir conflictos e intereses como el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Público, etc. cuando por ejemplo, en ejercicio de su potestad administrativa sancionadora emiten resoluciones.

El principio de publicidad rige la potestad de administrar justicia de la pluralidad de jurisdicciones, conforme prescribe el art. 178. I de la CPE y está desarrollado en las leyes correspondientes. Así el art. 3.9 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, señala: “Los actos y decisiones de la justicia constitucional son de acceso a cualquier persona que tiene derecho a informarse, salvo caso de reserva expresamente fundada en la ley”. En ese mismo sentido la Ley del Órgano Judicial, en su art. 3.5 referido al principio de publicidad señala: “Los actos y decisiones de los tribunales y jueces son de acceso a cualquier persona que tiene derecho a informarse, salvo caso de reserva expresamente fundada en ley”.

De ahí que, la circunstancia que otorga legitimidad democrática a la función judicial, administrativa, etc. a tiempo decidir un conflicto, reclamo o solicitud es, precisamente, la verificación que las decisiones pronunciadas por esas autoridades estén fundamentadas, justificadas, constituyéndose, los argumentos en Derecho, un  instrumento de control de la arbitrariedad.

La SC 0088/2006-R de 25 de enero, conceptualizando el principio de publicidad y vinculando con la motivación de la decisión señaló que este: “…informa y enseña que no debe haber justicia secreta, ni procedimientos ocultos, en cuanto, a la discusión de las pruebas, la motivación del fallo, la intervención de las partes o sus apoderados, la notificación con las providencias y otras. La publicidad del proceso y de todo lo actuado en él, surge como un derecho constitucional del sindicado y una garantía jurídica, en razón de que las actuaciones judiciales -en el caso administrativas- son públicas, -salvo las excepciones que señale la ley-, además de constituirse en una manifestación del derecho a obtener información y del derecho a acceder a los documentos públicos. El propósito fundamental de la publicidad de los procesos es evitar las arbitrariedades en que puedan incurrir las autoridades judiciales o administrativos, y proporcionar al acusado un juicio justo e imparcial...”.

Así se tiene que, este desarrollo jurisprudencial realizado en la                      SCP 2221/2012, sobre las finalidades implícitas del contenido esencial que debe estar inmerso en una resolución para que la misma sea considerada como debidamente fundamentada o motivada, fue confirmada y complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero, que incorporó una quinta finalidad, que tiene que ver con la exigencia de la observancia del principio dispositivo vinculado al principio de congruencia, en relación a que toda petición derivada de la pretensión de las partes debe guardar correspondencia con la parte dispositiva del fallo, caso en el cual se dará por cumplido este principio dispositivo a efectos de una resolución fundamentada o motivada; en ese sentido, este citado fallo constitucional estableció que: 

“(5)  La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos. Conceptualmente las pretensiones son distintas a los alegatos o argumentos que esgrima la parte procesal. Para su distinción, debe tenerse en cuenta el petitum, la petición de la pretensión; es decir, qué es lo que se pide; por lo que si el juzgador se aparta de las exigencias derivadas de las pretensiones formuladas por las partes a la hora de aplicar e interpretar la norma que servirá de sustento jurídico a su decisión incurrirá en lesión al derecho a una resolución motivada o derecho a una resolución fundamentada. 

De ahí que se cumple el principio dispositivo, como un elemento del contenido esencial de una resolución fundamentada o resolución motivada, cuando existe congruencia, es decir, una relación entre la pretensión de las partes con la parte dispositiva de la sentencia. Por ello, estará satisfecho el principio dispositivo, cuando exista estricta correspondencia entre la parte dispositiva de la sentencia, sustentada en los fundamentos de la misma, y las pretensiones oportunamente planteadas por las partes, imponiendo una barra de contención al juzgador a efectos de que no decida más allá de lo debatido o deje de fallar el caso sometido a su conocimiento.”

En esa línea jurisprudencial, se tiene que, estos elementos del debido proceso mencionados, como son la fundamentación, motivación y congruencia, se constituyen en requisitos fundamentales en toda resolución emitida por las autoridades judiciales y/o administrativas; en tal razón, este Tribunal Constitucional vio la necesidad de establecer pautas para su consideración y aplicación en su labor de verificación y control constitucional de todas estas resoluciones impugnadas a través de las acciones tutelares; puesto que, el desarrollo del contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, posibilitará a identificar las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, cuando se denuncia decisiones discrecionales o arbitrarias alejadas de la razonabilidad.

III.4. El acceso y tenencia de tierras

Al respecto el art. 394.III de la CPE estableció que:

“El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que comprende el territorio indígena originario campesino, las comunidades interculturales originarias y de las comunidades campesinas. La propiedad colectiva se declara indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible y no está sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria. Las comunidades podrán ser tituladas reconociendo la complementariedad entre derechos colectivos e individuales respetando la unidad territorial con identidad”.

A su vez el art. 399. I de la Norma Suprema señala: “Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley; y el art. 403.I establece: “Se reconoce la integralidad del territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representación y la definición de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza. Los territorios indígena originario campesinos podrán estar compuestos por comunidades. II. El territorio indígena originario campesino comprende áreas de producción, áreas de aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y espacios de reproducción social, espiritual y cultural. La ley establecerá el procedimiento para el reconocimiento de estos derechos” y el art. 404 señala: “El Servicio Boliviano de Reforma Agraria, cuya máxima autoridad es el Presidente del Estado, es la entidad responsable de planificar, ejecutar y consolidar el proceso de reforma agraria y tiene jurisdicción en todo el territorio del país” (las negrillas son ilustrativas).

De la normativa citada en forma precedente se establece que el Estado boliviano reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que comprende el territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley.

III.5.Análisis del caso concreto

La parte accionante denunció la vulneración de sus derechos de acceso a la justicia, a la tierra y a la facultad de administración, inobservancia e incumplimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal; toda vez que, los Magistrados luego de admitir la demanda contenciosa administrativa con las respectivas contestaciones de los demandados y terceros interesados por Auto Interlocutorio Definitivo S2^a 010/2021 de 5 de febrero, rechazó la citada demanda: a) Vulnerando el derecho de acceso a la justicia, por cuanto se realizó una arbitraria fundamentación sobre la legitimación activa del Viceministerio de Tierras, siendo que la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución Suprema 05700 no fue resuelta, por la no consideración de los arts. 5 y 6 de la Ley 969 dejando en indefensión al pueblo boliviano propietario originario de la tierra; asimismo, se pretendió fundar el fallo de rechazo en la aplicación retrospectiva de la SCP “176/2020”, siendo dicho análisis errado y parcializado, ya que el Tribunal agroambiental sobre la retrospectividad ya definió el trazo jurisprudencial que sentó derechos respecto del “perpetuatuo legitimationis” que revestía el Viceministerio de Tierras para plantear procesos contencioso administrativos; b) Se lesionó el derecho de acceso a la tierra ya que el citado Auto Interlocutorio, al disponer entre otros aspectos de dejar sin efecto el decreto de autos para sentencia y anular obrados hasta el Auto de admisión de la demanda contenciosa administrativa sobre el predio “La Amistad” como efecto de la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras y disponer el archivo de obrados; conculcaron el derecho a la propiedad de la tierra del pueblo boliviano y de la facultad estatal de su administración cuando: b.1) Cierra cualquier actividad que busque el control de legalidad de las actuaciones del INRA generando en consecuencia jurisprudencia peligrosa que se traduciría en el rechazo infundado de una veintena de procesos contencioso administrativos, consiguientemente la imposibilidad de recuperar tierras fiscales ahí identificados; b.2) Al disponer el archivo de obrados definitivo no permite acceder al medio de impugnación; b.3) Deja incólume los dos vicios de nulidad absoluta desarrollados por esta unidad estatal, generando la titulación de un predio con evidencias de ilegales posesiones y descarados desplazamientos de antecedentes agrarios; y,     b.4) Impide el control jurisdiccional de la violación a lo dispuesto en el art. 399 de la CPE, permitiendo la aberración constitucional de titular por adjudicación el predio “La Amistad” cuando su posesión es ilegal y basado en documentos fraudulentos, siendo que es posterior a la promulgación de la Ley 969. Asimismo se vulneró el derecho a la tierra de las comunidades indígenas originarios del TIPNIS quienes, merced a la mala valoración de la legitimidad emergente del cuestionado Auto se han visto privados de su tierra ancestral y su territorio protegido por los arts. 394, 403 y la Disposición Transitoria Séptima de la CPE; c) Se incumplió los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal que son de inexcusable cumplimiento, por cuanto el aludido Auto interlocutorio no plasmó el principio de seguridad jurídica, ya que sin considerar la vigencia de los arts. 5 y 6 de la Ley 969, de forma discrecional estableció la inexistencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para activar procesos contencioso administrativos; de igual forma, al limitar el accionar y defenestrar la normativa objetiva, vigente y aplicable y establecer la ausencia de legitimidad, se arrogó la facultad expresa de la norma positiva, inobservando al efecto el principio de reserva legal.

Conforme a las Conclusiones arribadas en el presente fallo constitucional se tiene que el Presidente del estado Plurinacional de Bolivia dentro del proceso de saneamiento SAN TCO-TIPNIS del Polígono 521 correspondiente al predio “La Amistad”, por Resolución Suprema 05700 de 4 de julio de 2011, dispuso: “ANULAR” el Titulo Ejecutorial Individual 608031 con antecedente en la Resolución Suprema 164630 de 5 de diciembre de 1972 y el expediente agrario de dotación 25854; asimismo dispuso “ADJUDICAR” el predio denominado “La Amistad” en favor de “Sara Ortuño Flores de Herbas”, Heldon Ortuño Flores, Heber Ortuño Flores y David Ortuño Flores con una superficie de “983.7911 (Novecientas ochenta y tres hectáreas con siete mil novecientos once metros cuadrados)” (sic), clasificado como mediana propiedad con actividad ganadera ubicado en el departamento de Beni provincia Moxos sección primera cantón San Francisco en mérito de haber acreditado la legalidad de su posesión (Conclusión II.1).

Posteriormente, el Viceministro de Tierras, el 2 de diciembre de 2016, dentro del proceso de saneamiento del predio denominado “La Amistad” interpuso ante el Tribunal Agroambiental demanda contencioso administrativo contra la Resolución Suprema 05700, solicitando al efecto declarar probada la demanda disponiendo la nulidad de la citada Resolución Suprema y se anule obrados hasta el vicio más antiguo; por lo que, el mencionado Tribunal mediante Auto de 11 de enero de 2017,  admitió la referida demanda en la vía ordinaria de puro derecho; lo cual, una vez notificada a las partes, el 28 de agosto de 2017, la Directora a.i. del INRA contestó a la demanda, lo propio hizo el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras que mediante escrito el 1 de septiembre de 2017, respondió negativamente a la demanda, demanda que fue objeto de réplica por parte del Viceministro de Tierras y dúplica por parte del INRA y del Ministro de Desarrollo Rural y Tierras (Conclusiones II.2, II.3, II.4, II.5 y II.6).

         Asimismo, los Magistrados demandados por Auto de 15 de noviembre de 2017, declararon no ha lugar al recurso de reposición planteado por Elena Campos Aceituno de Arias que objetó el Testimonio de Poder 393/2017 de 1 de agosto; asimismo, tuvo por ejercida el derecho a la dúplica de la Directora del INRA. En ese contexto, el 28 de noviembre de 2017, Elmer Gustavo Vocal Ortuño, en representación legal de “Sara Ortuño Flores”, Heldon Ortuño Flores y David Ortuño Flores se apersonó al proceso contencioso administrativo, que mereció providencia de 10 de enero de 2018, que tuvo por ejercido el derecho a la dúplica y señaló tenerse por apersonado a los terceros interesados; ulteriormente, el 5 de agosto de 2019, Alber Hurtado Copa en representación del Viceministerio de Tierras, planteó recurso de reposición contra el decreto de 30 de julio de 2019 referido a la observación al Poder “370/2017” de 5 de julio de 2019, solicitando al afecto tenerse por apersonados, sobre el cual el Director Nacional del INRA, el 19 de agosto de 2019, respondió señalando no tener observación al poder de representación, emitiéndose por lo tanto Auto de 26 de agosto de 2019, que declaró ha lugar el recurso de reposición interpuesto por el Viceministerio de Tierras, al efecto revocó el decreto de 30 de julio de 2019 (Conclusiones II.7, II.8, II.9, II.10, II.11 y II.12).

A través de Informe 009/2021 de 29 de enero, el Secretario de la Sala Segunda informó entre otros, el aspecto de la legitimación activa del Viceministerio de Tierras, sobre el cual hizo saber el contenido del DS 3467 que derogó la Disposición Final Vigésima del DS 29215; por lo que, los Magistrados demandados, por Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 010/2021 de 5 de febrero, en mérito a los arts. 189.3 de la CPE; y, 3.1 del “Código de Procedimiento Civil”, ANULÓ obrados hasta el Auto de admisión por lo que rechazó la demanda contencioso administrativa del Viceministro de Tierras, contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, que impugnó la "Resolución Suprema 05700" de 4 de julio de 2011, dictada en el Proceso de Saneamiento SAN-TCO TIPNIS, del polígono 521, respecto al predio denominado "La Amistad" ubicado en el cantón San Francisco, sección Primera, provincia Moxos del departamento de Beni, como efecto de la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras; asimismo, ordenó el archivo de obrados salvando los derechos que puedan asistirles a los terceros interesados (Conclusiones II.13 y II.14).

Ahora bien, una vez precisados los antecedentes, a continuación por didáctica constitucional se analizará en primera instancia el objeto procesal inserto en el inc. c) y posteriormente la problemática descrita en los incs. a) y b) respectivamente.

En relación a la problemática descrita en el inc. c)

En este punto la parte impetrante de tutela reclama la lesión de sus derechos de acceso a la justicia, a la tierra y a la facultad de administración, inobservancia e incumplimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal; toda vez que, los Magistrados luego de admitir la demanda contenciosa administrativa con las respectivas contestaciones de los demandados y terceros interesados por Interlocutorio Definitivo S2-10/2021 de 5 de febrero, rechazó la citada demanda incumpliendo los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal que son de inexcusable cumplimiento, por cuanto el aludido Auto interlocutorio no plasmó el principio de seguridad jurídica, ya que sin considerar la vigencia de los arts. 5 y 6 de la Ley 969, de forma discrecional estableció la inexistencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para activar procesos contencioso administrativos; de igual forma, al limitar el accionar y defenestrar la normativa objetiva, vigente y aplicable y establecer la ausencia de legitimidad, se arrogó la facultad expresa de la norma positiva, inobservando al efecto el principio de reserva legal.

Sobre el particular, tal como desarrolló en la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la interpretación de las normas legales infra constitucionales resulta ser una atribución exclusiva de los jueces y tribunales ordinarios; consecuentemente, a través de las acciones tutelares no es posible que esta labor sea conocida por la jurisdicción constitucional como una instancia de casación adicional ante la solicitud de un nuevo análisis de la interpretación efectuada por una autoridad ordinaria; no obstante ello, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a efectuar esta interpretación, sin necesidad de exigir la carga argumentativa para el análisis de la función cumplida por dicha jurisdicción; toda vez que, no puede constituirse en requisito ineludible a ser cumplido por el peticionante de tutela cuyo incumplimiento conlleve al rechazo o denegación de la acción tutelar; ya que, la justicia constitucional una vez activada, tiene el compromiso inexcusable de perseguir al evento acusado de inconstitucional, basado en la información concedida por el solicitante de tutela.

En ese marco, a efectos de realizar la verificación sobre la interpretación de la norma cuestionada en relación a la información remitida, en forma previa es necesario remitirnos a la parte pertinente de la Ley 969 de Protección Desarrollo Integral y Sustentable del Territorio Indígena y Parque Nacional Isidoro Secure -TIPNIS.

“ARTÍCULO 1. (OBJETO) La presente Ley tiene por objeto la protección, desarrollo integral y sustentable del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure – TIPNIS, en armonía con los derechos de la Madre Tierra, como resultado de la consulta previa libre e informada a los pueblos Mojeño-Trinitario, Chimán y Yuracaré.

(…)

ARTÍCULO 5. (PROTECCIÓN DEL TIPNIS). Con el fin de proteger el TIPNIS y de cumplir lo establecido en el ordenamiento jurídico vigente, están obligados a activar los mecanismos de protección administrativa o jurisdiccionales, los siguientes actores: a. Las autoridades públicas de cualquier nivel del Estado Plurinacional de Bolivia. b. Los pueblos indígenas del TIPNIS, como titulares de derechos sobre su territorio y guardianes del mismo. c. El Ministerio Público.

ARTÍCULO 6. (PROHIBICIONES). I. Se establecen las siguientes prohibiciones: a. El aprovechamiento de los recursos naturales renovables, por toda persona ajena y no autorizada por los titulares del territorio y las entidades competentes. b. La utilización, internación y comercialización de material tóxico, agroquímicos y organismos genéticamente modificados que afecten o dañen la integridad de los procesos, ciclos vitales y funciones ambientales de la Madre Tierra. c. Los asentamientos y ocupaciones de hecho por personas ajenas a los titulares del TIPNIS. d. Realizar actividades que no se encuentren enmarcadas en lo establecido en los instrumentos de gestión del Área Protegida. II. Todo título o autorización emitida que incumpla la normativa vigente, será revertida, anulada y dejada sin efecto de acuerdo a procedimiento y por la autoridad competente. III. Cuando proceda el desalojo, el mismo operará en los casos expresamente previstos por Ley y previa determinación de autoridad competente”.  

         De la normativa descrita en forma precedente, se establece que como resultado de la consulta libre e informada a los pueblos Mojeño-Trinitario, Chimán y Yuracaré; por mandato de la Ley, las autoridades públicas de cualquier nivel del Estado, en este caso el Viceministerio de Tierras que forma parte del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado -tal como sucede en el caso- están obligados a activar los mecanismos de protección administrativa o jurisdiccionales del TIPNIS; siendo que en dicha área o territorio están prohibidos entre otros aspectos, el aprovechamiento de los recursos naturales renovables por persona ajena y los asentamientos y ocupaciones de hecho por personas ajenas; al efecto establece que todo título o autorización emitida que incumpla la normativa vigente, será revertida, anulada y dejada sin efecto de acuerdo a procedimiento y por la autoridad competente; es decir, que por mandato legal y con el objeto de materializar la protección al TIPNIS las autoridades públicas están obligadas de activar procesos judiciales o administrativos, caso contrario son susceptibles de seguirse procesos ante su incumplimiento. 

Ahora bien, el reclamo de que el Auto Interlocutorio Definitivo S2^a 010/2021 no habría plasmado el principio de seguridad jurídica, ya que sin considerar la vigencia de los arts. 5 y 6 de la Ley 969, de forma discrecional estableció la inexistencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para activar procesos contencioso administrativos; al respecto, de la revisión o lectura del citado Auto Interlocutorio Definitivo, evidentemente se advierte que los Magistrados demandados del Tribunal Agroambiental, no consideraron la vigencia del citado precepto legal que tiene por objeto la protección, desarrollo integral y sustentable del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure – TIPNIS, porque citando el DS 3467 que derogó la Disposición Final Vigésima del DS 29215, y el inc. f) del art. 110 del DS 29894, relativo a la facultad y atribución del Viceministerio de Tierras para interponer demandas contencioso administrativas dentro de los procesos de saneamiento de tierras, efectivamente se arrogaron la facultad expresa de la norma positiva, siendo que defenestraron la normativa objetiva, vigente y aplicable al caso -arts. 5 y 6 de la Ley 969-.

En ese sentido, si bien los arts. 5 y 6 de la Ley 969, no refieren de forma expresa o específica la atribución o facultad del Viceministerio de Tierras para interponer demandas contencioso administrativas; empero, de la lectura íntegra y sistemática de dicha norma, se advierte que la misma  otorga y obliga a las autoridades públicas del Estado -en este caso, a través del Viceministerio de Tierras- de activar los mecanismos de protección administrativa o jurisdiccionales correspondientes a los fines de la protección de los derechos del TIPNIS, (área en la cual precisamente está inmersa el predio denominado “La Amistad”); por lo que, al no tomar en cuenta dicha norma y limitarse en su análisis al DS 3467 que deroga la Disposición Final Vigésima del DS 29215, y el inc. f) del art. 110 del DS 29894, efectivamente realizaron una interpretación sesgada y errónea de la norma inherente al caso, máxime si conforme al art. 1 de la Ley 969 tiene por objeto la protección del TIPNIS, tal como sucede en el presente caso, en el que con la interposición de la demanda contenciosa administrativa se pretende la protección del TIPNIS; consiguientemente, -tal como se tiene precisado supra- conforme a la información remitida y confutada la misma con la norma aplicable, ciertamente se advierte que las autoridades demandadas quebrantaron los principios de legalidad y seguridad jurídica, relacionados a su vez al derecho de acceso a la justicia de dicha instancia gubernamental dependiente del Órgano Ejecutivo, aspecto que conforme a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional al estar relacionados dichos principios a un derecho, tal como sucede en el presente caso en examen corresponde conceder la tutela impetrada.

Con respecto al reclamo de la reserva legal se debe tomar en cuenta que la misma deviene de disposiciones constitucionales en virtud a los cuales determinados ámbitos deben ser normados por el legislador tal como señala la DCP 0060/2019 de 4 de septiembre[13], siendo que en el presente caso la parte accionante no demostró cómo se habría vulnerado dicha reserva legal que este prevista en la Norma Suprema, correspondiendo al efecto denegar la tutela sobre ese cuestionamiento.

Análisis de la problemática descrita en el inc. a)  

En este punto, la parte impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos de acceso a la justicia, a la tierra y a la facultad de administración, inobservancia e incumplimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal; toda vez que, los Magistrados luego de admitir la demanda contenciosa administrativa con las respectivas contestaciones de los demandados y terceros interesados por el Auto Interlocutorio Definitivo S2^a 010/2021 de 5 de febrero, rechazó la citada demanda vulnerando el derecho de acceso a la justicia, por cuanto se realizó una arbitraria fundamentación sobre la legitimación activa del Viceministerio de Tierras, siendo que la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución Suprema 05700 no fue resuelta, por la no consideración de los arts. 5 y 6 de la Ley 969 dejando en indefensión al pueblo boliviano propietario originario de la tierra; asimismo, se pretendió fundar el fallo de rechazo en la aplicación retrospectiva de la SCP “176/2020”, siendo dicho análisis errado y parcializado, ya que el Tribunal agroambiental sobre la retrospectividad ya definió el trazo jurisprudencial que sentó derechos respecto del “perpetuatuo legitimationis” que revestía el Viceministerio de Tierras para plantear procesos contencioso administrativos.

Al respecto, en mérito a la denuncia de una arbitraria fundamentación, la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional señala que la misma, implica la falta de coherencia, de la decisión, cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es; es decir que, más allá de si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes, trata de ver si la decisión sigue lógicamente las premisas que se aducen como fundamentación.

En ese marco, de la revisión integra del Auto Interlocutorio Definitivo              S2^a 010/2021, se advierte que los Magistrados demandados en los acápites o puntos I y II describen en primera instancia los antecedentes procesales y normativos a cerca de la competencia del Tribunal Agroambiental para conocer procesos contenciosos administrativos y ejercer el control de legalidad; luego de realizar una breve síntesis del trámite de la demanda contencioso administrativa -que ya había sido admitida- interpuesta al amparo de la atribución del Viceministerio de Tierras contenida en la Disposición Final Vigésima del DS 29215; a continuación, se describe el DS 3467, por el que advirtieron que dicha norma había derogado la Disposición Final Vigésima del DS 29215, y el inc. f) del art. 110 del DS 29894, al efecto se realiza un desarrollo doctrinario de las implicancias del instituto de la derogación y la legitimación pasiva; al efecto se hace una cita textual de una parte de la SCP 0176/2020-S4, referido a la aplicabilidad retrospectiva de la jurisprudencia.

Asimismo, luego de identificar el problema jurídico a resolver traducido respecto a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional y la derogatoria expresa de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, y el       inc. f) del art. 110 del DS 29894, mediante DS 3467, citando los argumentos normativo doctrinales y jurisprudencia desarrollada en el punto II del Auto Interlocutorio Definitivo, a continuación en el punto IV  ingresa al análisis del caso concreto señalando que el DS 3467, al derogar la Disposición Final Vigésima del DS 29215, invalidó expresamente la capacidad jurídica de obrar -legitimación activa- que tenía el Viceministerio de Tierras, instancia dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, para que en representación del Órgano Ejecutivo interponga acciones contencioso administrativas agrarias contra las Resoluciones Finales de Saneamiento en los casos previstos por ley; en esa línea, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0176/2020-S4 precedentemente citada, determinó que sobre las acciones contenciosas administrativas interpuestas por el Viceministro de Tierras que seguían en trámite, este despacho del Órgano Ejecutivo carecería de legitimidad activa, por la interpretación inequívoca del DS 3467, y la aplicación retrospectiva de lo ya resuelto, sobre los mismos hechos por el mismo Tribunal Constitucional, y al ser vinculante dicho fallo, debe ser aplicado al caso de autos; por consiguiente, el Viceministerio de Tierras a partir de la indicada jurisprudencia constitucional y del 24 de enero de 2018, fecha en la que entra de vigencia el DS 3467, está impedido de realizar actos procesales en la causa que se resuelve, dado que la norma y la decisión constitucional determinaron que su legitimación activa había cesado por imperio de la ley, debiendo considerarse nulos de pleno derecho, aquellos actos posteriores, de conformidad al art. 122 de la CPE que establece: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley"; por último, en relación a la interpretación anteriormente realizada por el Tribunal Agroambiental, en la cual se daba curso a la continuidad de los procesos agrarios, que fueron iniciados por el Viceministerio de Tierras antes de la promulgación del            DS 3467 hasta su conclusión; bajo el marco normativo y los antecedentes antes expuestos de manera clara, los mismos deben ser declarados nulos, debiendo archivarse obrados.    

En ese contexto, tal como se estableció en el acápite o punto anterior, en el que se llegó a la conclusión de haberse vulnerado los principios de legalidad y seguridad jurídica por no aplicarse los arts. 5 y 6 de la Ley 969; es decir, que se omitió dicha norma a fin de determinar la inexistencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer demandas contenciosas administrativas dentro de los procesos de saneamiento de tierras, de igual forma se vulneró el derecho de acceso a la justicia que denuncia la parte peticionante de tutela; por cuanto las autoridades demandadas, tal como se tiene precisado supra, a fin de no resolver el fondo de la legalidad o ilegalidad de la Resolución Suprema 05700 dictada dentro del proceso de saneamiento SAN TCO TIPNIS relativo al predio “La Amistad”, aplicando tan solo el           DS 3467 que derogó la Disposición Final Vigésima del DS 29215, y el inc. f) del art. 110 del DS 29894 y de forma arbitraria e incoherente omitiendo la normativa aplicable al caso entre ellos la Ley 969 que tiene por objeto justamente la protección del TIPNIS tal como se pretendía con la interposición de la demanda contenciosa administrativa, por Auto Interlocutorio Definitivo S2^a 010/2021 que da fin al proceso, determinaron de forma incoherente anular obrados hasta la admisión de la demanda contencioso administrativa planteada por el Viceministerio de Tierras, el cual luego de ser admitida por Auto de 11 de enero de 2017 estaba ya en fase o Autos para emisión de sentencia.

Ahora bien, el argumento de la aplicación retrospectiva de la SCP 0176/2020-S4, en el que entre otros aspectos se analiza los efectos de la SCP 0026/2017 de 21 de julio, que solo declara la Inconstitucionalidad por omisión del Parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, con relación al  art. 178. I de la CPE, en lo que respecta a la falta de previsión de plazo para la notificación al Viceministerio de Tierras, con efectos erga omnes, cuyo caso fáctico no es similar o análogo al presente a objeto de que sea aplicable, ciertamente se hizo un análisis incorrecto de dicha jurisprudencia por tener la misma un ámbito y alcance diferente al caso en examen en el que a diferencia de la citada jurisprudencia, se analiza el mandato de la Ley 969 de proteger el TIPNIS, tal como se procuraba o pretende con la interposición de la demanda contenciosa administrativa, por existir supuestos vicios de nulidad en la Resolución Suprema 5700 por una mala valoración de los expedientes y fraude en la acreditación de la posesión del predio “La Amistad” ubicada en el polígono 521, cantón San Francisco, sección Primera, provincia Moxos del departamento de Beni.

No obstante de lo precisado en el párrafo precedente, respecto a aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional, incumbe señalar que la misma conforme a la SCP 0846/2012 de 20 de agosto[14] tiene límites que son: 1) La cosa juzgada, en la medida en que los nuevos entendimientos jurisprudenciales no pueden afectar los asuntos ya resueltos y que se encuentran firmes o inimpugnables; por lo mismo, sólo puede aplicarse retrospectivamente a procesos en curso; y, 2) La jurisprudencia que perjudica al imputado en materia de derecho penal sustantivo; lo que implica que, en este último caso, no se pueden aplicar en forma retrospectiva los entendimientos jurisprudenciales que afecten o desmejoren las esferas de libertad del imputado o condenado; y, 3) La jurisprudencia en materia de derechos humanos y la vigencia de la misma responde al estándar más alto; por lo que, tiene vigencia retrospectiva y se aplica a casos que sean completamente análogos al caso resuelto, tal como se establece en el         ACP 0028/2022-ECA de 13 de julio, de la SCP 0704/2020-S1 de 9 de noviembre [15].

Por consiguiente se establece que las autoridades demandadas al dictar el Auto Interlocutorio Definitivo S2^a 010/2021, incurrieron en una  fundamentación arbitraria que vulneró el derecho de acceso a la justicia, correspondiendo al efecto, conceder la tutela impetrada sobre esta problemática.

En relación a la problemática descrita en el inc. b)

En este punto la parte solicitante de tutela denuncia la lesión de sus derechos de acceso a la justicia, a la tierra y a la facultad de administración, inobservancia e incumplimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal; toda vez que, los Magistrados luego de admitir la demanda contenciosa administrativa con las respectivas contestaciones de los demandados y terceros interesados por Auto Interlocutorio Definitivo     S2^a 010/2021 de 5 de febrero, rechazó la citada demanda lesionando el derecho de acceso a la tierra ya que el citado Auto Interlocutorio, al disponer entre otros aspectos de dejar sin efecto el decreto de autos para sentencia y anular obrados hasta el Auto de admisión de la demanda contenciosa administrativa sobre el predio “La Amistad” como efecto de la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras y disponer el archivo de obrados; conculcaron el derecho a la propiedad de la tierra del pueblo boliviano y de la facultad estatal de su administración cuando: b.1) Cierra cualquier actividad que busque el control de legalidad de las actuaciones del INRA generando en consecuencia jurisprudencia peligrosa que se traduciría en el rechazo infundado de una veintena de procesos contencioso administrativos, consiguientemente la imposibilidad de recuperar tierras fiscales ahí identificados; b.2) Al disponer el archivo de obrados definitivo no permite acceder al medio de impugnación; b.3) Deja incólume los dos vicios de nulidad absoluta desarrollados por esta unidad estatal, generando la titulación de un predio con evidencias de ilegales posesiones y descarados desplazamientos de antecedentes agrarios; e, b.4) Impide el control jurisdiccional de la violación a lo dispuesto en el art. 399 de la CPE, permitiendo la aberración constitucional de titular por adjudicación el predio “La Amistad” cuando su posesión es ilegal y basado en documentos fraudulentos; siendo que, es posterior a la promulgación de la Ley 969. Asimismo se vulneró el derecho a la tierra de las comunidades indígenas originarios del TIPNIS quienes, merced a la mala valoración de la legitimidad emergente del cuestionado Auto se han visto privados de su tierra ancestral y su territorio protegido por los arts. 394, 403 y la Disposición Transitoria Séptima de la CPE.

Al respecto, en mérito a que en los acápites anteriores se estableció la vulneración de los principios de legalidad y seguridad jurídica, relacionado al derecho de acceso a la justicia del Viceministerio de Tierras, en defensa del derecho de acceso a la tierra del pueblo boliviano y principalmente del derecho a la tierra de las comunidades indígena originarios del territorio del TIPNIS tal como se describe en la Conclusión II.2 del presente fallo constitucional, donde en la demanda contenciosa administrativa se reclamó entre otros aspectos que la nueva adjudicación a los ahora terceros interesados se sobreponen al territorio del TIPNIS, lo cual vulneraria el art. 2 de la Ley 07401 de 22 de noviembre de 1965 y demás norma inherente; siendo que además conforme a la jurisprudencia glosada en el Fundamento       Jurídico III.4 del presente fallo constitucional, en observancia de los arts. 394.III y 403.I y II de la CPE se reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que comprende el territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley.

En ese marco, los Magistrados demandados al haber anulado obrados hasta la admisión de la demanda contenciosa administrativa y disponer el archivo de obrados mediante Interlocutorio Definitivo S2^a 010/2021, por una supuesta falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras y con fundamentos arbitrarios, cerró cualquier posibilidad de un control de legalidad de las actuaciones del INRA en el proceso de saneamiento SAN TCO TIPNIS relativo al predio “La Amistad” ubicado en el polígono 521, cantón San Francisco, sección Primera, provincia Moxos del departamento de Beni; aspecto que a su vez dejó incólume los dos supuestos vicios de nulidad para la titulación del referido predio en favor de los ahora terceros interesados, correspondiendo a esos efectos conceder la tutela impetrada sobre el presente objeto procesal.      

Por los fundamentos expuestos, la Sala Constitucional al denegar la tutela, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 125/2021 de 1 de octubre, cursante de fs. 689 a 691 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca; y, en consecuencia:

1° CONCEDER en parte la tutela impetrada, en relación a los principios y derechos invocados; por lo que, se dispone dejar sin efecto el Auto Interlocutorio Definitivo S2^a 010/2021, a objeto de se emita una nueva resolución conforme los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. 

CORRESPONDE A LA SCP 1100/2022-S1 (viene de la pág. 41).

2° DENEGAR la tutela solicitada, sobre el cuestionamiento de la vulneración del principio de reserva legal conforme los fundamentos del presente fallo constitucional. 

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional. 

Se hace constar que la Magistrada MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo es de Voto Aclaratorio.

MSc. Georgina Amusquivar Moller                MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

             MAGISTRADA                                               MAGISTRADA     

[1] El art. 196.I de la CPE prevé: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

[2] Rivera Santivañez, J. A. “Jurisdicción Constitucional”, cit., pp. 58."Es el máximo guardián de la Constitución, porque el constituyente le ha encomendado la labor de resguardar la supremacía de la Constitución frente al ordenamiento jurídico ordinario, desarrollando el control especializado y concentrado de la constitucionalidad de las disposiciones legales, emitiendo sentencias con efecto general o erga omnes, anulando la disposición legal incompatible con la Constitución y expulsándola del ordenamiento jurídico del Estado. Dada la naturaleza jurídica de la función que desempeña, es el supremo intérprete de la Constitución, lo cual no significa que el resto de los órganos del poder público en general, los jueces y tribunales en particular, estén impedidos de realizar la interpretación de la Constitución para resolver el caso concreto sometido a su conocimiento; lo que sucede es que, si bien todas las autoridades y funcionarios públicos interpretan la Constitución, quien cierra el proceso realizando una interpretación que vincula a todos los órganos del poder público, autoridades y particulares es el Tribunal Constitucional, por ello se convierte en el último intérprete de la Constitución'.

^[3]. En el F.J. III.1. “Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso; principios a los que se hallan vinculados todos los operadores jurídicos de la nación; dado que compete a la jurisdicción constitucional otorgar la protección requerida, a través de las acciones de tutela establecidas en los arts. 18 y 19 de la Constitución, ante violaciones a los derechos y garantías constitucionales, ocasionadas por una interpretación que tenga su origen en la jurisdicción ordinaria, que vulnere principios y valores constitucionales”.

[4] queda claro que la interpretación de la legislación ordinaria corresponde a la jurisdicción común y a la jurisdicción constitucional le compete verificar si en la labor interpretativa se cumplieron los requisitos de la interpretación admitidos por el derecho y si a través de ese proceso interpretativo arbitrario se lesionó algún derecho fundamental.

[5]En el F.J.III.1. “…para que este Tribunal pueda cumplir con su tarea es necesario que la parte procesal, que se considera agraviada con los resultados de la interpretación porque lesionan sus derechos fundamentales, exprese de manera adecuada y precisa los fundamentos jurídicos que sustenten su posición, fundamentos en los que deberá exponer con claridad y precisión los principios o criterios interpretativos que no fueron cumplidos o fueron desconocidos por el juez o tribunal que realizó la interpretación y consiguiente aplicación de la norma interpretada; asimismo, exponer qué principios fundamentales o valores supremos no fueron tomados en cuenta o fueron desconocidos por el intérprete al momento de desarrollar la labor interpretativa y asumir la decisión impugnada; pues resulta insuficiente la mera relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas; porque sólo en la medida en que el recurrente expresa adecuada y suficientemente sus fundamentos jurídicos la jurisdicción constitucional podrá realizar la labor de contrastación entre la interpretación legal realizada por la jurisdicción ordinaria y los fundamentos que sustentan la interpretación y las conclusiones a las que arribó, con los fundamentos y pretensiones expuestos por el recurrente del amparo constitucional”.

[6] En su FJ III.2 estableció: “…la jurisdicción constitucional sólo puede analizar la interpretación efectuada por los jueces y tribunales ordinarios cuando se impugna tal labor como irrazonable, es necesario que el recurrente, en su recurso, a tiempo de cuestionar la interpretación de la legalidad ordinaria: 1. Explique por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo, y 2. Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional”.

[7] En el F.J. III.3.I. señalo: “Del modo explicado en el párrafo anterior, se entiende que las reglas y subreglas contenidas en la doctrina de las auto restricciones de la jurisdicción constitucional, respecto al canon de interpretación de la legalidad ordinaria, así como la valoración integral de la prueba, son instrumentos al servicio de la persona que crea sus derechos vulnerados, que bien utilizados redundará en una mejor comprensión del tema por parte de la jurisdicción constitucional y con ello mayores posibilidades de concesión de la tutela requerida, por ello su buen uso deviene en una ventaja procesal; mientras que para el Tribunal Constitucional Plurinacional, son herramientas de verificación de la legalidad y constitucionalidad de las resoluciones judiciales; pero en ningún caso se pueden aplicar para rechazar o denegar la activación de la jurisdicción constitucional por el sólo hecho de no haber sido nombradas en el memorial de amparo”.

[8] En su FJ III.3 señaló: “razonamientos que fueron asumidos por este Tribunal de manera uniforme en las SSCC  1474/2013 de 22 de agosto; 0276/2015-S1 de 26 de febrero; 0104/2016-S2 de 15 de febrero; 0031/2017-S2 de 6 de febrero; 0350/2017-S1 de 21 de abril; 0231/2018-S2 de 28 de mayo; 0380/2018-S2 de 24 de julio; 0074/2019-S2 de 3 de abril, entre otras“.

[9] “En cuanto a la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional y sus efectos, la SCP 2233/2013 de 16 de diciembre, en su Fundamento Jurídico III.3, expresa lo siguiente: ”Nos referimos, con la expresión estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, para resaltar aquélla o aquéllas decisiones del Tribunal Constitucional que hubieran resuelto un problema jurídico recurrente y uniforme, pero de manera progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Constitución y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad. El método de identificación del estándar más alto en la jurisprudencia constitucional, es a través de un examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, de tal forma que el precedente constitucional en vigor se constituirá en aquél que resulte de dicha comparación.

Sobre el análisis dinámico de la jurisprudencia constitucional a través de las líneas jurisprudenciales, se tiene la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, que estableció: ’No es suficiente la identificación del precedente constitucional, a través del análisis estático de la jurisprudencia, se debe analizar la jurisprudencia constitucional también a través de un análisis dinámico, es decir, se debe apreciar de manera sistemática el desarrollo de la jurisprudencia, para ubicar el precedente constitucional en vigor en la línea jurisprudencial.

Las líneas jurisprudenciales, son la técnica para hacer el análisis dinámico de la jurisprudencia constitucional. Son las respuestas o soluciones que la jurisprudencia ha dado a determinado problema jurídico, está conformada por un conjunto de sentencias que abordaron determinada temática.

La jurisprudencia constitucional al ser en esencia evolutiva, se van modulando, ya sea extendiendo, o en su caso, restringiendo sus alcances, de ahí que es preciso hacer un recorrido entre las sentencias básicas o creadoras de líneas, sentencias moduladoras de líneas, sentencias confirmadoras o reiteradoras de línea, sentencias mutadoras o cambiadoras de línea y sentencias reconductoras de línea, porque sólo con este análisis dinámico de las sentencias que conforman la línea jurisprudencia se identifica el precedente constitucional en vigor’.

En este sentido, el uso del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional al menos tiene dos consecuencias prácticas:

i)   Provoca que un juez o tribunal en caso de contar con dos sentencias constitucionales contradictorias elija de acuerdo a las particularidades de cada caso el entendimiento que tutele de manera más adecuada los derechos fundamentales que llega a ser el estándar más alto.

ii)  Asimismo, de existir diversos entendimientos jurisprudenciales no antagónicos sino progresivos los mismos deben armonizarse para la resolución más adecuada del caso en atención a los derechos fundamentales obteniéndose vía integración de jurisprudencia el estándar más alto.

Este entendimiento tiene su fundamento en lo establecido por los arts. 13.IV y 256 de la CPE, que configuran la obligación de interpretación más favorable en materia de Derechos Humanos, teniendo como parámetros las cláusulas de interpretación contenidas en los Tratados y Convenios Internacionales sobre la materia, entre ellas, el principio pro homine, que establece que el juzgador debe aplicar aquellas normas y criterios de interpretación que resulten más favorables al respeto y goce de los derechos constitucionales de las personas.” (las negrillas nos corresponden). 

De lo desarrollado por la jurisprudencia descrita, se infiere que, esta instancia constitucional, con el propósito de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado y el respeto de la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, efectúa una labor hermenéutica que genera una amplia jurisprudencia, que luego de su análisis dinámico e integral se identifica aquellas que resolvieron un problema jurídico recurrente y uniforme con razones e interpretaciones consideradas progresivas y favorables en cuanto a la protección de los derechos fundamentales, mismas que, según sus particularidades se constituyen en el estándar más alto.

Ahora bien, en lo que respecta a la aplicación de los precedentes que pertenecen a la doctrina del estándar más alto, según lo descrito por la antedicha jurisprudencia constitucional, su uso conlleva dos consecuencias prácticas; una de ellas, referida a que el juzgador al momento de resolver un caso concreto y después de corroborar la existencia de dos razonamientos contrarios al interior de la jurisprudencia constitucional, puede optar por vincularse a la que responde al estándar más alto, que otorga tutela de manera más progresiva y favorable; lo cual, dentro la dinámica hermenéutica constitucional, así como el carácter progresivo y el principio de favorabilidad de los derechos fundamentales previsto en los arts. 13.I y 256.I de la CPE, resulta constitucionalmente permisible y se constituye en una obligación conforme a los tratados internacionales que prevén derechos más favorables a las contenidas en la misma Norma Suprema e impele a nuestro Estado a su aplicación como parte suscribiente de dichos tratados“.

[10] “El art. 196.I de la Constitución Política del Estado (CPE) establece que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”; conforme a ello, una de las funciones que tiene mayor incidencia sobre los ciudadanos, es la tutela vinculada a la protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales a través de la resolución de las acciones de defensa; por ende, este Tribunal está obligado a maximizar el acceso a la justicia constitucional, efectuando una interpretación favorable de las causales de procedencia de las diferentes acciones tutelares, a partir de las normas constitucionales previstas en los arts. 13 y 256 de la CPE, que exigen que, entre varias interpretaciones o normas jurídicas aplicables a un caso concreto, se debe elegir aquella que resulte más favorable al derecho o garantía constitucional.

Este criterio de interpretación está contenido en el art. 2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que reitera los criterios de interpretación que deben ser utilizados por el Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor jurisdiccional descritos en el art. 196.II de la CPE, referidos a la voluntad del constituyente, de acuerdo a sus actas y resoluciones - interpretación histórica- al tenor literal del texto de la Constitución Política del Estado -interpretación gramatical-; haciendo además referencia a otros criterios, como la aplicación de la interpretación sistemática de la Norma Suprema; y, de la interpretación según los fines establecidos en los principios constitucionales -interpretación teleológica-.

El art. 2.II.2 del CPCo reitera los criterios específicos de interpretación de los derechos humanos que están señalados expresamente en los arts. 13 y 256 de la CPE, conforme quedó indicado precedentemente; así, establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional podrá aplicar:

Los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, de acuerdo con los Tratados y Convenios Internacionales de Derechos Humanos ratificados por el país, cuando éstos prevean normas más favorables. En caso de que esos tratados declaren derechos no contemplados en la Constitución Política del Estado se considerarán como parte del ordenamiento constitucional.

Ahora bien, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en el marco de los principios de favorabilidad y progresividad, pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, en las que se estableció que el precedente constitucional en vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva, a través de una interpretación que tienda a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Constitución Política del Estado y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar, que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.

Consiguientemente, a partir de las Sentencias anotadas, el Tribunal Constitucional Plurinacional está obligado a elegir los precedentes que contengan el estándar jurisprudencial más alto en los diferentes temas que analice, vinculados a derechos fundamentales o garantías constitucionales. Así, tratándose de acciones de libertad en las que se denuncie un supuesto procesamiento indebido, corresponde la aplicación del entendimiento más favorable para el acceso a la justicia constitucional desarrollado por este Tribunal.

El presente Fundamento Jurídico fue desarrollado en el Voto Aclaratorio de la SCP 0373/2019-S2 de 14 de junio”.

[11] En su F.J. III.4, señalo: “En consecuencia, si bien es evidente que la Alcaldía Municipal de La Paz, resguardó garantías constitucionales de la accionante y sus hermanos al emitir la Ordenanza Municipal que declaró la necesidad y utilidad pública y dispuso la expropiación, sujetando dicho trámite a un procedimiento administrativo, no es menos cierto que ese resguardo fue parcial, al incumplir la condición prevista por la Constitución Política del Estado, como es la de pagar previamente la indemnización justa, lesionando el derecho propietario de la actora y atentando contra el principio a la seguridad jurídica, invocado por la accionante como un derecho, pero que en el marco de la Constitución Política del Estado, constituye un principio rector del ordenamiento jurídico y que emana del Estado de Derecho, conforme lo señala la doctrina: “La seguridad jurídica debe hacer previsible la actuación estatal para el particular, tal actuación debe estar sujeta a reglas fijas. La limitación del poder estatal por tales reglas, es decir leyes, cuya observancia es vigilada por la justicia, es contenido especial del principio de estado de derecho” (Torsten Stein. Seguridad Jurídica y Desarrollo Económico. FKA).

En efecto, la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal; este entendimiento está acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art. 178 dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta, entre otros, en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, probidad y celeridad.”

[12] En su F.J. III.1 “El derecho a una resolución fundamentada y motivada es una de las garantías mínimas del debido proceso reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). El respeto y protección del debido proceso y, por ende, de sus garantías constitutivas, no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también lo es en el ámbito de la potestad sancionadora de la administración pública.

Así lo ha entendido la uniforme jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SSCC 0042/2004 y 0022/2006) y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, casos: a) Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá (Sentencia de 2 de febrero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas); b) Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (Sentencia de 31 de enero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas). Las sentencias nombradas fueron desarrolladas en la SCP 0140/2012, de 9 de mayo.

En  ese  orden  de  ideas,  conforme  refirió  la  SCP  0998/2012  de  5  de septiembre:

“La teoría constitucional ha desarrollado la técnica del contenido esencial de los derechos fundamentales, a partir de la cual, la aplicación directa de los mismos debe asegurar el respeto y eficacia plena de los elementos constitutivos de ese contenido esencial o núcleo duro de derechos.

En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son:

“1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad.”

[13] El FJ III.4 de la DCP 0060/2019 de 4 de septiembre señala: “Las reservas de ley son disposiciones contenidas en la Norma Suprema en virtud de las cuales se establece que determinados ámbitos de la realidad deberán ser normados específicamente por el legislador.

En el caso de nuestra Constitución Política del Estado, se tiene que el constituyente efectuó una variedad de reservas de ley; entendiéndose que por regla general las mismas deben ser desarrolladas por el legislador del nivel central del Estado, a excepción de aquellas vinculadas a las competencias exclusivas de los niveles subestatales conforme a mandato constitucional; debido a que en el marco del Estado Plurinacional con autonomías conforme al art. 1 de la CPE -cláusula rectora a partir de la cual debe interpretarse el ordenamiento jurídico- en aquellos ámbitos materiales con reserva de ley que estén relacionadas con competencias exclusivas de las ETA, se entenderá que sus respectivos órganos deliberativos subnacionales podrán emitir legislación en el marco de sus competencias, siempre con el cuidado de no invadir la esfera legislativa de otro nivel de gobierno...”.

[14] Al respecto el FJ III.3.4 de la SCP 0846/2012 de 20 de agosto señala:

a) Jurisprudencia constitucional retrospectiva

(…)

Sin embargo de ello, la aplicación restrospectiva tiene límites, estos son: 1) La cosa juzgada, en la medida en que los nuevos entendimientos jurisprudenciales no pueden afectar los asuntos ya resueltos y que se encuentran firmes o inimpugnables, esto es, que tenga la calidad de cosa juzgada formal y material, por lo mismo, sólo puede aplicarse retrospectivamente a procesos en curso; y, 2) La jurisprudencia que perjudica al imputado en materia de derecho penal sustantivo; lo que implica que, en este último caso, no se pueden aplicar en forma retrospectiva los entendimientos jurisprudenciales que afecten o desmejoren las esferas de libertad del imputado o condenado (SC 0076/2005-R de 13 de octubre); (SC 1426/2005-R de 8 de noviembre, sobre el tema del garante hipotecario, se aplicó la SC 0136/2003-R, cuando el proceso había adquirido la calidad de cosa juzgada).

Se puede aplicar retrospectivamente un precedente constitucional a procesos en curso, únicamente cuando no perjudique o restrinja derechos consolidados por un anterior entendimiento jurisprudencial (SC 0494/2007-R de 13 de junio, mujer embarazada con beca trabajo).

[15] En el FJ.II.4.2.2 del ACP 0028/2022-ECA de 13 de julio, de la SCP 0704/2020-S1 de 9 de noviembre señala:

 “…se advierte que la jurisprudencia en materia de derechos humanos y la vigencia de la misma responde al estándar más alto; por lo tanto, tiene vigencia retrospectiva, pero claro que la misma se aplica a casos que sean completamente análogos al caso resuelto; es decir, que cualquier otro caso que no tenga supuestos fácticos análogos al resuelto, el precedente no será aplicable al mismo, constituyéndose este elemento en uno de los límites de la aplicación retrospectiva del precedente constitucional, se encuentra reatado a la analogía plena respecto a los casos a los que se vaya a aplicar la misma; en consecuencia, esta no podrá ser reclamada ni aplicada cuando existan otros elementos fácticos y jurídicos adicionales, que no se consideraron en el presente caso que dio nacimiento al nuevo precedente…”.