SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1153/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 13 de diciembre de 2021, cursante de fs. 43 a 52 vta., la accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar al Banco PRODEM S.A. Sucursal Tarija, el 19 de noviembre de 2001 y faltando un mes y un día para cumplir veinte años de trabajo con los beneficios laborales consiguientes, fue despedida de manera contraria al debido proceso; en virtud a que mediante Informe RHS/TJ/216/2021 de 28 de septiembre, señalaron la emisión de los Memorándums de llamadas de atención: RHS/TJ/129/2021 de 8 de julio; RHS/TJ/023/2021 de 25 de enero; y, RHS/TJ/236/2020 de 16 de noviembre, los cuales son considerados formalmente como sanciones; en consecuencia, posteriormente ingresaron a un sumario administrativo ficticio, puesto que la decisión estaba definida con anterioridad y solamente se esperaba cumplir con la formalidad de un proceso para darle apariencia de legalidad.

Para ello, se conformó una Comisión Mixta, los cuales emitieron la Resolución Administrativa 14/2021 de 7 de octubre, que estableció la supuesta responsabilidad por dos motivos: a) Presunto incumplimiento parcial o total del contrato individual de trabajo y/o presente Reglamento Interno de Trabajo; enunciado de manera genérica; y, b) Haber sido objeto de tres amonestaciones o dos suspensiones temporales en el curso de un año, según el art. 127.20 de dicho reglamento, lo cual corrobora la existencia de doble sanción por los mismos hechos.

Al respecto, la mencionada Comisión, reconoció que no existió otro hecho o conducta nueva, sino que únicamente ocurrió un cambio de tipificación, al señalar que: "…se realizó la llamada de atención por infracción grave; sin embargo, se debe considerar que el art. 127 núm. 20), tipifica como infracción muy grave, haber sido objeto de tres amonestaciones o dos suspensiones temporales en el curso de un año; por consiguiente, se trata de otro tipo de infracción, calificada como muy grave por el Reglamento Interno de Trabajo..." (sic).

Posteriormente, la Resolución Administrativa de Apelación 16/2021 de 15 de octubre, indicó que el Reglamento Interno de Trabajo, aprobado por la Resolución Ministerial 147/09 de 20 de marzo y emitido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, goza de la presunción de constitucionalidad establecida por el      art. 4 del Código Procesal Constitucional (CPCo); y en consecuencia, resolvió confirmar la Resolución Administrativa 14/2021 de 7 de octubre, expresando que no existe recurso ulterior y en consecuencia ordenó la emisión del Memorándum RHS/TJ/237/2021 de 18 de octubre; por el que, se consolidó su desvinculación laboral.

Con esta decisión, las autoridades -ahora demandadas-, antepusieron el Reglamento Interno de Trabajo y su doble sanción, por encima de la garantía constitucional establecida en el art. 117.II de la Constitución Política del Estado (CPE); sancionándole nuevamente por hechos que ya tuvieron reprimenda; a través de las llamadas de atención vía Memorándum; siendo base de su destitución las presuntas tres amonestaciones escritas previas, emitidas sin el debido proceso en absoluto estado de indefensión.

El art. 129 del mencionado reglamento, establece cinco tipos de sanciones disciplinarias, de donde se tiene que si ya le aplicaron la sanción tipificada en el   art. 129.2 -amonestación escrita-, no correspondía que por los mismos motivos se le imponga otra sanción con posterioridad y de forma reiterada.

No se observó que el Banco PRODEM S.A. haya emitido las sanciones anteriores sin derecho a la defensa, al debido proceso, sin haber sido oída y juzgada, tampoco sin darle la oportunidad de presentar pruebas; sino que directamente se le impuso una reprimenda vía memorándum, obviando cualquier garantía constitucional.

La normativa infra constitucional que se le impuso de manera lesiva, se fundamenta en acumular tres contravenciones administrativas en el plazo de un año; sin embargo, la primera infracción ocurrió en marzo de 2020; por lo que, a octubre de 2021, transcurrió mucho más de un año y medio, situación que impide la tipificación que se pretendió utilizar para intentar justificar su despido. Que el Banco PRODEM S.A. haya emitido el Memorándum RHS/TJ/236/2020 recién el 16 de noviembre, no es una situación que retrotraiga el acto que presumiblemente habría ocurrido en marzo; por lo que, la conducta no ocurrió en tres oportunidades durante un año; sin embargo, se interpretó de forma restrictiva, aludiendo que la supuesta causal son los memorándums, dejando en poder y potestad de la precitada entidad el cuándo y cómo emitirlos. Por lo cual, las resoluciones aludidas no se encuentran debidamente fundamentadas y motivadas en el estado constitucional de derecho, pues no se emitieron en consonancia con los principios y valores que irradia la Constitución Política del Estado.

Esa así que, de un momento a otro la peticionante de tutela tomó conocimiento de la decisión de someterla a una comisión especial, sobre la base de los mismos hechos ya sancionados con anterioridad; es decir, que no hubo una aplicación objetiva de la ley y no existe certeza de las normas aplicadas para la decisión de los demandados, quienes con su accionar arbitrario le causaron un perjuicio directo, no sólo al vulnerar sus derechos y garantías constitucionales, sino que además le dejó sin un sustento diario para la manutención de su familia que depende únicamente de su trabajo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante alegó como vulnerados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al debido proceso en sus componentes de prohibición de doble sanción por afectación del principio non bis in ídem, a la defensa, a la fundamentación y motivación; citando al efecto los arts. 46.I y 117.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: 1) Dejar sin efecto el Memorándum RHS/TJ/237/2021 de 18 de octubre, la Resolución Administrativa de Apelación 16/2021 de 15 de octubre y la Resolución Administrativa 14/2021 de 7 de octubre; 2) La restitución a su fuente laboral, en el último cargo desempeñado como Supervisor de Operaciones del Banco PRODEM S.A. Sucursal Tarija; 3) El pago de sueldos y salarios, seguridad social y todos los beneficios que corresponden, durante el período transcurrido desde su ilegal despido; y, 4) Se condene en costas procesales a la parte demandada.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia virtual, se celebró el 20 de diciembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 253 a 254 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela mediante su abogado, ratificó en audiencia los argumentos expuestos en su acción de amparo constitucional, y ampliando los mismos, agregó que: i) La Comisión Mixta indicó de manera errónea que la accionante ingresó a trabajar el 19 de noviembre de 2021; sin embargo, el año correcto es 2001;             ii) Realizó una denuncia por acoso laboral, debido a que fue marginada de toda actividad en una silla apartada de todo contacto social, sin funciones, sin escritorio, hasta que la mencionada comisión le comunicó la suspensión de sus funciones;    iii) María Fernanda Zeballos Ibañez, hizo referencia a la subsidiariedad, al respecto existe una línea jurisprudencial en relación a que si en un proceso interno sancionatorio se evidencian infracciones al debido proceso, se apertura la posibilidad de denunciarlas ante un Tribunal de garantías; iv) Respecto a que la Comisión Mixta considera que los Memorándums de llamada de atención, son simplemente invitaciones a mejorar la conducta y que tienen una finalidad reflexiva para el trabajador, el art. 129 del Reglamento Interno de Trabajo, cataloga a las llamadas de atención en Memorándums como amonestación escrita, de donde se tiene que si la entidad ya sancionó con las mismas, no debería volver a sancionar con el retiro por el mismo hecho; v) Las autoridades demandadas alegaron que los arts. 126 y 127 núm. 6) y 20) del precitado Reglamento, gozarían de una presunción de constitucionalidad; sin embargo, la Resolución Ministerial 728/2015 de 6 de octubre, refiere que “es nula de pleno derecho toda disposición reglamentaria que vaya en contra de los derechos y beneficios reconocidos en la Constitución Política del Estado” (sic); vi) En los informes de los demandados, no señalaron una conducta nueva, sino simplemente un cambio de tipificación reglamentaria, ratificando que antepusieron la aplicación normativa infra constitucional a través de un Reglamento Interno de Trabajo; vii) La parte demandada hizo mención a que el empleador gozaría de una facultad de organización y poder disciplinario; por lo que, el trabajador tiene que estar sometido al deber de obediencia y que al Banco PRODEM S.A. le asiste la facultad de imponer reglas; sin embargo, estos criterios contradicen el principio de progresividad en materia laboral, que se fundamenta en el principio protector, que según el art. 48 de la CPE, dispone que el Estado busca resguardar con preferencia a una de las partes de la relación laboral, que es el trabajador por su situación de desventaja; y, viii) La Ley 254 -Código Procesal Constitucional (CPCo) de 5 de julio de 2012- establece el principio procesal de conservación de la norma, que señala que ante la posibilidad de interpretación de la misma, tiene que imponerse la que es más compatible con el texto constitucional.

I.2.2. Informe de los demandados

María Fernanda Zeballos Ibañez, Gerente Nacional de Recursos Humanos (RR.HH.) del Banco PRODEM S.A., mediante informe escrito presentado el 20 de diciembre de 2021, cursante de fs. 230 a 236 vta., expresó lo siguiente:                    a) La Gerencia Nacional de RR.HH. del Banco PRODEM S.A., resolvió el recurso interpuesto por Dalcy Faviola Navarro -ahora accionante-, emitiéndose la Resolución Administrativa de Apelación 16/2021 de 15 de octubre, misma que se encuentra debidamente fundamentada en disposiciones jurídicas, normativas y jurisprudenciales aplicables al caso; resuelve a su vez con motivación coherente, pertinente y razonable todos los puntos cuestionados por la impetrante de tutela, con plena subsunción a los hechos acontecidos, explicando cuáles fueron las razones para resolver el recurso interpuesto, determinándose en consecuencia ratificar la Resolución Administrativa 14/2021 de 7 de octubre, emitida por la Comisión Mixta; b) La peticionante de tutela, no explicó “por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente” (sic); c) “No precisó los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete” (sic); d) No estableció el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda, por no aplicarse la interpretación que considera debió efectuarse, y los derechos y/o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad que fueron lesionados con dicha interpretación;                        e) La accionante pretende hacer ver que existiría una vulneración del principio de non bis in ídem, sin considerar que la acción de amparo constitucional no tutela principios de manera directa, sino derechos fundamentales y garantías constitucionales; f) La Resolución Administrativa de Apelación 16/2021 de 15 de octubre, señaló que las infracciones graves y muy graves que habría cometido la trabajadora fue la causa y objeto por el cual fue sancionada a través de la Resolución Administrativa 14/2021 de 7 de igual mes; g) La impetrante de tutela conocía cuándo y por qué motivos podía ser objeto de sanciones disciplinarias administrativas, más aún si en su Declaración Informativa de 1 de octubre de 2021 ante la Comisión Mixta, manifestó conocer las faltas por las cuales fue sometida al proceso interno; h) La Comisión Mixta evidenció que la trabajadora con su accionar incurrió en las infracciones establecidas en el art. 126 y 127 núm. 6) y 20) del Reglamento Interno de Trabajo, aprobado por Resolución Ministerial 147/09 de 20 de marzo de 2009 y emitido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, dicho reglamento goza de la presunción de constitucionalidad establecida por el art. 4 del CPCo, con la legitimidad y autoridad de exigibilidad en su cumplimiento con plena vigencia y validez legal para todos sus trabajadores;     i) Conforme los arts. 121 y 124 del Reglamento Interno de Trabajo; art. 2 de la Ley General del Trabajo (LGT); y, art. 2 del Decreto Supremo (D.S.) 28699 de 1 de mayo de 2006, la subordinación y la dependencia, componen el elemento principal para la identificación de la existencia del contrato de trabajo y consecuente relación laboral; éste poder jurídico es inherente a la facultad del empleador en dirigir e imponer reglas en la actividad laboral; así como ejercer el poder disciplinario sobre el trabajador, facultad circunscrita sola y únicamente a la actividad laboral del trabajador; j) Al Banco PRODEM S.A. en condición de empleador, le asiste el derecho y facultad de organización/dirección para cumplir sus objetivos institucionales, imponiendo reglas en la actividad laboral y ejercer el poder disciplinario sobre sus trabajadores; k) Ante las infracciones cometidas por la peticionante de tutela, se emitieron los Memorándums de llamadas de atención; si consideraba incorrecta o ilegal su emisión, tenía la facultad de representarlas oportunamente; l) Una llamada de atención es una medida disciplinaria administrativa de determinación de falta, a fin de buscar en el trabajador reflexión en su accionar laboral; de lo contrario, los memorándums de llamadas de atención por infracciones graves, no tendrían su finalidad reflexiva y orientadora para evitar la reincidencia de las inconductas laborales, en perjuicio de los derechos que le asiste al empleador de exigir al trabajador el cumplimiento responsable de sus funciones laborales; m) La accionante en el transcurso del proceso interno administrativo interpuso un recurso de inconstitucionalidad cuestionando la constitucionalidad de los art. 126 y 127 núm. 20) del Reglamento Interno de Trabajo, acción que fue rechazada; n) La revisión del debido proceso, que determine el vínculo laboral y el despido o retiro legal o ilegal, así como la legalidad del proceso administrativo interno y sus efectos, son competencia de la Judicatura Laboral Ordinaria; y, o) Solicitó declarar la improcedencia de la acción de amparo constitucional y en consecuencia, denegar la tutela.

Mayda Gisela Cari Alfaro, Saúl Pedro Tórrez Aramayo, Melina Patricia Miranda Paz, Nelson Willy Bolívar Cuevas y Samuel Ramos Rizo, miembros de la Comisión Mixta del Banco PRODEM S.A. Sucursal Tarija, mediante informe escrito presentado el 17 de diciembre de 2021, cursante de fs. 225 a 228 vta., expresaron lo siguiente: 1) Dalcy Faviola Navarro -ahora accionante- ingresó a trabajar al BANCO PRODEM S.A., el 19 de noviembre de 2001, siendo el último cargo desempeñado el de Supervisor de Operaciones; 2) El Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A., en el art. 126 dispone: “la acumulación de tres amonestaciones por infracciones graves en un plazo de doce meses será considerada como causal de despido” (sic), en ese sentido, el hecho de haber sido objeto de tres amonestaciones en el curso de un año, constituye una infracción muy grave; 3) Las amonestaciones y/o llamadas de atención cursadas a la peticionante de tutela se plasman en los Memorándums RHS/TJ/236/2020 de 16 de noviembre, RHS/TJ/023/2021 de 25 de enero y RHS/TJ/129/2021 de 8 de julio;                           4) La acumulación de amonestaciones por diferentes causas que se suscitan dentro de un año, dispone la sustanciación del Proceso Administrativo Interno, a efecto de establecer su responsabilidad y la existencia de falta muy grave; 5) “Se conformó la Comisión Mixta el 30 de septiembre de 2021, para el procesamiento interno de la funcionaria Dalcy Faviola Navarro, por presuntas infracciones contenidas en el art. 126 final y núm. 13) y 15), y art. 127 núm. 6) y 20) del Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A.” (sic); 6) Se la notificó con el Auto de Apertura e inicio de proceso interno de 30 de septiembre de 2021, para que preste su declaración informativa, misma que se efectivizó el 1 de octubre de igual año, donde se presentó a declarar voluntariamente ante la Comisión Mixta, acompañada de su abogado; 7) Ese mismo día se le notificó con la suspensión de funciones con goce de haberes y apertura de término de prueba para que presente sus descargos;       8) El 5 de octubre de 2021, dentro del término probatorio presentó un memorial ante el Ministerio de Trabajo de Tarija contra la Comisión Mixta de la entidad, alegando recurrentes vulneraciones al debido proceso y acoso laboral, que fue rechazado por Acto Administrativo MTEPS-JDTT-TA-RPT-0189/2021 de 20 de octubre, confirmado mediante Resolución Administrativa MTEPS-JDTT-N0 071/2021 de 1 de diciembre; 9) El 5 de octubre de 2021, dentro del término probatorio, presentó ante la Comisión Mixta una acción de inconstitucionalidad impugnando la disposición que se encuentra contenida en la parte ¡n fine de los arts. 126 y 127 núm. 20) del Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A.; en consecuencia, el 6 de octubre de mismo año la precitada Comisión emitió el Auto de rechazo a la acción de inconstitucionalidad concreta, que fue remitida en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional el 7 de octubre de similar año;     10) Durante la sustanciación del proceso administrativo interno, la ahora peticionante de tutela no hizo uso de ningún medio probatorio para desvirtuar las infracciones ni acusaciones incurridas; 11) El 7 de octubre la Comisión Mixta emitió la Resolución Administrativa 14/2021, determinando la existencia de responsabilidad de la ahora accionante, quien por su conducta y accionar infringió los arts. 126 final y 127 núm. 6) y 20) del Reglamento Interno de Trabajo, por haber incurrido en una causal justificada de despido previsto por el art. 16 inc. e) de la Ley General del Trabajo (LGT) y art. 9 inc. e) de su Decreto Reglamentario; por lo que, se resolvió su retiro o desvinculación laboral; 12) La ahora impetrante de tutela, interpuso una apelación ante la Gerencia Nacional de Recursos Humanos (RR.HH.), que mediante Resolución Administrativa 16/2021 de 15 de octubre, resolvió confirmando en todas sus partes la Resolución Administrativa 14/2021 de 7 de igual mes; 13) “Con relación a los Memorándums cursados a la accionante, esas llamadas de atención constituyen una notificación que el empleador hace a un trabajador cuando tiene actitudes que atentan contra el buen clima laboral de la organización o cuando no está cumpliendo cabalmente sus funciones” (sic);          14) La terminación del contrato de trabajo por justa causa, debe garantizar un previo y debido proceso y eso es precisamente lo que aconteció; 15) Si la trabajadora consideraba incorrecta o ilegal la emisión de las llamadas de atención que se le hicieron mediante Memorándums, tenía la facultad de representarlos oportunamente; al no haberlo realizado consintió los mismos; y, 16) Solicitaron se deniegue la tutela.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Tarija, mediante Resolución 98/2021 de 20 de diciembre, cursante de fs. 255 a 259 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) De la revisión del cuaderno del proceso administrativo, la accionante tuvo a su alcance todos los medios de defensa y la oportunidad de presentar todos los alegatos que consideró pertinentes;            ii) No presentó pruebas; iii) Presentó una “Acción de Inconstitucionalidad Concreta, sobre una de las normas que considera estarían fuera del marco de la Constitución Política del Estado, situación que fue resuelta por parte del Tribunal de Instancia, negando o rechazando, disponiendo que dicha resolución se la remita en revisión al Tribunal Constitucional” (sic); iv) Si bien, conforme señala el Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A., las amonestaciones escritas configuran una sanción, no hubo una representación por parte de la peticionante de tutela; es decir, que la conformidad, consentimiento o el propio descuido, no puede ser atribuido a la parte empleadora, como restrictiva o negativa del derecho a la defensa; v) Sobre Principio del non bis ídem, el art. 126, del Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A. refiere: “la acumulación de tres amonestaciones por infracciones graves en un plazo de doce meses será considerada como causal de despido” (sic); el art. 129 .2) del mismo Reglamento, señala: “Sera pasible de amonestación escrita todo trabajador que reincida en una infracción leve o incurra en una de las infracciones graves previstas en el presente Reglamento” (sic); es decir, que si la persona cometiese dos infracciones leves constituyen per se una infracción grave; el art. 127.20), refiere: “Haber sido objeto de tres amonestaciones o dos suspensiones temporales en el curso de un año” (sic), y es una infracción muy grave, la circunstancia de haber incurrido en tres amonestaciones o dos suspensiones temporales de trabajo; o sea, no es el mismo acto generador, sino la circunstancia especifica de incurrir o adecuar la conducta a lo preceptuado en el referido art. 127.20; y, vi) Esta circunstancia, hace que lo argüido por la parte accionante de que se hubiese incurrido en una doble sanción no sea evidente, porque el hecho de haber incurrido en tres faltas, ya implica per se una nueva falta que se considera causal de despido de la fuente laboral.