SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1380/2022-S1

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al medio ambiente, al trabajo tomando en cuenta que las áreas protegidas son bienes comunes, parte del Patrimonio Natural y Cultural, puesto que la demandada junto a sus familiares, procedieron a realizar trabajos de construcción de diversa índole en la subida al Calvario, sector Kasapata Sagrado Corazón de Jesús, zona Kolquepata de Copacabana, sin autorización alguna, provocando la destrucción de árboles, vegetación y el Patrimonio Cultural, Histórico y Religioso, Arqueológico, Histórico y Turístico del lugar, afectando la estructura morfológica y la economía de toda la población de Copacabana; persistiendo en su actitud pese a la notificación para la paralización de obras.   

En consecuencia, corresponde examinar en revisión, si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, desarrollando para ello los siguientes temas: i) Naturaleza jurídica de la acción popular; ii) Sobre el Derecho al Medio Ambiente; y, iii) Análisis del caso concreto.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción popular

La acción popular, contemplada en el art. 135 de la CPE, en el que establece:

“La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.

De esta disposición constitucional se infiere que la acción popular protege derechos e intereses colectivos, además de los derechos e intereses difusos, conforme fue establecido en la SC 1018/2011-R de 22 de junio^[1], la cual refiere:

“Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.”

En ese entendido, es preciso establecer el ámbito de protección de la acción popular; es decir, respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos; los cuales fueron desarrollados en el marco del mismo fallo constitucional, señalado líneas arriba; el cual, refirió que:

a)     Los intereses o derechos colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que; por ello, se encuentra claramente determinada; y cuando se pretenda la tutela, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o por otra persona a su nombre, sin necesidad de mandato, como por ejemplo entre otros los derechos como a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.II de la CPE, cuya titularidad de dicho derecho colectivo corresponde a las naciones y pueblos indígenas originario campesinos.

b)     Los intereses o derechos difusos cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad; por lo que, la acción popular puede ser presentada por cualquier persona; es decir, existe una legitimación amplia.

c)     Los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales.

La SCP 0176/2012 de 14 de mayo^[2], siguiendo el razonamiento de la            SC 1018/2011-R de 22 de junio, ha establecido que:

“…los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica”.

En el marco de la referida Sentencia Constitucional; se estableció respecto a la subsidiariedad y el plazo para la inmediatez el art. 136.I de la CPE, estableció que:

“La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir”.

Por lo tanto, en esta acción de defensa, no rige el principio de subsidiariedad, toda vez que no es necesario agotar la vía judicial ni administrativa para la restitución de derechos alegados como vulnerados; asimismo, esta acción puede ser interpuesta en tanto persista la vulneración de los derechos colectivos, razón por la cual, no se aplica la inmediatez.

Entendimientos que fueron reiterados en las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales: 0014/2013-L; 0048/2013-L; 0160/2015-S1; SCP 0110/2018-S2 y entre otras.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular; mientras que, los derechos de grupo o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento se tutelan a través de la acción de amparo constitucional.

III.2   Sobre el Derecho al Medio Ambiente

Al respecto los arts. 33 y 34 de la CPE, sobre el Derecho al Medio Ambiente, señaló que:

“Artículo 33. Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres vivos, desarrollarse de manera formal y permanente.

Artículo 34. Cualquier persona, a título personal o en representación de una colectividad, está facultada para ejercitar las acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente, sin perjuicio de la obligación de las instituciones públicas de actuar de oficio frente a atentados contra el medio ambiente” (las negrillas fueron añadidas).

Del mismo modo el art. 135 de la Norma Suprema ha disciplinado que la acción popular procede contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, en ese marco el Tribunal Constitucional Plurinacional se ha pronunciado sobre el derecho del medio ambiente que puede ser objeto de tutela a través de esta acción de defensa; así se tiene, la SC 1974/2011-R de 7 de diciembre[3], la que en el Fundamento Jurídico III.3 ha establecido que el medio ambiente está compuesto por:

“una pluralidad de elementos que son reconocibles en su individualidad como el agua, los animales, las plantas y los seres humanos, en su elementos heterogéneo, algunos tienen vida como los animales y otros sólo tienen existencia, como las montañas y la tierra, son naturales y artificiales como los construidos por el hombre, como un edificio, u otros ideales como la "la belleza de un panorama"; elementos que se encuentran integrados y se relacionan según pautas de coexistencia". 

La misma Sentencia Constitucional indicó que el medio ambiente es un derecho de interés colectivo, siendo la sociedad la beneficiaria, donde se busca una calidad de vida.

Posteriormente dicho entendimiento fue reiterada en la SCP 0077/2020-S3 de 16 de marzo[4], desarrolló el entendimiento sobre la conservación del medio ambiente, pero además agregó que:

“El medio ambiente se configura en nuestro ordenamiento como un solemne   derecho-deber que nos incumbe a todos en base a la solidaridad colectiva que predica la Constitución, cuya finalidad propia será la de garantizar el disfrute de los bienes naturales, por todos los ciudadanos; y se presenta su existencia como dos posibilidades: como un derecho subjetivo al medio ambiente adecuado (que conlleva un deber de conservarlo) y como derecho colectivo de todos, a ese mismo medio ambiente.

La protección y resguardo del derecho al medio ambiente se constituye en un derecho fundamental de interés difuso que puede ser tutelado mediante la acción popular, en la medida en que su necesidad de resguardo incide en los ámbitos del Estado, además la oportuna y eficaz preservación del medio ambiente no solo beneficia a la sociedad y el Estado sino también a una pluralidad de elementos.”         

Siendo un deber tanto de las personas, como del Estado mismo proteger y conservarlo como un derecho colectivo de todos y todas, convirtiéndose en un derecho fundamental tutelado por la acción popular, fundamentos reiterado en la SCP 0296/2021-S2 de15 de julio[5].

Ahora bien, es necesario referirnos que al ser el Estado Plurinacional de Bolivia parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, debemos remitirnos a lo establecido en el art. 11 del Protocolo de San Salvador, que respecto al derecho al medio ambiente prescribe que:

1.    “Toda persona tiene derecho a vivir en un ambiente sano…

2.    Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), emitida en su basta jurisprudencia, respecto al derecho al medio ambiente, en el Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador[6], respecto a la obligación que tiene todo Estado de efectuar Estudios de Impacto Ambiental en actividades de empresas que puedan afectar al Medio Ambiente, la Corte IDH estableció que:

“En relación con la obligación de llevar a cabo estudios de impacto ambiental, el artículo 7.3 del Convenio Nº 169 de la OIT dispone que los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas’”.

Entendiéndose que la realización de tales estudios constituye una de las salvaguardas para garantizar que las diferentes restricciones impuestas a las comunidades indígenas o tribales, respecto del derecho a la propiedad por la emisión de concesiones dentro de su territorio, no impliquen una denegación de su subsistencia como pueblo, debiendo ser realizados conforme a los estándares internacionales y buenas prácticas.

Así también, en el Caso Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Suriman[7] sobre la importancia de proteger y preservar el medio ambiente señaló:

“Por su parte, el Tribunal ha resaltado la importancia de la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente contenido en el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales ‘Protocolo de San Salvador’ como un derecho humano esencial relacionado con el derecho a la vida digna derivado del artículo 4 de la Convención a la luz del corpus iuris internacional existente sobre la protección especial que requieren los miembros de las comunidades indígenas ‘en relación con el deber general de garantía contenido en el artículo 1.1 y con el deber de desarrollo progresivo contenido en el artículo 26 de la misma’. Sin perjuicio de ello, como fue referido en el caso de la Comunidad Xákmok Kásek, el Tribunal determinó que “[…] el Estado debía adoptar las medidas necesarias para que [su legislación interna relativa a un área protegida] no [fuera] un obstáculo para la devolución de las tierras tradicionales a los miembros de la Comunidad”.

Relacionando el Derecho a un medio ambiente sano con el derecho a la vida digna, conforme el art. 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y el art. 11 del Protocolo de San Salvador.

Del mismo modo, en la Opinión Consultiva OC-23/2017[8] de 15 de noviembre, sobre las obligaciones de los Estados en relación con el medio ambiente en el marco de protección y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal, interpretando los arts. 4.1 y 4.1 relacionados con los arts. 1.1 y 2 de la CADH, indicó:

“Con el propósito de respetar y garantizar los derechos a la vida e integridad de las personas bajo su jurisdicción, los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, dentro o fuera de su territorio, para lo cual deben regular, supervisar y fiscalizar las actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño significativo al medio ambiente; realizar estudios de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al medio ambiente; establecer un plan de contingencia, a efecto de tener medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales, y mitigar el daño ambiental significativo que hubiere producido” ( las negrillas nos pertenecen).

De lo que se puede concluir que, es una obligación del Estado el prevenir daños ambientales, por lo tanto, se debe supervisar, regular y fiscalizar cualquier actividad que pueda producir un daño significativo al medio ambiente, con la finalidad de garantizar los derechos a la vida y a la integridad de las personas, adoptando para dicho propósito actos legislativos, reglamentarios dentro de su jurisdicción.

III.3. Análisis del caso concreto  

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al medio ambiente, al trabajo tomando en cuenta que las áreas protegidas son bienes comunes, parte del Patrimonio Natural y Cultural, puesto que la demandada junto a sus familiares, procedieron a realizar trabajos de construcción de diversa índole en la subida al Calvario, sector Kasapata Sagrado Corazón de Jesús, zona Kolquepata de Copacabana, sin autorización alguna, provocando la destrucción de árboles, vegetación y el Patrimonio Cultural, Histórico y Religioso, Arqueológico, Histórico y Turístico del lugar, afectando la estructura morfológica y la economía de toda la población de Copacabana; persistiendo en su actitud pese a la notificación para la paralización de obras. 

De los antecedentes adjuntos a la presente causa, se establecen las siguientes conclusiones: los representantes de las organizaciones sociales de Copacabana como la Asociación Mixta de Comerciantes Minoristas Kiosqueras del Sagrado Corazón de Jesús y Ramas Anexas y la Asociación de Artesanos en Miniaturas y Ramas Anexas del Calvario, mediante notas dirigidas al GAM de Copacabana, el 21 de octubre de 2020 y 6 de noviembre de igual año, presentaron denuncias contra la ahora demandada Trinidad Calle Amaru, por la realización de movimiento de tierras con tractores y construcciones (enmallado y colocado de zapatas), en la subida del Calvario, sector Kasapata Sagrado Corazón de Jesús, zona Kolquepata de Copacabana, sector declarado Patrimonio Cultural, Histórico y Religioso, consiguientemente causando daño al Patrimonio Cultural, Histórico y Religioso, afectando la atracción turística. (Conclusión II.5).  

En reunión realizada el 5 de octubre de 2020, en oficinas del GAM de Copacabana, entre las autoridades de dicha entidad y vecinos del lugar y la inspección realizada al lugar, el 7 de octubre siguiente, corroboraron las excavaciones realizadas para la instalación de zapatas, la rotura de tuberías de agua, la destrucción de árboles por la familia de la demandada, y la construcción de muro de contención por José Uscamayta (Conclusión II.4); afianzadas por el propio reconocimiento de la ahora demandada al remitir una nota de respuesta al GAM de Copacabana el 9 de noviembre de 2020, vinculadas a las denuncias, en el que textualmente expresa “me resisto a dar cumplimiento a la notificación, y por todos los daños que se me pueda ocasionar por parte del municipio, me veré obligado a tomar acciones que la ley me permita” (Conclusión II.6), concluyéndose que la demandada negó totalmente las denuncias formuladas, asimismo puede deducirse que se opuso a toda orden de paralización de obras que se encontraba realizando y anunció el inicio de las acciones legales por el perjuicio causado. La posición de la demandada titular del C.I. 6900846 expedido en la ciudad de La Paz. (Conclusión II.1), tiene como respaldo el testimonio de la Escritura Pública 71 de 31 de agosto de 1981, ante Sixto Cáceres C. Notario de Fe Público de Copacabana, por el cual adquiere un lote de terreno de 200 m2., ubicado en la Urbanización Grupo A de Copacabana, de Rosa Nava Vda, de Mendoza (Conclusión II.2).

Ahora bien, el lote de terreno -dentro el cual se realizaron las construcciones denunciadas- se encuentra en el sector de un área declarada como Parque Nacional Arqueológico la zona del Santuario de Copacabana, mediante DS 23364 de 17 de diciembre de 1992, estableciendo la obligación de coordinar con el INAR, todo trabajo en el lugar que implique movimientos de tierra, excavaciones, trabajos agrícolas en infraestructura prehispánica, nuevas construcciones, instalaciones de redes de agua potable, acueductos de riego, redes de alcantarillado, apertura de vías, caminos y otras actividades a fin de preservar los monumentos arqueológicos de acuerdo al DS 07234 de 30 de junio de 1965; asimismo, el Cerro del Calvario fue declarado como Patrimonio Cultural, Histórico y Religioso y de preservación, asignándole la calidad de área de preservación Paisajista, Jardines y Parques, Área Religiosa-Cultural y Culto, con una superficie de 169.751 m², prohibiendo expresamente todo tipo de construcciones, movimientos de suelo, en los cerros del Calvario y Santa Bárbara y entre tanto se le asigne un parámetro mixto de habitabilidad, comercio y conservación ecológica que no excedan los niveles y características constructivas específicas, mediante Ordenanza Municipal 010/2005 de 19 de mayo (Conclusión II.9); extremo confirmado mediante Informe Técnico GAMC/SMOSP/BSTR-PU 020/2020 de 13 de noviembre, que al respecto señala expresamente “…el terreno mencionado se encuentra dentro del área de Protección del Calvario, respaldado bajo la Ordenanza Municipal 010/2005 de 19 de mayo y la Resolución Ministerial 183/20, que ha reiteradas notificaciones y reuniones hacen caso omiso y continúan con la construcción en el lugar denominado área protegida, destrozando el ornato, moviendo las piedras y utilizando para su construcción”, adjunto de placas fotográficas del lugar de los hechos (Conclusión II.7).   

Con carácter previo a resolver las problemáticas advertidas en la presente acción de defensa; es menester precisar que el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional menciona que la acción popular se constituye en el mecanismo idóneo para proteger derechos e intereses colectivos, además de los derechos e intereses difusos, como en el caso presente en cual se denuncia la vulneración del derecho al medio ambiente, cuyo interés difuso es posible ser tutelado por esta acción de defensa, debido esto la necesidad de resguardo del medio ambiente, no solo incide en los integrantes de Copacabana, provincia Manco Kapac del departamento de La Paz, sino una pluralidad de personas que no pueden determinarse.

En atención a los antecedentes precisados, puede concluirse que la demandada no obtuvo del GAM de Copacabana autorización alguna para la realización de excavaciones y construcciones en el lote terreno, además, es preciso señalar que, si bien la demandada acreditó la adquisición de lote de terreno; empero, esa titularidad de derecho propietario no cuenta con la publicidad y oponibilidad que requiere todo derecho real sobre un bien inmueble, que otorga la inscripción en el Registro Público de Derechos Reales.   

Incumbe agregar a lo mencionado en líneas precedentes que, tratándose de un lote de terreno que se encuentra en la zona del Santuario de Copacabana, declarado Parque Nacional arqueológico según el DS 23364 de 17 de diciembre de 1992 o Cerro del Calvario declarado Patrimonio Cultural, Histórico y Religioso y de preservación, designada como área de preservación “Paisajista”, “Jardines y Parques”, “Área Religiosa-Cultural y Culto”, que cuenta con 169.751 m2 de superficie, conforme Ordenanza Municipal 010/2005 de 19 de mayo, la demandada no cumplió con las normas especiales que atañen al área protegida, que impone la obligación de coordinar con el Instituto Nacional de Arqueología de Bolivia todo trabajo en el lugar que incumba movimientos de tierra, excavaciones, construcciones, instalaciones de redes de agua potable, alcantarillado, apertura de vías, caminos y otras, para la preservación del Patrimonio Arqueológico; menos la prohibición municipal de efectuar construcciones, movimientos de suelo en el cerro del Calvario y Santa Bárbara y entre tanto se le asigne un parámetro mixto de habitabilidad, comercio y conservación ecológica que no exceda los niveles y características constructivas específicas.  

En esa comprensión, la demandada con el movimiento de tierras, construcciones realizadas sin autorización municipal, sin la coordinación con el Instituto Nacional de Arqueología y contra la prohibición municipal de efectuar construcciones o movimientos de suelo, afectó el Parque Nacional Arqueológico, el Patrimonio Cultural, Histórico y Religioso y de preservación “Paisajista”, “Jardines y Parques”, “Área Religiosa-Cultural y Culto”, en el Cerro del Calvario y Santa Bárbara, con 169.751 m² de superficie, ese es un extremo que no se desmiente, que no tiene objeción u observación alguna, en su mérito constituye justificación suficiente para la otorgación de la tutela solicitada en la presente acción popular porque las acciones realizadas por la ahora demandada, traducidas en excavaciones, movimientos de suelo, trabajos de construcción, que afectaron el medio ambiente que según el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, está constituido por una pluralidad de elementos, además es un deber de todos conservar y un derecho colectivo la protección y resguardo, es un derecho fundamental de interés difuso, mismo que puede ser tutelado vía acción popular.         

Asimismo, se advierte una afectación al Patrimonio Cultural, Histórico y Religioso y de preservación “Paisajista”, “Jardines y Parques”, “Área Religiosa-Cultural y Culto” en el Cerro del Calvario y Santa Bárbara, como un derecho difuso íntimamente afectado por los hechos incurridos por la demandada.  

Sin embargo, es necesario efectuar una precisión respecto a la norma municipal que concierne a este tema, puesto que, en la Ordenanza Municipal 010/2005 de 19 de mayo, si bien establece la prohibición de efectuar construcciones, movimientos de suelo en el cerro del Calvario y Santa Bárbara; empero, en la última parte condicionó el mismo, expresando que entre tanto se le asigne un parámetro mixto de habitabilidad, comercio y conservación ecológica que no exceda los niveles y características constructivas específicas. En esa comprensión, no se advierte en antecedentes, ni de la intervención del representante del máximo ejecutivo del GAM de Copacabana que haya establecido el parámetro mixto de habitabilidad, comercio y conservación ecológica que no exceda los niveles y características constructivas específicas, para el ejercicio del derecho de propiedad en el ámbito de sus competencias, condición que no puede quedar indefinidamente en suspenso, al contrario es preciso que el GAM de Copacabana establezca en un tiempo razonable el mencionado parámetro mixto de habitabilidad, comercio y conservación ecológica.  

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder en parte la tutela solicitada efectuó una adecuada compulsa de los datos del proceso.