SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1412/2022-S1

La impetrante de tutela denuncia la vulneración de su derechos al trabajo; a un salario justo; y a la petición, pese a que solicitó y reiteró en varias ocasiones al Vicerrector de la Universidad Autónoma Tomas Frías del departamento de Potosí emita respuesta o pronunciamiento a su requerimiento de que se dé cumplimiento a las Resoluciones 33/2021 de 18 de agosto y 146/2021 de 27 de agosto; por las cuales, fue designada como docente por tiempo completo en la carrera de Lingüística de la Universidad Autónoma Tomás Frías del departamento de Potosí; y, por ende se firme dicho nombramiento; sin embargo, hasta la fecha de interposición de la presente acción de tutela, dicha autoridad no emitió respuesta o pronunciamiento propio; toda vez que, solo se conoció un informe legal de un supuesto asesor legal personal que observó su nombramiento devolviendo antecedentes, cuando es bien sabido que los informes legales solo son criterios u opiniones; y, que como consecuencia de ello, si bien hasta la fecha le fueron asignadas seis materias con una carga horaria a tiempo completo, no fue añadida a la planilla de docentes correspondiente a los de tiempo completo y no le fueron cancelados los sueldos que en realidad le corresponden; toda vez que, solo le estarían pagando como docente invitada, cuando en los hechos funge como titular a tiempo completo.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión si los extremos demandados  son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se analizaran los siguientes temas: 1) Sobre el derecho de petición; 2) Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición; 3) Sobre el Derecho al trabajo y a la justa remuneración; y, 4) Análisis del caso concreto.

III.1.  Sobre el derecho de petición

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la  SCP 0071/2020-S1 de 16 de julio y la SCP 0419/2022-S1 de 15 de junio, asumió el siguiente razonamiento:

El art. 24 de la CPE, establece que:

“Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

El Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: i) Contenido esencial; ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.

III.1.1. Contenido esencial

             La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta:                   a) Pronta y oportuna^[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; b) Formal^[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material^[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada^[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.1.2. Requisitos de procedencia

             La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

             Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3 exigió únicamente los siguientes requisitos:

           “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”.

              Sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente:  1) La existencia de una petición oral o escrita; y,  2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: i) Ausencia de respuesta formal; ii) Falta de respuesta material; iii) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación -en la respuesta; y, iv) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

             Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.1.3. Legitimación activa

             Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero^[6].

III.1.4. Legitimación pasiva

             En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

               La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

             Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R^[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la                  SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y               0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: a) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y,      b) Las personas particulares.

            III.1.5. Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos:        1) En el término establecido por ley^[9]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[10].

III.2.  Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1906/2014-S3 de 25 de septiembre, sobre el valor de los informes legales y el derecho a la petición, en el Fundamento Jurídico III.2 señaló lo siguiente:

En este punto, es menester hacer referencia a la Nota 174/2013 de 18 de diciembre, enviada por la Directora Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, a Pedro Ledezma Salinas, a través de la cual adjunta el informe legal 1620/2013 de la misma fecha, emitido por Asesoría Legal con relación a la solicitud de reposición del Bono al cargo (fs. 67 a 68). Sin embargo, es necesario aclarar al respecto que un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud. Por consiguiente, en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto.

Consiguientemente, ante esas omisiones, se concluye que las autoridades policiales demandadas, no respetaron el núcleo esencial del derecho de petición; el cual, según se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1, consiste en la obligación de dar respuesta a una solicitud expresamente formulada dentro de un plazo razonable y de manera motivada, lo que no ocurrió en el caso concreto, siendo evidente la vulneración del derecho de petición.

III.3.  Sobre el derecho al trabajo y a la justa remuneración

El art. 9.5 de la CPE, establece entre los fines y funciones del Estado, garantizar el derecho al trabajo; es así que, el art. 46.II de la citada Norma Suprema, determina que:

 “El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”; por otra parte, el art. 47.I de la referida Ley Fundamental señala que: “Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo”.

Asimismo, el art. 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), en cuanto al referido derecho, dispone:

“Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo”.

La jurisprudencia constitucional, a través de la SC 0203/2005-R de 9 de marzo, precisando el carácter del derecho al trabajo, en el Fundamento Jurídico III.1, afirmó:

…no implica la obligación del Estado de otorgar a todos los ciudadanos un puesto de trabajo, sino que lo obliga a adoptar políticas que favorezcan la creación de puestos de trabajo tanto en el sector público como privado, y a tutelar este derecho fundamental contra actos que priven o restrinjan el ejercicio de este derecho o actitudes discriminatorias, a fin de garantizar iguales oportunidades para conseguir y tener estabilidad en un puesto de trabajo, en mérito al cumplimiento de los requisitos generales exigidos para el mismo.

En cuanto a la justa remuneración, el art. 46.I de la CPE, establece:

“Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo, satisfactorio, que le asegure par sí y su familia una existencia digna”.

III.4. Análisis del caso concreto

La peticionante de tutela denuncia la vulneración de su derechos pues pese a que solicitó y reiteró en varias ocasiones al Vicerrector de la Universidad Autónoma Tomas Frías del departamento de Potosí, emita respuesta o pronunciamiento a su requerimiento de que se dé cumplimiento a las Resoluciones 33/2021 y 146/2021; por las cuales, fue designada como docente por tiempo completo en la Carrera de Lingüística de la Universidad Autónoma Tomás Frías del departamento de Potosí; y, por ende se firme dicho nombramiento; sin embargo, hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar, dicha autoridad no emitió respuesta o pronunciamiento propio; toda vez que, solo se conoció un informe legal de un supuesto asesor legal personal que observó su nombramiento devolviendo antecedentes, cuando es bien sabido que los informes legales solo son criterios u opiniones; y que como consecuencia de ello, si bien hasta la fecha le fueron asignadas seis materias con una carga horaria a tiempo completo, no fue añadida a la planilla de docentes correspondiente a los de tiempo completo y no le fueron cancelados los sueldos que en realidad le corresponden; toda vez que, solo le estarían pagando como docente invitada, cuando en los hechos funge como titular a tiempo completo.

En ese orden de ideas, de los antecedentes remitidos a este Tribunal, lo expresado en la demanda y en audiencia de consideración de la acción de tutela que se revisa, así como lo descrito en Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; se tiene que en efecto, Juana Huayllas García –ahora accionante–, presentó ante la autoridad demandada, memoriales con cargo de recepción de 7 y 27 de octubre y 9 de diciembre del 2021, requiriendo en todos ellos que se de cumplimiento al Dictamen 33/2021 de 18 de agosto; mediante el cual, el Consejo de la Carrera de Lingüística e Idiomas, aprobó su asignación de ítem a tiempo completo a partir de 1 de septiembre de ese año en el idioma inglés y quechua, con seis materias y con un total de veinticuatro horas semanales; así como también, a la Resolución 146/2021 de 27 de agosto; por la que, el Consejo Facultativo de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanísticas, homologó el Dictamen 33/2021 sobre su asignación del ítem por tiempo completo.

En este sentido, solicitó la firma y suscripción en dicho nombramiento; sin embargo, hasta la fecha no se atendió en su solicitud, extremo corroborado por Acta de Intervención Notarial de 15 de diciembre de 2021, a través de la cual, Marcia Agar Castro Cuéllar Notaría de Fe Pública 7, constató que ese día, en compañía de la impetrante de tutela, en Secretaría del Vicerrectorado de la Universidad Autónoma Tomás Frías del departamento de Potosí, a la pregunta al Auxiliar de dicha repartición si existía respuesta a los varios memoriales solicitando pronunciamiento a su memorando de designación como docente por tiempo completo, se le respondió “No puedo darle información al respecto, no existe respuesta a las nota que menciona…”(sic).

Inicialmente, se debe tener presente que la petición como tal, se encuentra contextualizada en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental, y su ejercicio supone que una vez planteada, cualquier sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener una pronta respuesta, y las autoridades, como sujetos pasivos, se encuentran en la obligación a responder y resolver la petición, otorgando una respuesta sea positiva o negativa dentro de los plazos establecidos la norma y a falta de ella, en un plazo razonable, con la debida fundamentación y congruencia.

Asimismo, conforme la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, es necesario determinar si existió lesión o no del derecho de petición que reclama la peticionante de tutela; en consecuencia, en primer lugar se constata la existencia de diferentes peticiones escritas, dirigidas a la autoridad demandada, solicitudes que tenían un mismo objetivo, consistente en que se dé cumplimiento al Dictamen 33/2021  y a la Resolución 146/2021; de lo cual, se evidencia que la autoridad demandada, no respondió a lo solicitado por la accionante; respuesta que hasta la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional, no fue atendida; de esta manera, de acuerdo a la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que ante la solicitud de la interesada, la autoridad demandada debió pronunciarse expresamente, lo cual no aconteció en el presente caso, aspecto que se verifica además del Acta de Intervención Notarial de 15 de diciembre de 2021, a través de la cual, el Auxiliar de Secretaría de Vicerrectorado, refirió que no existía respuestas a las notas; dicho ello, y ante la ausencia de respuesta y dado que transcurrió un plazo por demás razonable desde la presentación de los memoriales hasta la interposición de la presente acción tutelar, se puede determinar en el presente caso que la omisión del demandado cumple con los requisitos de procedencia.

Por lo expuesto, se denota el quebrantamiento del derecho de petición de la peticionante de tutela, por falta de respuesta, tal como lo establece el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; en consecuencia, corresponde conceder la tutela al respecto.

Por otro lado, la impetrante de tutela alegó que tuvo conocimiento de un informe legal, el cual hubiera observado su designación y pedido reconsideración a las autoridades que la nombraron; al respecto, si bien no consta en obrados dicho informe, además que la autoridad demandada no asumió defensa por si o mediante apoderado legal, debe tomarse en cuenta y como se tiene señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que en el caso de los informes, cualquiera sea su campo (técnicos, legales, jurídicos y administrativo) solo contienen la opinión de quien los labra; es decir, que no son vinculantes para la autoridad que la solicitó, en este caso para el Vicerrector de la Universidad Autónoma Tomás Frías del departamento de Potosí y por lo mismo, no se constituye en una decisión que repercute en la decisión final; en todo caso, solo sirve, para dar mayores luces en la resolución que se va a emitir, pero de ninguna forma constituye en una respuesta a la petición realizada.

En ese sentido, el Informe Legal que supuestamente se habría emitido en la causa presente, que por un lado observó la designación de la peticionante de tutela como docente a tiempo completo y que dispuso la devolución de antecedentes a las autoridades que la nombraron, no constituye en respuesta a las solicitudes de la accionante, pues no expresó la decisión de la autoridad demandada, –Vicerrector de la Universidad Autónoma Tomás Frías del departamento de Potosí–, pues el mismo no se constituye en un acto administrativo emitido pro autoridad competente, a ello, sumado el hecho de que tampoco puede ser objeto de impugnación, dado que solo se traduce en una opinión del funcionario  subalterno;  por lo que, pretender que con dicho Informe se hubiera dado respuesta a sus peticiones, resulta errado por los motivos expresados; en consecuencia, la citada autoridad demandada no dio una respuesta oportuna, formal, escrita y fundamentada a la solicitante de tutela, cuando tenía la obligación inexcusable de responder la misma, de forma negativa o positiva, pero además de manera motivada y fundamentada, explicando las razones por las cuales otorgaba o negaba lo solicitado. De lo mencionado, se tiene que la autoridad no realizó algún pronunciamiento propio, lo que de igual manera implica una lesión al derecho a la petición alegado por la impetrante de tutela; en ese sentido, se advierte la vulneración alegada, motivo por el que debe otorgarse la tutela solicitada.

Finalmente, con relación a que se le cancelen los sueldos que le corresponderían a  la  peticionante de tutela, desde el 1 de septiembre de 2021 y hasta la fecha

CORRESPONDE A LA SCP 1412/2022-S1 (viene de la pág. 15).

17 de diciembre de 2021, estaría trabajando con más asignaturas y mayor carga horaria; es decir, como una docente a tiempo completo, esto fue evidente de acuerdo a las pruebas arrimadas a la presente acción; en este sentido, debe recibir sus sueldos de acuerdo al cargo  que  efectivamente  estaría  cumpliendo  y no  como docente invitada, en cuya razón, se debe cancelársele los sueldos que en realidad le corresponde como docente a tiempo completo, por todo el tiempo que efectivamente estaría trabajando en este cargo y mientras continúe en el mismo.

Por lo desarrollado, la Sala Constitucional al conceder en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.