SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1372/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 8 de noviembre de 2021, cursante de fs. 19 a 24, la  accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Su persona contrajo matrimonio con Fernando Omar Doria Medina Morón, el 9 de mayo de 2009, quien era parte de la Armada Boliviana; razón por la cual, a su fallecimiento le fue entregado el Memorando DEPTO.I.PERS-DIV.“A” 003/2021 de 4 de enero, mismo que la declaró “…HEREDERA A SU ESPOSA: Sra. MERCEDES GLADYS MANCILLA IBARRA…” (sic); de esta manera, realizó todos los trámites ante la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) Futuro de Bolivia Sociedad Anónima (S.A.); por lo que, viene percibiendo la respectiva renta de jubilación, otorgándole como ente gestor social, el seguro de la Corporación del Seguro Social Militar “COSSMIL”; en cuya razón, el 20 de enero de 2021, solicitó a esta entidad proceda a emitirle el correspondiente carnet de asegurada.

Es de esta manera que, COSSMIL mediante Nota GSE.UAL.STRIA.097/2021 de 13 de abril, desestimó su requerimiento de filiación, misma que fue puesta a su conocimiento el 6 de mayo de 2021; por este motivo, interpuso recurso de reclamación el 12 de igual mes y año ante el Gerente de Seguros de COSSMIL; sin embargo, hasta la fecha, transcurrieron más de cinco meses, sin que cuente con respuesta o pronunciamiento, pues ni COSSMIL ni la Junta Superior de Decisiones de dicha entidad, donde se encontraría el referido recurso, emitieron respuesta alguna.

Por este motivo, el 5 de noviembre de 2021, solicitó intervención notarial, quien por acta de la misma data, confirmó que su recurso no contaba con respuesta.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

Considera lesionado su derecho a la petición, citando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo que los demandados, cesen en su omisión y por ende emitan respuesta a su petición de afiliación a COSSMIL.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, fue realizada 13 de diciembre de 2021; según consta en acta cursante a fs. 90 a 95, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela a través de su abogado, ratificó de manera íntegra el contenido de su memorial y ampliando el mismo, sostuvo lo que a continuación se detalla: a) Al fallecimiento de algún miembro de las Fuerzas Armadas (FF.AA.), dicha instancia otorga a sus derechohabientes un memorando, a efectos de que estos puedan realizar los trámites inherentes al cobro de sus beneficios sociales; en el caso presente, realizó los correspondientes trámites; por lo que, a la fecha viene recibiendo su renta de jubilación; b) La AFP, le otorgó como Ente Gestor Social a COSSMIL; es en este sentido, que el 20 de enero de 2021, realizó su solicitud de filiación ante el Presidente de la Comisión de Prestaciones del Seguro Social, quien le notificó con la nota GSE.UAL.STRIA.097/2021, mediante el cual, el Gerente de Seguros, desestimó su requerimiento filiación, manifestando que Fernando Omar Doria Medida Morón tenía registrado su estado civil como divorciado y con cuatro hijos como beneficiarios, no habiendo tramitado en vida, su filiación ni el registro en el kardex personal y que el Reglamento de Afiliación y Desafiliación no prevé afiliaciones al fallecimiento del asegurado; c) Es en este sentido que el 12 de mayo de 2021, interpuso recurso de reclamación ante la Junta Superior de Decisiones, desde cuya fecha hasta el presente dicha instancia no se pronunció al respecto, habiendo transcurrido más de cinco meses, extremo comprobado por intervención notarial de 5 de noviembre de igual año, que confirmó la ausencia de respuesta; d) Esta falta de respuesta constituye en una omisión a sus derechos que lesiona el art. 24 de la CPE; y, e) Puede que la parte demandada quiera hacer inducir en error, al afirmar que al haber presentado el requerimiento de afiliación y no haber obtenido una resolución de la Comisión de Prestaciones no se hubiera lesionado derechos y que se hubiera equivocado al plantear el recurso de reclamación; sin embargo, no es así pues la única forma de impugnar es mediante este recurso “…más aun cuando el Gerente de Seguros es quien debió la nota de filiación remitir de acuerdo a procedimiento a la Comisión de Prestaciones (…) hecho que no lo hizo…” (sic) pues fue el mismo que emitió la desestimación negó la afiliación para pretender que como no es una resolución pasen los cinco días y no presenten el recurso de reclamación y luego le digan que no agotó la vía correspondiente con la interposición del referido recurso.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Elmer Clavijo de Rodríguez, Gerente de Seguros; Juan Pablo Ortiz Lulleman, actual Gerente; José Adolfo Pérez Avilés, Representante de Oficiales de la Fuerza Aérea Boliviana (FAB) y miembro de la Junta Superior de Decisiones; Arturo Vladimir Romero, Representante de Oficiales de la Armada Boliviana y miembro de la Junta Superior de Decisiones; Gustavo Leonardo Chungara Castro, Representante de Oficiales del Ejército y miembro de la Junta Superior de Decisiones; Jorge Salamanca Capusiri, Representante de los Sub Oficiales y Sargentos del Ejercito y miembro de la Junta Superior de Decisiones; Gonzalo Federico Zapata Cossio, Representante de los Sub Oficiales y Sargentos de la Armada Boliviana y miembro de la Junta Superior de Decisiones; Germán Íñiguez Jordán, Representante de los Sub Oficiales y Sargentos de la FAB y miembro de la Junta Superior de Decisiones; Genaro Arévalo Loayza, Representante de la ANSSSPFAN y miembro de la Junta Superior de Decisiones todos de COSSMIL; y,  Oscar Coca Antezana, Representante del Ministerio de Defensa a través de sus apoderados legal, mediante memorial de 13 de diciembre de 2021, señalaron que se apersonaban a la causa mediante sus representantes legales aclarando que en audiencia se fundamentaría la defensa correspondiente.

Por otro lado, en audiencia Juan Pablo Ortiz Lulleman, actual Gerente de COSSMIL, mediante su apoderado legal quien también fungió como abogado de la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL, sostuvo lo siguiente: 1) En cuanto a Elmer Clavijo de Rodríguez, Gerente de Seguros de COSSMIL y Juan Pablo Ortiz Lulleman, actual Gerente de COSSMIL, no cuentan con legitimación pasiva en la presente acción de defensa, pues en su petitorio, la peticionante de tutela identificó claramente a la Junta Superior de Decisiones como quien no emitió la respuesta requerida; 2) La accionante señaló que la nota mediante la cual se denegó su solicitud, afectaría sus derechos; motivo por el cual, hubiera interpuesto un recurso de reclamación el 12 de mayo de 2021, siendo el mismo admitido por la Comisión de Prestaciones de la Gerencia de Seguros, quien remitió todos los antecedentes ante la Junta Superior de Decisiones, pues así lo dispone la Ley de Seguridad Social Militar aprobado por Decreto Ley (DL) 11901 de 21 de octubre de 1974 que en su art. 183, refiere que las decisiones de las Comisiones de Prestaciones pueden ser observadas a través del recurso de reclamación, lo que vendría a ser según la Ley de Procedimiento Administrativo, el equivalente al recurso de revocatoria; 3) El 30 de septiembre de 2021, mediante Nota 285 el Gerente de Seguros remitió los antecedentes vía Gerencia General, a la Junta Superior de Decisiones; razón por la cual, el expediente administrativo se encuentra en la referida Junta; y, 4) Con relación a que la Junta Superior de Decisiones no estaría emitiendo una respuesta, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional; debe considerarse que, son tres los requisitos que deben cumplirse para ingresar a considerar lesión a este derecho; primero, que exista una petición oral o escrita; segundo, la falta de respuesta material en tiempo razonable a lo solicitado; y, tercero, la inexistencia de medios de impugnación expresos; en el presente caso, se recurre a la Ley de Procedimiento Administrativo porque la Ley de Seguridad Social Militar no establece plazos en relación a la emisión de una resolución; en este sentido, el art. 17 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, dispone que transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública emita resolución, el interesado podrá considerar como si se hubiera desestimado su pretensión por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o en su caso jurisdiccional, que el caso, el art. 184 del DL 11901 podría interponerse el recurso de apelación vale decir, recurso jerárquico. De lo mencionado, se tiene que si existía un medio de impugnación que “…se denomina silencio administrativo negativo…” (sic) ya que este regula los efectos de la falta de respuesta al solicitante, pues si bien no implica una respuesta, resulta ser una forma de protección del fondo de lo solicitado.

A las interrogantes realizadas por la Sala Constitucional se señaló que: i) No existe un plazo para resolver el recurso de reclamación; ii) Si la impetrante de tutela consideraba que la Junta Superior de Decisiones lesionó sus derechos, pudo deducir el silencio administrativo negativo e interponer el recurso de apelación; iii) Quien tenía que resolver ese recurso revocatorio o de reclamación era la Junta Superior de Decisiones; iv) El DL 11901 en su art. 183, no establece ningún plazo para responder o resolver el recurso de reclamación; v) En el presente caso, se aplica supletoriamiente la Ley de Procedimiento Administrativo, entonces si la peticionante de tutela consideraba que la Junta Superior de Decisiones presuntamente hubiera lesionado algún derecho, pudo deducir el silencio administrativo negativo e interponer el recurso de apelación o jerárquico; vi) “…este Recurso de Reclamación quien tendría que manifestarse según la Ley 11901 es la Junta Superior de Decisiones, pero según la Ley 2341 tiene que ser ante la misma autoridad y esto es lógico, porque nuestra norma de creación de COSSMIL es del 74 y la Ley de Procedimiento Administrativo es del año 2001 si no me equivoco, por lo tanto ha existido un desfaz” (sic);  y, vii) Quien tenía que emitir la decisión inicial ante la solicitud de la accionante era la Comisión de Prestaciones, integrado por varias comisiones, pero lo hizo el Gerente de Seguros el 13 de abril de 2021, desestimando su solicitud de afiliación, debiéndose considerar que dicha autoridad resulta ser el presidente de la Comisión de Prestaciones. De igual forma, y con relación a este punto, la Sala Constitucional solicitó se aclare, como podía abrirse la posibilidad de plantear un recurso si quien denegó la solicitud de afiliación fue solamente el Gerente; al respecto, sostuvo que precisamente fue ese extremo que debió reclamar la impetrante de tutela “…razón por la cual entendemos, deduce el Recurso de Reclamación correspondiente, al haber presentado el Recurso de Reclamación según el Art. 183 se debe remitir a la Junta Superior de Decisiones (…) la Junta Superior de Decisiones verificando estos aspectos de que el Gerente de Seguros no es la Comisión deberá me imagino anular obrados, revocar, etc” (sic).

Aida Zeballos Vda. de Mattos, Representante de  la FEMAVIM no presentó informe alguno ni se hizo presente en la audiencia de consideración de la presente acción de defensa, pese a su legal notificación cursante a fs. 30.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz, mediante Resolución 268/2021 de 13 de diciembre, cursante de fs. 96 a 98 vta., denegó la tutela solicitada, decisión que fue asumida en base a los siguientes fundamentos: a) En cuanto a las condiciones de procedibilidad  de las acciones de defensa, si bien existe en el caso, la identificación de la aparente omisión latente, lamentablemente la peticionante de tutela no advirtió que fue por su voluntad que inició un circuito de impugnación administrativa, y ello es de suma importancia pues iniciado este circuito se excluye la acción de amparo constitucional; toda vez que, el procedimiento administrativo tienen sus propias vías de impugnación; b) Se debe tomar en cuenta que a la postulación del recurso de reclamación, el mismo se encuentra sin pronunciamiento y la jurisdicción constitucional tiene sus restricciones y no puede invadir la administración para instruir un pronunciamiento de fondo, ello para evitar invadir el circuito de las auto restricciones; y, c) Si bien la Sala Constitucional se ve impedida de conceder la tutela, por las propias reglas que se informan nuestra actividad, sugiere a la parte demandada, proveer medidas positivas, a fin de que la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL, tramite las causas con mayor diligencia.