SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1334/2022-S2

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna” (énfasis añadido).

Resulta igualmente importante remarcar -como ya señaló el precitado fallo constitucional- que éste requerimiento de la suficiente fundamentación de las resoluciones también es exigible al imponer una sanción administrativa, pues la misma implica la supresión o afectación de un derecho o interés, que debe provenir de la comprobación                        -conforme a derecho- de un hecho ilícito que motive enjuiciar una conducta[13]. Por lo sucintamente expuesto, se tiene que la fundamentación de un fallo y de ciertos actos administrativos debe permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, de forma clara y expresa “a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad”[14].

Finalmente respecto a la congruencia como principio característico del debido proceso, cabe ampliar lo previamente referido perteneciente a la SCP 0014/2018-S2; complementando que el aludido principio se refiere a la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; y, en tal contexto, vasta jurisprudencia constitucional estableció que una resolución incongruente es arbitraria; y, que el principio de congruencia adquiere importancia manifiesta en dos ámbitos, una respecto al proceso como unidad (delimita el campo de acción de las partes y el juez o tribunal); y, respecto a la estructura de la resolución con la finalidad que la misma absuelva todos los puntos puestos a consideración del juzgador[15].

III.2.  Sobre la acción de amparo constitucional, que no define derechos controvertidos. Jurisprudencia reiterada

Conforme al art. 128 de la CPE: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

Con base en dicha norma, la jurisprudencia constitucional de forma uniforme y reiterada ha dejado claramente establecido que la tutela que brinda la acción de amparo constitucional únicamente es posible cuando el referido derecho está plenamente consolidado y acreditado; consecuentemente, ante la existencia de controversia respecto al derecho no es viable su protección.

Con similar razonamiento, la SC 0184/2011-R de 11 de marzo, denegó la tutela a una trabajadora en estado de gestación que consideraba gozar de inamovilidad laboral; extremo que, se encontraba cuestionado por la entidad empleadora demandada; por lo que, se estableció la existencia de controversia respecto al derecho que no permitió su tutela; expresando en sus fundamentos que: “…la tutela solicitada necesariamente debe responder al enunciado de los derechos que se consideran vulnerados y motivaron activar esta instancia en su resguardo, sobre los cuales no haya controversia ni duda respecto a su titularidad; es decir, se trate de derechos consolidados a favor de la parte accionante.

Corroborando lo indicado, la SC 1431/2010-R de 27 de septiembre, asumiendo la línea jurisprudencial al respecto, aludió el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional, confirmando la imposibilidad de otorgar tutela sobre derechos no consolidados; así, reflexionando sobre los fundamentos jurídicos de la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, citó: que ‘…el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos…’ (en el mismo sentido, las SSCC 0195/2010-R y 0565/2010-R, entre otras)” (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte, la jurisprudencia establecida en la SC 1539/2011-R de 11 de octubre, ratificada por la SCP 0301/2012 de 18 de junio, ha señalado que: “…es posible inferir que quien acude a esta vía extraordinaria, debe acreditar su titularidad respecto de los derechos cuya tutela solicita, de manera que no será posible plantear la acción de amparo constitucional invocando derechos que se encuentren en disputa o estén en controversia. Al respecto, la SC 1079/2010-R de 27 de agosto, determinó de manera clara que los hechos controvertidos o aún pendientes de ser resueltos en la vía judicial o administrativa, no pueden ser solucionados por la vía constitucional; así la SC 0680/2006-R de 17 de julio, en lo pertinente señaló lo siguiente: '«…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente…»'” (las negrillas nos corresponden).

En tal virtud, la SCP 2054/2013 de 28 de noviembre, estableció con base en el contenido del art. 9 del Código Procesal del Trabajo (CPT), que: “Conforme a las normas descritas precedentemente, se tiene que los jueces en materia de Trabajo y Seguridad Social, son los competentes para… decidir las controversias emergentes de los contratos de trabajo, sean individuales o colectivos” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

El demandante de tutela acusó la vulneración de sus derechos al debido proceso en su vertiente de congruencia, al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral, a la vida, a la salud y a la seguridad social; y, el principio de seguridad jurídica; toda vez que: 1) Tras su reincorporación en el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro sufrió acoso laboral y un trato hostil e inhumano que inclusive llegó a provocar que se inicien en su contra una serie de procesos administrativos con afán de destituirlo; y, 2) El proceso sumario incurrió en una serie de defectos que observó; no obstante, sin fundamento la autoridad hoy demandada a través de la Resolución Jerárquica de 25 de octubre de 2021, ratificó la sanción, sin atender sus reclamos y sin valorar la prueba que presentó.

Ahora bien, de forma previa a proseguir con el análisis respondiendo al informe de la parte demandada por el cual señaló que se presentó el recurso de revocatoria contra el “auto de inicio sumario” (sic) y no contra la Resolución Final del Sumario Administrativo GAD-ORU/AS/NVP/RF 02/2021 de 14 de septiembre, que se emitió. Conviene aclarar que respecto a tal alegato, no se expuso pretensión alguna; sin embargo, en afán de descartar la improcedencia de la presente acción de amparo constitucional por inobservancia del principio de subsidiariedad, conviene establecer que conforme se tiene de la Conclusión II.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, si bien el petitorio del recurso de revocatoria resulta algo confuso; pues, efectivamente hace alusión al aludido “auto de inicio”; sin embargo, con claridad se tiene que se expusieron problemáticas que hacen a la sanción (como la imposición de un castigo doble), mientras que la Resolución Recurso de Revocatoria GAD-ORU/AS/NVP/RRR 02/2021 de 28 de igual mes y año, se pronunció también sobre la Resolución Final aludida que además fue ratificada de forma expresa en su parte dispositiva. Por lo que, no resulta comprensible ni fundada la observación que realiza la parte demandada sobre la impugnación presentada únicamente contra el “auto de Inicio del proceso sumario” -especialmente considerando que el principio de informalismo rige el proceso administrativo-.

Asimismo, de forma previa a ingresar al análisis de fondo de la acción tutelar, concierne analizar la existencia de una acción de amparo constitucional previa, que en el Sistema de Gestión Procesal de éste Tribunal Constitucional Plurinacional, se encuentra signada con el número 38847-2021-78-AAC, por lo que se tiene que el demandante de tutela, acude por segunda vez a la justicia constitucional con  identidad  absoluta respecto a sujetos (accionante y demandado -tomando en cuenta que la acción de defensa se interpuso contra la persona en ejercicio del cargo de Gobernador Departamental de Oruro-); empero, el objeto (pretensión); y, la causa (hechos o supuestos fácticos en los que se funda) resultan distintos a los planteados en esta acción de defensa -descritos precedentemente-. En razón a que la primera demanda buscaba la reincorporación de Juan Guillermo Gomez Villcarana, por considerar que gozaba de inamovilidad laboral (por discapacidad) y no correspondía ser desvinculado de su cargo. Sobresaliendo que el proceso disciplinario, la activación de la vía administrativa de impugnación y las lesiones que se acusan y motivan la presente acción acaecieron de forma posterior a lo anteriormente denunciado. En virtud a lo anotado y al no existir triple identidad en las referidas acciones se prosigue con el siguiente análisis.

Por otra parte, conviene aclarar que el presunto acoso laboral y trato hostil e inhumano (aparentemente incluso discriminatorio por su discapacidad) que llegó a provocar que se inicien en su contra una serie de procesos administrativos con afán de destituirlo; y, otros actos de acoso de los que fue víctima, deben ser denunciados ante las instancias pertinentes pudiendo el demandante de tutela (conforme a lo dispuesto por la SCP 0232/2018-S3 de 20 de abril) acudir ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social -mediante sus jefaturas departamentales- para denunciar tales aspectos empleando el procedimiento administrativo establecido para las denuncias de reincorporación laboral; sin que -en observancia del principio de subsidiariedad y los límites competenciales- le corresponda a la jurisdicción constitucional de forma directa determinar la existencia o no del acoso referido, por lo que, no se emitirá mayor pronunciamiento al respecto.

        Delimitado así el problema jurídico, corresponde aplicar lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, a fin de verificar, si es viable o no la concesión de la tutela pretendida. En ese orden de ideas, corresponde efectuarse la confrontación del contenido del recurso jerárquico interpuesto por el hoy peticionante de tutela; y, la Resolución Jerárquica de 25 de octubre de 2021 que lo resolvió. Así, se tiene que: El 4 de octubre de 2021, el accionante planteó recurso jerárquico en el que observó que: i) Se ratificó la falta gravísima y su destitución por ausencia en el puesto de trabajo por tres días continuos respecto a los días 4, 5 y 9 de agosto de igual año, con base en las boletas de control de asistencia de personal; pero sin efectuar una valoración correcta y ecuánime de las pruebas que presentó; ii) No se consideró que el 4 del mes y año mencionados, fue conducido al IBC por Carla Álvarez Flores, Secretaria Departamental de Desarrollo Social y Seguridad Alimentaria del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro; en cuyo mérito, resultaba falsa la afirmación de haberse ausentado de su puesto de trabajo existiendo “…boletas de control firmadas en la recepción por una subalterna del I.B.C…” (sic); iii) El jueves 5 del aludido mes y año, su lugar de trabajo (la Sede Social de No Videntes y por ende el IBC) permaneció todo el día con las puertas cerradas, viéndose obligado a permanecer en la puerta de calle resultándole extraño que el personal de RR.HH., al presuntamente ingresar a las instalaciones no lo hubiera visto; iv) No era procedente imponerle una nueva sanción por la misma causa y objeto, considerando que sufrió un descuento de su salario por tres días; evidenciable en su papeleta de pago; y, v) Respecto al incumplimiento del Manual de Funciones de la entidad, oportunamente hizo saber que desde su ingreso no tuvo acceso a la información, tampoco a equipos tecnológicos para desarrollar sus labores regularmente; adicionalmente de ser víctima de constantes desalojos de su oficina cuando Carla Álvarez Flores abandonaba la misma. Situaciones que comunicó mediante notas que solicitaban dar solución a tales circunstancias garantizándole las condiciones laborales para el desempeño de su servicio, obligación que era responsabilidad del empleador; sin embargo, fue ignorado y no recibió respuesta alguna, sin ser viable que en el proceso se pretenda atribuirle la responsabilidad y sancionarle.

        Por su parte la autoridad hoy demandada mediante Resolución Jerárquica de 25 de octubre de 2021, respondió a tales alegatos con los siguientes argumentos: a) En el Considerando I, realizan una transcripción del contenido del memorial de recurso jerárquico presentado por el ahora demandante de tutela; b) El Considerando II, contiene un detalle de los documentos cursantes en el expediente del proceso sumario administrativo; c) En el Considerando III, se describe el debido proceso respecto a sus elementos de fundamentación y motivación de las resoluciones “III.1”; a partir de la jurisprudencia constitucional. En igual forma se procede a describir la facultad de valoración de la prueba como una potestad privativa de la jurisdicción ordinaria y administrativa. “III.2” Culmina realizando igual descripción acerca de la inamovilidad laboral, las excepciones que se presentan conforme al tipo de funcionario público “III.3”; y, las condiciones de la inamovilidad laboral para trabajadores que tienen bajo su dependencia personas con discapacidad; d) En el subtítulo “III.3. Sobre el Recurso Jerárquico planteado”, respecto a la prueba se afirma que si bien el sumariado presentó documentacion “…la misma resulta ser unilateral y no tiene respaldo legal a través de autoridad competente para el presente caso administrativo la intervención de Notario de Fe Pública…” (sic); por lo que, se concluye que la Autoridad Sumariante efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes procesales; e) En relación “…al hecho que genera más susceptibilidad en el sumariado, toda vez que su reclamo realizado a través de los distintos memoriales fueron resueltos por la Autoridad Sumariante en su oportunidad, al contar con defensa técnica establecida en sus memoriales (…) no puede alegarse indefensión o lesión de derechos (…) el proceso sumario se trata única y exclusivamente de faltas por la función pública (…) por lo que no corresponde ingresar en mayores consideraciones…” (sic); f) En cuanto al petitorio solicitado, el mismo no se adecua a las previsiones del DS 23318-A y sus modificaciones advirtiéndose “…la ausencia de carga argumentativa legal y precisa de parte del -hoy Sumariado- que si bien realiza una exposición ampulosa de los hechos su petitorio no es claro, concreto y mucho menos se adecúa al procedimiento establecido para la tramitación y resolución del presente caso…” (sic); y, g) Sobre la falta de respuesta a las notas “…en la motivación, fundamentación, pertinencia y congruencia de la Resolución emitida por la Autoridad Sumariante, se pronunció respecto a las mismas…” (sic).

Del examen de contenido precedente, se advierte que la Resolución Jerárquica de 25 de octubre de 2021, emitida por Johnny Franklin Vedia Rodríguez, Gobernador Departamental de Oruro, vulnera el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y congruente, porque -de conformidad con lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional-, con el propósito de garantizar el derecho al debido proceso en su vertiente de fundamentación, la resolución debe tener un contenido mínimo que está dado por sus finalidades implícitas; sin embargo, de la detallada lectura del pronunciamiento cuestionado, en primer lugar no se advierte que el razonamiento jurídico de las autoridades demandadas se encuentre sometido de forma manifiesta a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad      -integrado entre otros por las leyes nacionales, decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes- (primera finalidad). En tal sentido, no se advierte que la determinación cuente con fundamentos jurídicos que la sustenten.

Si bien de forma escueta concluye que el petitorio no se adecuó a las previsiones contenidas en el DS 23318-A y sus modificaciones, la invocación de dicha norma resulta tan genérica que no permite identificar qué artículo o disposición en específico crea la imposibilidad de cumplir el petitorio ni permite establecer las razones por las cuales la solicitud de Juan Guillermo Gomez Villcarana contraviene ese precepto legal no individualizado. En análoga forma, la omisión de valoración de la prueba, se sustenta en la exigencia de haberse presentado respaldada por una autoridad competente que se identifica como el o la Notario de Fe Pública; sin embargo, tampoco se señala cuál es la norma que impone dicho requisito. A partir de esos ejemplos y de la lectura íntegra del pronunciamiento en análisis, no se advierte que se haya descrito de manera expresa cómo las normas jurídicas fueron aplicadas al caso concreto y en consecuencia, no determina el nexo de causalidad entre la pretensión del recurrente, hoy accionante, para que se revise si efectivamente la Autoridad Sumariante valoró adecuadamente toda la prueba que presentó en su descargo y la supuesta exigencia contenida en la norma que prevé a efectos de ser valorada, que la misma cuente con la intervención del Notario de Fe Pública (siempre considerando que las limitaciones a los derechos -cómo lo es la defensa a través de la presentación de la prueba- únicamente puede ser limitada por la ley entendida en su acepción formal); por lo que, tampoco se establece con claridad la consecuencia jurídica que aplican al prescindir del examen de la valoración probatoria por el incumplimiento del requisito. Consecuentemente, es evidente la falta de fundamentación jurídica respecto a los reclamos expuestos sobre la presunta valoración defectuosa de la prueba; la inexistencia de un elemento probatorio que determine sin lugar a dudas la comisión de la falta gravísima acusada (la ausencia en el puesto de trabajo por tres días continuos).

Si bien la determinación proviene en apariencia de las consideraciones normativas pertinentes; no obstante, al no haberse exteriorizado los motivos por los cuales las normas resultaban aplicables al caso ni expresar la forma en la que fueron aplicadas, no es posible tener certeza sobre el fundamento jurídico empleado; por lo que, a la vez se incurre en una infracción del principio de publicidad respecto a los motivos que llevaron a la autoridad demandada a aplicar las normas jurídicas que además no fueron citadas, al caso de análisis; y, las razones por las cuales se les atribuyó como efecto jurídico de no revisar si la Autoridad Sumariante incurrió o no en la valoración defectuosa acusada.

Acerca de la afirmación de haberse impuesto la sanción sin considerar que el 4 del mes y año mencionados, el accionante fue conducido al Instituto Boliviano de Ceguera (IBC) por Carla Álvarez Flores, Secretaria Departamental de Desarrollo Social y Seguridad Alimentaria del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro; y que el jueves 5 del aludido mes y año, su lugar de trabajo (la Sede Social de No Videntes y por ende el IBC) permaneció todo el día con las puertas cerradas, viéndose obligado a quedarse en la puerta de calle. No existe pronunciamiento alguno. En igual forma, sobre la improcedencia para imponerle una nueva sanción por la misma causa y objeto, tras el descuento de su salario de agosto por tres días de falta, evidenciable -según afirmó- en su papeleta de pago; y, el reclamo sobre la falta de acceso al Manual de Funciones de la entidad cuyo incumplimiento se le imputó, la autoridad hoy demandada no esgrimió pronunciamiento alguno. Por lo que, se transgredió el principio dispositivo (quinta finalidad) relacionado con la congruencia al no haberse respondido a todos los cuestionamientos planteados ni exteriorizar los motivos para no hacerlo.

Los defectos precedentemente señalados, trae como consecuencia que no exista certeza sobre la observancia del principio de interdicción de arbitrariedad, por la falta de identificación de las normas que fundan la decisión; ausencia de la descripción de las causas y la forma en la que fueron aplicadas al caso; falta de exteriorización de los motivos jurídicos de las autoridades demandadas para asumir la determinación; la carencia de respuesta a todos los reclamos o la exposición de las razones para no hacerlo. En tal sentido, cabe añadir que no están motivadas las resoluciones en las cuales se emite únicamente la conclusión a la que llega el juzgador, supuesto en el que es razonable que el justiciable dude que los hechos no se juzgaron conforme a las leyes, valores y principios legalmente establecidos^[16]. En el caso de análisis, la falta de exteriorización de los fundamentos jurídicos de la decisión implicó en los hechos que el hoy peticionante de tutela únicamente se entere de la conclusión de la autoridad demandada; es decir, de los efectos jurídicos que le confirieron a los hechos. Seguidamente, tampoco se puede tener por observado el cumplimiento de la segunda finalidad del contenido mínimo de las resoluciones descrito en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional. 

Consecuentemente y conforme se ha desglosado precedentemente, tras haberse evidenciado que el pronunciamiento emitido por la autoridad ahora demandada inobserva el contenido mínimo de las resoluciones (establecido jurisprudencialmente conforme a las exigencias desglosadas en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional), afectando el cumplimiento de las finalidades implícitas de las resoluciones, corresponderá otorgarse la tutela sobre el debido proceso en sus vertientes de debida fundamentación y congruencia de las resoluciones. Advirtiéndose que la falta de adecuación de los hechos a las normas jurídicas, así como la omisión de pronunciamiento respecto a los argumentos expuestos en el recurso jerárquico especialmente en cuanto a la doble punición y la valoración defectuosa de la prueba, podrían significar una modificación con relación al análisis de fondo; evidenciándose así, la relevancia constitucional de los reclamos precedentemente analizados.

Finalmente, en cuanto a la omisión de valoración razonable de la prueba reclamada al no haberse considerado toda la documentación, especialmente en lo que hace a los elementos probatorios de descargo y la falta de un elemento probatorio que sin lugar a dudas demuestre que incurrió en la falta gravísima y contravenciones por las que fue sancionado; se tiene que, cuando exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad o haberse adoptado una conducta omisiva de no compulsar cierta prueba pertinente al caso, le es permisible a la justicia constitucional realizar el análisis correspondiente; sin embargo, la SCP 1621/2013 de 4 de octubre, estableció que no resulta posible hacerlo: “…cuando se ha identificado falta de fundamentación analizar si la valoración de la prueba ha sido correcta o no en los marcos de razonabilidad y equidad, pues al carecer de fundamentación el Auto Supremo resulta imposible para la jurisdicción constitucional verificar si la actividad de valoración de la prueba ha sido regida sobre la base de dichos principios” (las negrillas son nuestras). Siguiendo tal fundamentación y en razón a que como consecuencia de la concesión de tutela, se dispondrá la emisión de una nueva resolución que atañe una explicación frente a todos los argumentos contenidos en la respuesta al recurso jerárquico (que hicieron alusión a la prueba), no resulta posible emitir mayor pronunciamiento en dicho sentido por parte de la justicia constitucional.

Sobre los derechos al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral, a la vida, a la salud (éstos dos últimos por conexitud con la presunta lesión de los tres primeros citados, conforme lo ha fundamentado el accionante). Conviene aclarar que el ejercicio del derecho al trabajo, no es equivalente a una vocación ilimitada especialmente cuando se refiere a un cargo público; y, no resulta inconstitucional o lesivo a dicho derecho, la desvinculación cuando es fruto de un proceso apegado a las normas y que respete los derechos y garantías fundamentales se produce la vinculación. De la aclaración se tiene que un servicio público no puede realizarse fuera de las condiciones, exigencias o límites legales impuestos para dicha prestación. Consecuentemente, en el caso de análisis, se advierte que los derechos al trabajo, inamovilidad y estabilidad laboral, pueden encontrar su límite en la propia norma y al momento de interposición de esta acción tutelar, se encontraban controvertidos debido al proceso sumario iniciado en su contra con el propósito de determinar si incurrió o no en una causal justificada para desvincularlo de su cargo. Por lo que, conforme al Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, cuando los derechos se encuentran en controversia, no es posible su tutela. Aspecto que, resulta aún más evidente en el caso de análisis donde en mérito a la parte dispositiva de este fallo constitucional, la aludida controversia no se encuentra superada; sino que, la autoridad ahora demandada deberá pronunciarse al respecto; por lo que, la justicia constitucional en observancia del principio de subsidiariedad no puede emitir un pronunciamiento de fondo sobre los derechos en disputa[17]; ergo, no corresponderá concederse la tutela sobre los derechos al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral, a la vida y a la salud (éstos dos últimos por conexitud con los tres primeros citados, conforme sostuvo el accionante).

Finalmente, en lo que hace al principio de seguridad jurídica, no constituye un derecho sino un principio regulador de la administración de justicia y en vigencia de la Constitución Política del Estado de 2009, se consagra como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la CPE); y por otro lado, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico boliviano (art. 306.III de la CPE). Consecuentemente, su tutela a través de la presente acción, únicamente procede en caso de invocarse vinculada a un derecho fundamental y debidamente justificado; lo que no aconteció pues fue mencionada de forma aislada; por lo que, no ameritará la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 56/2022 de 5 de mayo, cursante de fs. 116 a 120 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y en consecuencia:

1° CONCEDER la tutela únicamente sobre el derecho al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y congruencia, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Jerárquica de 25 de octubre de 2021, debiendo Johnny Franklin Vedia Rodríguez, Gobernador Departamental de Oruro emitir un nuevo pronunciamiento, en el plazo de cuarenta y ocho horas -si aún no lo hicieron- considerando que el accionante por su discapacidad visual amerita una protección reforzada de sus derechos al estar en tela de juicio su medio de sustento y el de su cónyuge (con igual discapacidad que depende de él), conforme a los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,

2° DENEGAR la tutela respecto a los demás derechos invocados y el principio de seguridad jurídica, sin ingresar a su análisis de fondo por existir controversia según se tiene precedentemente fundamentado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

[1] Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, op. Cit., párr. 77 y Caso López Mendoza vs. Venezuela, op. Cit., párr. 141.

[2] Idem.

[3] El Cuarto Considerando, señala: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.

(…) consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.

[4] El FJ III.3 indica que: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha ocurrido en el presente caso”.

[5] El FJ III.2.3, refiere que: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.

En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.

[6] El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.

[7] El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación: (…)

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…)

b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente’.   

c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación”.

[8] El FJ III.2, señala: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.

5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.

[9] El FJ III.3, establece: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.

[10] El FJ III.3.1, indica: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

[11] El FJ III.2, refiere: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume                           (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.

[12] El FJ III.1, manifiesta: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.

[13] La SC 0757/2003-R de 4 de junio, estableció que: “Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye, correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que “[...[la garantía del debido proceso, que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC 418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC 731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, y otras)”;  garantías que, con igual razón, deben estar presentes en el proceso administrativo penal” (las negrillas nos corresponden).

[14] Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, op. Cit., párr.. 122 y caso López Mendoza vs. Venezuela, op. Cit., párr. 141.

[15] La SCP 0521/2017-S1 de 31 de mayo, en su FJ 2.1 señaló que: “La SCP 0049/2013 de 11 de enero, ha expresado el siguiente entendimiento: ‘El principio de congruencia hace a la garantía del debido proceso, que en definitiva marca el desarrollo del proceso para poder llegar a la sentencia, estableciendo un límite al poder discrecional del juzgador. A través de este principio se obtiene la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; quedando entendido que los mismos no pueden modificar el petitorio ni los hechos planteados en la demanda (…) Una resolución incongruente es arbitraria, por tanto su impugnación hace viable su revocación; mejor dicho, impone al tribunal o juez de alzada el deber de su rectificación, asegurándose la estricta correspondencia entre la acusación y el fallo, garantizando de esta manera la sustanciación de un proceso justo. En ese contexto la   SCP 0593/2012 de 20 de julio de 2012, ha señalado: «El principio de congruencia adquiere manifiesta relevancia en dos ámbitos, por una parte respecto al proceso como unidad, a delimitar el campo de acción de las partes y del órgano jurisdiccional en la que condiciona su desenvolvimiento; por otra, respecto a la estructura de la Resolución, a fin de que absuelva todos los puntos a consideración del juzgador.(…) En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes» Por su parte, la SC 0460/2011-R de 18 de abril de 2011, ha señalado: «Como un elemento constitutivo del debido proceso (SC 0316/2010-R de 15 de junio), la congruencia vela por la conexitud del objeto del proceso entre la acusación y la sentencia»’

Si analizamos el caso de los Tribunales de alzada, debe considerarse que la búsqueda de esa correspondencia entre los puntos absueltos y considerados por el juzgador, frente a aquellos que han sido reclamados, no responde  meramente a un formulismo estructural; sino que tiene la finalidad de lograr la materialización y el cumplimiento efectivo de los deberes esenciales del juez, que a su vez implican la concretización de  derechos y garantías fundamentales expresamente reconocidos a los sujetos procesales, así como el derecho de acceso a la justicia, a la garantía del debido proceso que entre uno de sus elementos.

Desde el punto de vista doctrinal, Abraham Ricer, estableció que: ‘La congruencia exige solamente correlación entre la decisión y los términos en que quedo oportunamente planteada la litis, comprende los siguientes aspectos: a) Resolución de todas las pretensiones oportunamente deducidas; b) Resolución nada más que de las pretensiones ejercitadas, o sea prohibido resolver pretensiones no ejercitadas; c) Aplicación de estas reglas a las cuestiones introducidas al debate por el demandado, ósea resolución de todas las cuestiones planteadas por el mismo y nada más que ellas’.

En tal contexto es deber ineludible del juez o tribunal de alzada pronunciarse estimando o desestimando cada una de las pretensiones de la o las partes recurrentes, exponiendo al efecto las razones o motivos de la determinación adoptada -dejando a salvo la obligación de revisión de oficio”.

[16] Razonamiento que puede encontrarse en las SSCC 1365/2005, 0816/2010-R y la SCP 0114/2013-L entre otras. 

[17] La jurisprudencia establecida en la SC 1539/2011-R de 11 de octubre, ratificada por la SCP 0301/2012 de 18 de junio, ha señalado que: “…es posible inferir que quien acude a esta vía extraordinaria, debe acreditar su titularidad respecto de los derechos cuya tutela solicita, de manera que no será posible plantear la acción de amparo constitucional invocando derechos que se encuentren en disputa o estén en controversia. Al respecto, la SC 1079/2010-R de 27 de agosto, determinó de manera clara que los hechos controvertidos o aún pendientes de ser resueltos en la vía judicial o administrativa, no pueden ser solucionados por la vía constitucional; así la SC 0680/2006-R de 17 de julio, en lo pertinente señaló lo siguiente: '«…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente…»'. A su vez la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, también sostuvo que: '«…la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos; así en la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, a través de la cual fue expresada la siguiente línea jurisprudencial:’(...) el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales’»'” (las negrillas nos corresponden).