SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1336/2022-S2

PRIMERA. La aplicación de la presente Ley en ningún caso representará un costo adicional al Tesoro General de la Nación, siendo en su caso los Gobiernos Autónomos Municipales los responsables directos de las obligaciones socio laborales emergentes de la presente Ley.

SEGUNDA. Se mantiene la aplicación del régimen laboral de las empresas municipales públicas o mixtas, dispuesto en el Numeral 3 del Artículo 59 de la Ley Nº 2028 de Municipalidades.

TERCERA. Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente”.

La referida disposición legal fue modificada por la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, que amplió el ámbito de protección de la Ley General del Trabajo a los trabajadoras y trabajadores; en los términos señalados en la norma, que cumplan funciones en gobiernos autónomos municipales que cuenten con once concejales o concejalas; en efecto, el art. 2 de la citada disposición legal, modifica art. 1 de la Ley 321, con el siguiente texto: “I. Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de capitales de Departamento y de El Alto del Departamento de La Paz, incluyendo a aquellos Gobiernos Autónomos Municipales que cuenten con once (11) Concejalas o Concejales, de conformidad a lo dispuesto por el inciso f) del Artículo 72 de la Ley Nº 026 de 30 de junio de 2010, del Régimen Electoral; quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”.

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante alega la transgresión del derecho al debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación, congruencia, valoración razonable de la prueba, y los principios de seguridad jurídica y verdad material; en razón a que, las autoridades demandadas que dictaron el Auto Supremo 510 de 16 de septiembre de 2021, no valoraron la prueba aportada al proceso, ni el hecho que la trabajadora cumplía funciones en calidad de profesional; lo cual fue demostrado mediante su Diploma Académico, Título en Provisión Nacional y los “POA´I” suscritos; en consecuencia, y conforme lo establecido por el art. 1.II.5 de la Ley 321, no se encontraba dentro del ámbito de protección de la  Ley General del Trabajo, por ende, no debió ser restituida a su fuente laboral.

En antecedentes se advierte que mediante Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 2542/2016, el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre contrató a Marinel Paola Sandoval Arciénega -ahora tercera interesada- a fin que cumpla funciones en calidad de Auxiliar, desde el 1 de agosto hasta el 23 de diciembre de 2016; posteriormente, si bien bajo diferentes cargos, la relación laboral fue extendida mediante Contrato Eventual 1002/2017 y el Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 870/2018.

Siguiendo este orden, por Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 74/2019, se contrató una vez más a la prenombrada, con el fin que desempeñe funciones como Técnico de Género-Responsable del Área de Dirección de Gestión Social, desde el 15 de enero al 31 de diciembre de 2019; cumplido el plazo, la trabajadora fue destituida el 6 de enero de 2020, pese a solicitar la continuidad de la relación laboral advirtiendo la existencia de cuatro contratos de trabajo, y que venía ejerciendo funciones  ininterrumpidamente desde la gestión 2016.

Ante la negativa del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; según se advierte en la Conclusión II.4 de este fallo constitucional, interpuso una demanda de reincorporación laboral que fue declara improbada por la Jueza de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativa, Coactiva Fiscal y Tributaria Primera de la Capital del departamento de Chuquisaca, a través de la Sentencia 056/2020 de 11 de diciembre; motivo por el cual presentó recurso de apelación. A raíz de ello, la Sala Social y Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal de Justicia del precitado departamento; mediante Auto de Vista 215/2021 de 12 de abril, dispuso revocar la mencionada Sentencia 056/2020; en consecuencia, declaró probada la demanda y ordenó la inmediata reincorporación laboral de Marinel Paola Sandoval Arciénega.

En este escenario, la entidad demandada interpuso recurso de casación, que fue declarado infundado por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, a través del Auto Supremo 510; manteniendo vigente la reincorporación dispuesta por el Tribunal de alzada.

Así las cosas, y toda vez que el objeto de la presente demanda tutelar es dejar sin efecto el Auto Supremo 510; se tiene que el mismo no admite medio de impugnación alguno en la vía ordinaria; por lo que, estaría por superado el principio de subsidiariedad establecido en el art. 129.I de la CPE. Asimismo, tomando en cuenta que el referido fallo judicial fue notificado al accionante el 6 de diciembre de 2021, y la presente demanda fue interpuesta el 18 de abril de 2022; es decir, dentro del plazo máximo de caducidad, se tiene por cumplido el principio de inmediatez; en consecuencia, amerita hacer un examen de fondo a las cuestiones planteadas por el peticionante de tutela.

Siguiendo dicho razonamiento, y en atención a la naturaleza del problema jurídico planteado, corresponde realizar un contraste entre los argumentos planteados en el recurso de casación interpuesto por el impetrante de tutela y el Auto Supremo 510, a fin de evidenciar si dicha decisión responde a las exigencias de un debido proceso en los elementos ya señalados; o si por el contrario, constituye una decisión arbitraria que se adecua a algunos de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional.

Dicho esto, el 28 de abril de 2021, el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre interpuso recurso de casación, alegando:

1)          Indebida aplicación de la Ley 321, debido a que por su situación jurídica -funcionaria eventual/provisoria-, la demandada en el proceso laboral se encontraba fuera del ámbito de protección de la Ley General del Trabajo. De conformidad a lo previsto por los      arts. 4 y 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), se acreditó que trabajó con cargo a la partida presupuestaria 121, de personal eventual; por tal motivo, no podía ser considerada como una trabajadora permanente asalariada.

2)          La demandada fue contratada como personal eventual y no permanente; por lo que, no aplicaban los preceptos establecidos por la Ley 321; disposición legal que en su art. 1 establece que las y los trabajadores municipales incorporados a la Ley General del Trabajo deben ser asalariados permanentes y desempeñar funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativos; lo que no ocurrió en el caso.

3)          Marinel Paola Sandoval Arciénega fue contratada como Profesional, labores que se encontraban descritas dentro de su Programación Operativa, en la que se determinó como requisito, estudios a nivel licenciatura; motivo por el cual, entraba en la excepción establecida en el art. 1.II.5 de la Ley 321.

4)      Se realizó una errónea aplicación del art. 12 de la Ley General del Trabajo (LGT); debido que la SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio, dispone que no opera en el sector público, la conversión de un contrato de trabajo a plazo fijo en uno indefinido, ante la existencia de más de dos contratos sucesivos.

Conocidos los argumentos expuestos en el recurso de casación formulado, se debe verificar punto por punto, si lo alegado supra fue atendido por las autoridades judiciales ahora demandadas; para inmediatamente después, por razones didácticas y de un orden lógico, pasar a analizar si lo determinado por los Magistrados demandados responde a un debido proceso, ello implica que cualquier otro argumento manifestado de manera directa mediante la presente acción de amparo constitucional, en observancia del principio de subsidiariedad -SC 1337/2003-R de 15 de septiembre-, como es el caso de una supuesta errónea actividad valorativa, no puede ser atendido en esta instancia; en razón a que, dichos actos no fueron reclamados previamente a través del recurso de casación planteado el 28 de abril de 2021.

Así entendido, los Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, dispusieron lo siguiente:

i)            En relación a la primera cuestión planteada, establecieron que la trabajadora asalariada desempeñó funciones de Técnico de Género Responsable del Área de Dirección de Gestión Social del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, y por su condición no se encontraba  dentro de las excepciones previstas en el art. 1.II de la Ley 321.

Que el art. 2 del DL 16187, concordante con la Resolución Ministerial (RM) 193/72 de 15 de mayo, reglamentado mediante la RM 283/62 de 13 de junio, estableció el carácter excepcional de las contrataciones a plazo fijo y solo se puede suscribir dos contratos de esa naturaleza, y a partir del tercero, la relación laboral se vuelve indefinida. En el caso, se suscribieron cuatro contratos sucesivos a plazo fijo, por ello se debió considerar que la trabajadora se encontraba bajo el ámbito de protección de la Ley General del Trabajo, y corresponde convertir o migrar los contratos a efectos de su aplicación al caso concreto.

Ahora bien, sobre este punto, siguiendo el orden planteado de manera previa, los Magistrados demandados concluyen que la trabajadora se encontraba protegida por la Ley General del Trabajo a raíz que desempeñaba funciones de Técnico de Género Responsable del Área de Dirección de Gestión Social del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; no obstante, dicha premisa no encuentra un respaldo suficiente debido a que se debió determinar con base en elementos de prueba si el cargo que ocupaba la trabajadora exigía o no que ésta tenga una formación a nivel licenciatura o profesional a fin de determinar si en el caso aplicaba o no la excepción prevista en el art. 1.II.5 de la Ley 321,  más allá que el puesto nominalmente hablando, era el de “Técnico de Género-Responsable del Área de Dirección de Gestión Social”; que podría exigir o no formación a nivel profesional.

Asimismo, este Tribunal advierte que en observancia del Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, sí el recurrente alegó que la trabajadora cumplió funciones con cargo en la partida presupuestaria 121 de personal eventual; las autoridades demandadas, debieron emitir un pronunciamiento al respecto, estos extremos hacen que la decisión; respecto a este punto, se adecue a los supuestos de una resolución sin motivación, desarrollada por el referido Fundamento Jurídico III.1.

ii)          Sobre la segunda cuestión alegada por la parte accionante, en relación a que las y los trabajadores municipales incorporados a la Ley General del Trabajo deben ser asalariados permanentes y desempeñar funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativos; se evidenció que las autoridades judiciales demandadas no emitieron pronunciamiento expreso alguno.

A partir de ello, este Tribunal entiende que corresponde que de manera fundamentada, motivada; y además congruente; es decir, mediante el sustento de cualquier tipo de conclusión a través de premisas fácticas y normativas, las autoridades judiciales demandadas, expliquen con razones y argumentos válidos, por qué razón Marinel Paola Sandoval Arciénega entra en la categoría de asalariada permanente que cumplía funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativos.

iii)         En relación al tercer motivo de casación, respecto a la calidad de profesional de la trabajadora, el recurrente manifestó que sus funciones estaban escritas dentro de su Programación Operativa, que exigía estudios a nivel licenciatura.

Ante ello, los Magistrados demandados se limitaron en señalar que la trabajadora cumplía funciones en calidad de Técnico de Género Responsable del Área de Dirección de Gestión Social del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre y no de profesional; sin embargo, dicha conclusión, no contiene una justificación necesaria, lo que implica la emisión de una decisión arbitraria sin motivación; es decir, sin respaldo en elementos de hecho y normativos, lo cual deberá ser determinado mediante el análisis de los requisitos que exige el cargo, del cual se desvinculó en última instancia a la trabajadora; situación que también evidencia incongruencia en el fallo, en su dimensión interna; toda vez que, la conclusión no se sustenta en premisa valida alguna.

iv)      Por último, sobre la errónea aplicación del art. 12 de la LGT, y la inobservancia de la SCP 0562/2017-S2, que dispone que en el sector público no opera la conversión de un contrato de trabajo a plazo fijo en indefinido.

Al respecto, si bien se hace una transcripción de la citada jurisprudencia y normativa legal, nuevamente no se explica a través de razones, del por qué se realiza la conversión a un contrato indefinido, cuando conforme a la jurisprudencia invocada por el recurrente, dicho extremo no opera en el sector público; motivo por el cual, lo resuelto entra en el ámbito de una decisión sin motivación, conforme el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional.

En relación a la supuesta lesión de los principios de seguridad jurídica y verdad material, los argumentos expuestos por el accionante, son insuficientes para formar convicción sobre lo manifestado.

Por los motivos expuestos, se advierte que el accionar de las autoridades judiciales demandadas, al momento de la emisión el Auto Supremo 510, vulneró el derecho al debido proceso en su elemento de fundamentación, motivación y congruencia; razón por la cual, corresponde otorgar la tutela en parte, en resguardo del art. 115.II de la CPE.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder en parte la tutela impetrada, actuó de forma correcta.