SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1358/2022-S2

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a ser incorporado al régimen de la Ley General del Trabajo; y, del principio de “presunción de relación laboral indefinida”; por cuanto, cumplió funciones de Notificador de Diligencias dependiente de la Administración Tributaria Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, mediante reiterados contratos a plazo fijo, el último de los cuales feneció el 30 de junio de 2021; empero, a su término no fue renovado; ante esa situación, presentó solicitud de reincorporación a la Jefatura Departamental de Trabajo del indicado departamento, entidad que a través de su titular emitió la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 187/2021 de 29 de octubre, instruyendo al Alcalde de la aludida entidad edil -ahora demandado- que se proceda a su inmediata reincorporación, al puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan; orden que fue notificada a las partes el 17 de noviembre de igual año, sin que la referida autoridad haya dado cumplimiento a la misma.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación, y su observancia integral

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en torno a este supuesto señaló que: “…la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada”.

Por su parte, la SCP 1372/2015-S2 de 16 de diciembre, respecto a la abstracción del principio de subsidiariedad para estos casos, manifestó que: “…en los casos en los que una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; resultando necesario reiterar que, en todo caso será la instancia laboral la que producto de la acción social planteada por la parte empleadora, si lo considerare correspondiente, determine en definitiva si el despido fue o no justificado; por cuanto la justicia constitucional únicamente viabiliza la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo; no compeliendo por ende, efectuar pronunciamiento de fondo al respecto” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, sobre el acatamiento integral de las conminatorias de reincorporación, la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, estableció que: «Respecto al pago de salarios devengados y derechos sociales, la SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, sostuvo: “Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el      DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria”» (las negrillas y subrayado es nuestro).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, estableció que: “Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas’.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”’ (el énfasis es añadido).

III.3.  Análisis del caso concreto

En la problemática planteada por el accionante, denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a ser incorporado al régimen de la Ley General del Trabajo; y, del principio de “presunción de relación laboral indefinida”; por cuanto, cumplió funciones de Notificador de Diligencias dependiente de la Administración Tributaria Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, mediante reiterados contratos a plazo fijo, el último de los cuales feneció el 30 de junio de 2021; empero, a su término no fue renovado; ante esa situación, presentó su solicitud de reincorporación a la Jefatura Departamental de Trabajo del indicado departamento, entidad que a través de su titular emitió la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 187/2021 de 29 de octubre, instruyendo al Alcalde demandado que se proceda a su inmediata reincorporación, al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan; orden que fue notificada a las partes el 17 de noviembre de igual año; sin embargo, dicha autoridad la incumplió.

De los antecedentes adjuntos al expediente, se observa que, dentro de la denuncia de reincorporación laboral presentada por el impetrante de tutela contra el Alcalde demandado ante dicha Jefatura Departamental, el titular de esa institución laboral mediante la referida orden instruyó al indicado Gobierno Autónomo Municipal, proceder a la reincorporación inmediata del solicitante de tutela, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su restitución; la cual, fue objeto del recurso de revocatoria interpuesto el 30 de noviembre del señalado año, por la citada entidad municipal (Conclusión II.1); asimismo, a través de la RA 568-21 de 28 de diciembre de 2021, el aludido Jefe Departamental, resolvió el mencionado recurso, confirmando totalmente la prenombrada Conminatoria; a esa determinación, por memorial presentado el 18 de enero de 2022, la autoridad demandada formuló recurso jerárquico (Conclusión II.2).

Teniendo ese contexto se advierte que, de acuerdo a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este Tribunal se ve impedido de pronunciarse sobre la labor efectuada por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo, así como, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social -del cual dependen-, en cuanto al fondo de lo resuelto en una conminatoria de reincorporación laboral; misma que, deberá ser conocida y resuelta necesariamente en la vía administrativa o judicial laboral, por mandato del art. 10.IV del DS 28699, modificado por el   DS 495, tal cual fue establecido por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de unificación sobre la materia, desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional; sin embargo, una vez emitida la misma y si se inobservase su cumplimiento por los obligados a acatarla según la determinación administrativa laboral, se activará esta jurisdicción con la finalidad de hacerla cumplir en resguardo de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, debido a la emergencia que reviste su efectividad.

De igual forma, cabe precisar que su acatamiento debe ser integral, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas, lo que implica además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales -siempre que se determinen en dicha orden-; empero, teniendo claro que no constituye una decisión definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador; sino, la otorgación de la tutela provisional, en atención a que son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral, las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo, la situación tanto para el empleador como el trabajador; lo cual, no quiere decir que su acatamiento no sea inmediato, pese a que, hayan sido planteados los recursos de revocatoria o jerárquico, e incluso estén pendientes de resolverse o se hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional se halla reatado a verificar si el empleador dio o no cumplimiento a una conminatoria de reincorporación del trabajador.

Ahora bien, bajo ese marco jurisprudencial respecto de las determinaciones administrativas laborales y delimitados los antecedentes de la problemática traída en revisión, se evidencia que el accionante ante la desvinculación dispuesta por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, optó por su reincorporación y acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, instancia que constató el despido injustificado y arbitrario del impetrante de tutela; dando lugar a que, se expida la aludida Conminatoria, disponiendo que la entidad municipal demandada, proceda a la reincorporación inmediata del aludido, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su restitución; determinación que posteriormente -en atención al recurso de revocatoria formulado por la entidad demandada-, mediante RA 568-21 el Jefe Departamental de Trabajo La Paz, la confirmó totalmente, misma que también fue impugnada mediante recurso jerárquico, que a la fecha de interposición de esta acción tutelar se encontraba pendiente de resolución.

No obstante, como se puede evidenciar, el aludido ente municipal rehusó dar cumplimiento a la referida Conminatoria emitida por la señalada Jefatura; más al contrario, activó el recurso de revocatoria contra ella, que dio lugar a que la nombrada institución laboral la confirme, estando pendiente de resolución el recurso jerárquico; en ese contexto, resulta claro e ineludible que la problemática planteada a través de esta acción de defensa se adecúa al diseño de los derechos susceptibles de protección en la vía constitucional; por cuanto, la tutela en examen surge únicamente con la finalidad que se provea el cumplimiento de la citada Conminatoria, igualmente contenida en la merituada Resolución Administrativa, la cual    -sin ser definitiva-, emanó de la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, pues como se expresó, se salvan los resultados de fondo a determinarse si fuere el caso en la jurisdicción administrativa y la jurisdicción ordinaria laboral.

Asimismo, en relación a los salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su restitución, la citada Conminatoria igualmente contenida en la RA 568-21, dispuso también su cancelación a favor del peticionante de tutela, lo que según el alcance establecido por la SCP 0987/2017-S2 de 18 de septiembre procede: “…cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria” (las negrillas son nuestras); asimismo, dicho razonamiento fue objeto de unificación a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, que estableció de forma definitiva que el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación debe ser integral, lo que conlleva, además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales conforme se describió en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; en cuyo mérito, la entidad municipal demandada se encuentra compelida a acatar la totalidad de lo dispuesto en la aludida determinación laboral, en razón a que fue emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales; dicho razonamiento tiene sustento en los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario; razón por la que, la institución demandada estaba obligada a reincorporar al impetrante de tutela y ordenar el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, del que fue privado en su oportunidad con el consiguiente perjuicio que ello significa.

En armonía con dicho tenor jurisprudencial resulta la obligatoriedad de su acatamiento; empero, sin obviar sus características de provisionalidad e integralidad; toda vez que, el ente demandado tiene la vía ordinaria expedita para impugnar la decisión de reincorporación y pagos a realizar que considere impertinentes, emitida en instancia administrativa, pues se salvan los resultados de fondo a determinarse si fuere el caso en la jurisdicción administrativa y la jurisdicción ordinaria laboral; y, debe darse cumplimiento de forma íntegra a dicha orden igualmente contenida en la RA 568-21, en tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto o disponga lo contrario.

Por otra parte, en cuanto a la solicitud del accionante de ser adherido a la Ley General del Trabajo, como trabajador municipal y se le otorgue la presunción de fuente laboral indefinida por la suscripción de más de dos contratos laborales a plazo fijo; en previsión a la provisionalidad de la protección en la vía constitucional, establecida por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, que al unificar la línea jurisprudencial sobre esta temática, en sus presupuestos señaló que:  “1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador…” (las negrillas son nuestras); por lo que, corresponde denegar la tutela al respecto.

Finalmente, con relación a la calificación de daños y perjuicios ocasionados por la parte demandada, más los gastos erogados por el peticionante de tutela; son aspectos que no pueden ser considerados, en razón a la naturaleza de la tutela solicitada y al alcance provisional de su concesión   -conforme fue explicado líneas arriba-, y cuya regulación según el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo) es facultad potestativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela solicitada, obró de forma parcialmente correcta.