SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1162/2022-S1

La solicitante de tutela, denuncia la lesión de su derecho a la petición; toda vez que, en su condición de Vice Presidenta del Directorio del Colegio Médico Departamental de Potosí, contando con personería jurídica, mediante memorial presentado el 12 de noviembre de 2021, ante la Agencia Regional de la Caja de Salud de la Banca Privada, solicitó se emita la correspondiente resolución declarando en comisión a Fernando Acebey Ramos, quien es el Presidente  del Colegio  Médico  de Potosí, sin que exista una respuesta sobre dicho pedido; seguidamente por memorial de 19 de noviembre de 2021, presentado ante la misma Agencia Regional, Betzabé Ortega Menchaca, reiteró su solicitud de declaratoria en comisión del Presidente antes nombrado, sin que reciba respuesta alguna por  parte  de la autoridad ahora demandada; ante la falta de respuesta y la necesidad de asistir como Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí ante el Consejo Médico Nacional Extraordinario de emergencia a realizarse en la ciudad de Sucre; mediante nota CMD P-CITE 238/2021 de 23 de noviembre, la ahora accionante solicitó se otorgue permiso a cuenta de vacación por los días 24 y 25 de noviembre de 2021, en favor de Fernando Acebey Ramos; solicitud que tampoco fue respondida por la autoridad actualmente demandada.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos denunciados son evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada, para cuyo efecto se desarrollarán los siguientes temas: i) Sobre el derecho de petición; y, ii) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el derecho de petición

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las SSCCPP 0276/2019-S2 de 24 de mayo, 1050/2019-S2 de 3 de diciembre, 1064/2019-S2 de 3 de diciembre y 1111/2019-S2 de 18 de diciembre, entre otras, asumieron el siguiente razonamiento:

El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: i) Contenido esencial; ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; v) Plazo para emitir respuesta.

III.1.1.   Contenido esencial

La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: a) Pronta y oportuna^[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; b) Formal^[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material^[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada^[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.1.2.   Requisitos de procedencia

               La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

               Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

               Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.1.3.   Legitimación activa

               Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero^[6].

III.1.4.   Legitimación pasiva

               En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

                 La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

               Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R^[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: a) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.

III.1.5.   Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: 1) En el término establecido por ley^[9]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[10].

III.2. Análisis del caso concreto

La ahora solicitante de tutela, denuncia la lesión de su derecho a la petición; toda vez que, en su condición de miembro del Directorio del Colegio Médico Departamental de Potosí, contando con personería jurídica, mediante Memorial presentado el 12 de noviembre de 2021, ante la Agencia Regional de la Caja de Salud de la Banca Privada, solicitó se emita la correspondiente resolución declarándolo en comisión a Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí, sin que exista una respuesta sobre dicho pedido; seguidamente por memorial de 19 de noviembre de 2021, presentado ante la misma Agencia Regional, Betzabé Ortega Menchaca, reiteró su solicitud de declaratoria en comisión del Presidente antes nombrado, sin que reciba respuesta alguna.

Ante la falta de respuesta y la necesidad de asistir como Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí ante el Consejo Médico Nacional Extraordinario de emergencia a realizarse en la ciudad de Sucre; mediante nota CMD P-CITE 238/2021 de 23 de noviembre, la ahora accionante solicitó se otorgue permiso a cuenta de vacación por los días 24 y 25 de noviembre de 2021, en favor de Fernando Acebey Ramos; solicitud que tampoco fue respondida por la autoridad actualmente demandada.

En la presente acción de amparo constitucional lo que se denuncia es la falta de respuesta, en relación al pedido de declaratoria en comisión en favor de Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí; y no obstante la reiterada solicitud de la Vicepresidenta del Colegio Médico Departamental de Potosí -ahora accionante-, esta no fue respondida en ningún momento.

De los antecedentes que informan el expediente se tiene que mediante memorial presentado el 12 de noviembre de 2021 ante la Agencia Regional de la Caja de Salud de la Banca Privada, Betzabé Ortega Menchaca, en su condición de Secretaria General a.i. del Colegio Médico Departamental de Potosí, solicitó se emita la resolución correspondiente declarándolo en Comisión a Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí (Conclusión II.1).

Dicho petitorio fue inicialmente observado por la Agencia Regional de la Caja de Salud de la Banca Privada; toda vez que, no se tenía aclarado el cargo que ocupaba Betzabé Ortega Menchaca en el Directorio del Colegio Médico; por lo que, existiría una falencia de personería jurídica; razón por la cual mediante memorial presentado el 19 de noviembre de 2021 dirigido a la Agencia Regional de la Caja de Salud de la Banca Privada, Betzabé Ortega Menchaca, aclaró el cargo que ocupada en el Directorio del Colegio Médico Departamental de Potosí y a la vez manifestó contar con la personería jurídica suficiente para ejercer el derecho de petición; razón por la cual reiteró su solicitud de declaratoria en comisión de Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí (Conclusión II.2).

Frente a esta falta de respuesta a las dos solicitudes de que se declare en comisión a Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí y debido a los compromisos que debía atender como Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí, la ahora accionante, mediante nota CMD P-CITE 238/2021 de 23 de noviembre, solicitó al Agente Regional de La Caja de Salud de la Banca Privada se otorgue permiso a cuenta de vacación por los días 24 y 25 de noviembre de 2021, en favor de Fernando Acebey Ramos, debido a que como Presidente del Colegio Médico Departamental, tiene que asistir al Consejo Médico Nacional Extraordinario de Emergencia a realizarse en la ciudad de Sucre (Conclusión II.3).

De los antecedentes descritos en primer término se tiene que a la primera nota presentada el 12 de noviembre de 2021, ante la Agencia Regional de la Caja de Salud de la Banca Privada, Betzabé Ortega Menchaca como miembro del Directorio del Colegio Médico Departamental de Potosí, solicito la declaratoria en comisión en favor de Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí; a dicha nota no consta en antecedentes una respuesta; sin embargo, conforme a lo informado en la presente audiencia de acción de amparo constitucional y que no fue rebatido por la ahora impetrante de tutela, se tiene que hubiera sido observada su legitimación activa y personería jurídica de Betzabé Ortega Menchaca; motivo por el cual a través del memorial presentado el 19 de noviembre de 2021, la ahora solicitante de tutela en su condición de Vicepresidenta del Colegio Médico Departamental de Potosí, aclaró este aspecto y reiteró su solicitud de que se le nombre en comisión a Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí.

Nótese que en ambas notas que fueron presentadas -de 12 y 19 de noviembre de 2021-, ante la Agencia Regional de la Caja de Salud de la Banca Privada, a través de las cuales la ahora accionante solicitó la declaratoria en comisión de Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí, ninguna de las dos notas fueron respondidas respecta a dicho petitorio -declaratoria en comisión-, tampoco le indicaron que las mismas estaban siendo consultadas en la Oficina Nacional.  

Ante la necesidad que Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí, deba asumir determinadas responsabilidades que le demandada el cargo de Presidente, mediante nota CMD P-CITE 238/2021 de 23 de noviembre de  2021, Betzabé Ortega Menchaca, solicitó al Agente Regional de La Caja de Salud de la Banca Privada se otorgue permiso a cuenta de vacación por los días 24 y 25 de noviembre de 2021, en favor de Fernando Acebey Ramos, debido a que como Presidente del Colegio Médico Departamental, tenía que asistir al Consejo Médico Nacional Extraordinario de Emergencia a realizarse en la ciudad de Sucre; (Conclusión II.3), solicitud que tampoco fue objeto de una respuesta escrita.

De lo glosado precedentemente, se tiene que la solicitud de declaratoria en comisión en favor de Fernando Acebey Ramos, impetrada en dos oportunidades -notas de 12 y 19 de noviembre de 2021- no fueron respondidas en cuanto a la solicitud expresa de declaratoria de comisión en favor del Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí, aspecto que denota una falta de respuesta pronta y oportuna en cuanto al pedido de declaratoria en comisión, ya que conforme a los antecedentes se tiene en ningún momento se efectivizó una respuesta frente al pedido de declaratoria en comisión.

Si bien es cierto que a la primera solicitud del 12 de noviembre de 2021, esta aparentemente fue observada en cuanto a la personería de la solicitante; sin embargo, mediante la nota de 19 de noviembre de 2021, Betzabé Ortega Menchaca, a tiempo de aclarar su representación como parte del Directorio del Colegio Médico Departamental de Potosí, en dicha oportunidad nuevamente reiteró la necesidad de que se lo declare en comisión a Freddy Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí; sin embargo, ambas notas de ninguna manera fueron respondidas en cuanto a la solicitud de declaratoria en comisión del Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí, razón por la que pone en evidencia que hubo una vulneración al derecho de petición de Betzabé Acebey Ramos en cuanto a la declaratoria en comisión del Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí.

Al respecto, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en sentido que del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

Como en el presente caso, al haber existido dos solicitudes escritas -notas de 12 y 19 de noviembre de 2021-, a través de las cuales se solicitó la declaratoria en comisión del Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí, estas no fueron respondidas de manera formal y expresa por el demandado y que al no existir algún medio recursivo previsto, se hacía viable acudir a la presente acción de defensa en procura de resguardar su derecho de petición que se evidencia fue conculcada por la autoridad actualmente demandada.

A lo mencionado, habrá que añadir que si bien es cierto al primer memorial presentado el 12 de noviembre de 2021, la Autoridad actualmente demandada hubiere observado en cuanto a la personería y su condición en el Directorio dentro del Colegio Médico Departamental de Potosí de la ahora solicitante de tutela; no deja de ser menos evidente que una vez aclarada tal situación de personería, mediante nota de 19 de noviembre de 2021, la ahora accionante de manera reiterada vuelve a solicitar se declare en comisión al Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí, petición que no mereció respuesta alguna de manera pronta y oportuna.  

También corresponde añadir a lo mencionado que en el presente caso la ahora solicitante de tutela gozaba de toda la legitimación activa para presentar su petitorio de declaratoria en comisión, ya que conforme se tiene desarrollado del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la legitimación activa la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita, con el único requisito de identificar al peticionario; en el presente caso, la solicitante  fue Betzabé Ortega Menchaca en su condición de Vicepresidente del Colegio Médico Departamental de Potosí y cuya legitimación pasiva recae en la persona de Marco Antonio Zamudio Quispe, quien fungía como Agente Regional de la Caja de la Banca Privada de Potosí y ante quien se dirigió las solicitudes de declaratoria de comisión del Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí, por lo que ambas autoridades administrativas           -accionante y demandado-, gozaban de legitimación activa y pasiva respectivamente para la presente acción tutelar.

Ahora bien, en el caso de que hubiere carecido de competencia o pertinencia para responder frente a las solicitudes de declaratoria en comisión presentadas por la ahora peticionante de tutela, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente Fallo Constitucional, la autoridad demandada, tenía el deber de todas maneras de responder de manera formal y oportuna sobre su incompetencia, señalando en todo caso, a la autoridad a quien debe dirigirse y/o en su caso acudir frente a su petitorio; como en el caso presente, la autoridad demandada a tiempo de recibir las solicitudes de declaratoria de comisión, debió responder en sentido que dichas solicitudes de declaratoria en comisión, fueron derivadas o remitidas a la Oficina Nacional para que analicen y respondan; empero, en todo caso, no podía guardar absoluto silencio dejando en la incertidumbre a la ahora accionante frente al pedido de declaratoria de comisión del Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí, como equívocamente incurrió la autoridad ahora demandada.

CORRESPONDE A LA SCP 1162/2022-S1 (viene de la pág. 15).

Nótese que esta falta de respuesta hizo que la ahora accionante preocupada por la falta de declaratoria en comisión del Presidente del Colegio Médico Departamental de Salud de Potosí, solicitara mediante nota CMD P-CITE  238/2021 de 23 de noviembre, a fin de que se le otorgue el permiso con cargo a vacación en favor de Fernando Acebey Ramos, en su condición de Presidente del Colegio Médico de Potosí, a fin de que el mencionado Directivo, pueda asistir al Consejo Médico Nacional Extraordinario de Emergencia a realizarse en la ciudad de Sucre; aspectos que ponen en evidencia una falta de respuesta a las solicitudes de declaratoria de comisión del Presidente del Colegio Médico Departamental de Potosí, en evidente vulneración al derecho de petición que gozaba la ahora solicitante de tutela; razón por la cual, corresponde conceder la presente acción de amparo constitucional por evidente vulneración a su derecho de petición, consagrado en el art. 24 de la Constitución Política del Estado.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, obró de forma correcta.