SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1466/2022-S2

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a la impugnación, a la defensa, a la tutela judicial efectiva en su componente a obtener una resolución de fondo y al debido proceso en su elemento congruencia; alegando que, pese a que ingresaron a trabajar en el BCB como funcionarios de carrera, su empleador cambió su situación jurídica a provisorios, a través de Acciones de Personal, conforme a la Ley 1356; retirándolos de sus puestos de trabajo, invocando que no contaban con estabilidad laboral. En ese orden, plantearon recursos de revocatoria y posteriormente, jerárquicos; empero, el entonces Gerente General del BCB hoy demandado, no sustanció los últimos recursos deducidos, con el criterio errado que serían funcionarios provisorios y que, por ello, no podían cuestionar las decisiones relativas a su retiro, impidiendo con ello obtener un fallo de fondo en relación a los agravios expuestos en los medios de defensa señalados, desconociendo también la jurisprudencia contenida en la SCP 0180/2019-S4, que establece que sí tienen la posibilidad de impugnar determinaciones que afectan sus derechos, más si las mismas se hallan relacionadas a su desvinculación laboral y que, no podían aplicarse en su contra disposiciones legales de forma retroactiva.  

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional: Es posible admitir la legitimación pasiva de la anterior persona o autoridad responsable del acto, que cuenta con responsabilidad personal; resultando ineludible, por otra parte, demandar a la persona o autoridad en actual ejercicio del cargo, quien ante una eventual concesión del a tutela, es a la que le correspondería cumplir el fallo emitido

          El art. 129.I de la CPE, prevé: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. Por su parte, el art. 52.1 del CPCo, establece que esta acción de defensa, podrá ser interpuesta por: “Toda persona natural o jurídica cuyos derechos estén siendo restringidos, suprimidos o amenazados, de serlo, directamente u otra en su nombre con poder suficiente”; correspondiendo identificar como requisito regulado en el art. 33.2 del Código Procesal anotado, el: “Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción, o los datos básicos para identificarla o identificarlo, así como, en el caso de que se conozca, el lugar dónde pueda ser notificada o notificado”.

En ese orden, respecto a la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional, destaca que la misma exige la coincidencia entre la persona o autoridad que presuntamente cometió la trasgresión de derechos fundamentales y garantías constitucionales y aquella contra quién se dirige la acción. Sobre el particular, la abundante jurisprudencia constitucional determinó que debe identificarse indubitablemente a la persona particular o autoridad que presuntamente ocasionó las violaciones a derechos fundamentales y garantías constitucionales; a efectos de poder responder por las acusaciones efectuadas en su contra.

Al respecto, la SCP 0149/2012 de 14 de mayo, expresa que: “…la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional, es la capacidad jurídica que se otorga a la autoridad, funcionario público o particular para comparecer o presentar su informe ante un Tribunal de garantías y de esta forma, responder por los hechos ilegales o indebidos que restringen o lesionen derechos y garantías fundamentales; por lo que es imprescindible individualizar correctamente a la autoridad o persona demandada que presuntamente restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir derechos y garantías reconocidas en la Constitución Política del Estado…” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Ahora bien, la SCP 0134/2012 de 4 de mayo, resolviendo lo relativo a la legitimación pasiva de autoridades y servidores públicos que dejaron la titularidad del cargo, concluyó lo siguiente: “En cuanto a la responsabilidad institucional de nuevas autoridades la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, estableció que: ‘…la demanda debe estar dirigida contra la 'autoridad' que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra’, es decir, debe entenderse que a la autoridad que ejerce el cargo del cual emergió el acto ilegal u omisión indebida únicamente le corresponde la responsabilidad institucional, entendida como una situación jurídica derivada de una acción u omisión que lesiona derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo cual el funcionario asume por la institución a la cual representa, el deber de cesar la restricción, supresión o amenaza de restringir o suprimir los derechos fundamentales y garantías constitucionales. En cambio, la responsabilidad personal, es la asumida por el que lesionó de forma directa ya sea con sus actos ilegales u omisiones indebidas derechos fundamentales y garantías constitucionales, de lo cual podría devenir no sólo la responsabilidad civil sino la penal, a efectos de la reparación del daño causado, por lo que en el nuevo orden constitucional deberá considerarse lo establecido en el art. 112 de la CPE, tratándose de delitos cometidos por servidores públicos que atenten contra el patrimonio del Estado y causen grave daño económico” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

En ese marco, la SCP 0402/2012 de 22 de junio, estableció en relación a la legitimación pasiva de la persona o autoridad en actual ejercicio del cargo, que: “En lo referente a la legitimación pasiva de personas o servidores públicos que ocupan un cargo en instituciones públicas o privadas, desde el cual se denuncia se habría vulnerado o amenazado vulnerar un derecho y los cambios sucesivos que en el mismo podrían provocarse, es posible admitir la legitimación pasiva de la anterior persona o autoridad responsable del acto, que cuenta con responsabilidad personal y a la vez de la nueva persona o autoridad que cuenta con responsabilidad institucional o simplemente de esta última (SC 0264/2004-R de 27 de febrero), criterio ampliado mediante la SCP 0134/2012 de 4 de mayo, que estableció que: ‘A momento de considerar la legitimación pasiva de autoridades públicas en razón a cambios continuos de la administración pública es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse los actos violatorios denunciados, al no ser atinente a la voluntad del accionante el cambio de servidores públicos, por ello tampoco sus derechos pueden quedar en suspenso por el cambio de autoridades y servidores públicos’.

Dichos entendimientos en virtud al principio pro actione no son excluyentes sino alternativos, es decir en este tipo de casos no puede denegarse una demanda de acción de amparo constitucional por no haberse demandado a la persona física responsable del supuesto acto o la amenaza al derecho o garantía, pues ello imposibilita se le determine responsabilidad, pero no impide, si existe prueba suficiente, el análisis de su conducta reiterándose que ello se debe a la finalidad de la acción de amparo constitucional y la noble finalidad específica con la que cuenta, es decir la tutela de derechos y garantías” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

Jurisprudencia de la que se concluye que, la legitimación pasiva se tiene por cumplida en el caso de personas o autoridades actuales en ejercicio de un cargo, cuando las mismas son demandadas; pudiendo también la parte accionante, demandar a las anteriores autoridades, pero ello solo a fin de establecerse las responsabilidades personales; resaltando que, la responsabilidad institucional la tienen las nuevas autoridades que ocupan el cargo desde el que se emitió el acto ilegal denunciado; siendo ineludible, en consecuencia, su notificación como demandados, siendo a las mismas a quienes correspondería ante una eventual concesión de la tutela, cumplir lo dispuesto en la jurisdicción constitucional.

III.2. De los derechos al debido proceso, a la defensa y a la impugnación

          El derecho a la defensa está inserto en el art. 115.II de la CPE, norma constitucional que prevé: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” (negrillas añadidas). Asimismo, el art. 119 de la CPE, estipula: “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa” (las negrillas fueron adicionadas).

          Por su parte, el art. 180 de la Norma Suprema, regula: “I. La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez. II. Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales” (las negrillas fueron agregadas).

          En cuanto a los alcances del derecho a la defensa, la SCP 2245/2012 de 8 de noviembre, señaló: “…‘En el orden constitucional, no obstante que el derecho a la defensa es un instituto integrante de las garantías del debido proceso, ha sido consagrado en forma autónoma, precisando de manera expresa en el art. 16.II de la CPE abrg que: 'El derecho a la defensa en juicio es inviolable' y en el art. 115.II de la CPE norma, que: 'El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones'. Preceptos que resaltan esta garantía fundamental, que debe ser interpretada siempre conforme al principio de favorabilidad antes de que restrictivamente’” (las negrillas son nuestras).

          Por su parte, la SC 0281/2010-R de 7 de junio, indica: “Como se puede advertir la jurisprudencia del Tribunal Constitucional establece claramente que el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los procesos judiciales, sino que también abarcan a los procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios constitucionales; y que por lo tanto, es compatible con la Constitución vigente; y que, además ha sido reiterada recientemente en la jurisprudencia de la presente gestión, específicamente en la SC 0014/2010-R de 12 de abril, establece lo siguiente: ‘…la Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo que implica que la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, como un principio procesal y como una garantía de la administración de justicia’” (las negrillas nos corresponden).

            Por su parte, cabe destacar que, el derecho a la defensa contiene entre sus vertientes al derecho de impugnación como un medio de protección consagrado en la Constitución Política del Estado, lo que denota que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo de impugnación a fin que el afectado con el acto o resolución que considere lesivo a sus derechos o intereses legítimos, pueda reclamar la restitución de aquellos en los que hubiese incurrido la autoridad pública o privada. En ese sentido, el derecho de impugnación permite a toda persona como parte de un proceso propiamente dicho o fuera de éste, contradecir o refutar una decisión con la que no esté de acuerdo y le cause agravio, con la única finalidad que la o el afectado tenga la oportunidad de cuestionar las razones por la cuales se llegó a una determinada decisión y que éstas de manera fundamentada sean respondidas por la autoridad que corresponda; de dicha manera, la impugnación materializada por los diferentes medios impugnatorios que regula un ordenamiento jurídico, da como resultado que la parte que se sienta afectada por un acto o resolución, acuda a la autoridad que la emitió o al superior en grado, a objeto que se revoquen los mismos, siguiendo el procedimiento legal previsto.

          Actuar en sentido contrario, al margen de los derechos precitados conlleva una actuación arbitraria y por ende, ilegal, al margen de la Constitución Política del Estado, creando decisiones injustas que merecen la intervención de la jurisdicción constitucional a efectos del restablecimiento de los mismos y que las autoridades demandadas reencausen sus actos.

III.3.  Sobre el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, derivados del debido proceso

            Respecto al derecho fundamental de acceso a la justicia, la                     SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, expresa que: “…el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia -sin pretender agotar todas las perspectivas de este derecho tan ampliamente concebido y desarrollado- contiene: 1) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y, 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho”.

          En el marco de lo anotado, la SCP 0679/2018-S2 de 23 de octubre, estableció que: “…el derecho a la tutela judicial efectiva es básicamente el derecho de acceso libre a la jurisdicción o a la de justicia, que se encuentra consagrado en el art. 115.I de la CPE, derecho que tiene tres elementos constitutivos: a) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción; b) Lograr el pronunciamiento de las autoridades judiciales sobre el conflicto; y, c) Lograr que la resolución emitida por la autoridad jurisdiccional sea cumplida y ejecutada”.

III.4.  Análisis del caso concreto

          Lo expuesto en los Fundamentos Jurídicos precedentes, es aplicable a la problemática de exégesis, en la que los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a la impugnación, a la defensa, a la tutela judicial efectiva en su componente a obtener una resolución de fondo y al debido proceso en su elemento congruencia; conforme a los hechos fácticos debidamente precisados en el apartado correspondiente, ceñidos en lo esencial a que, sin considerar que, ingresaron a trabajar en el BCB como funcionarios de carrera, la entidad referida, cambió su situación jurídica a provisorios, mediante Acciones de Personal, sustentadas en la Ley 1356; retirándolos de sus puestos de trabajo, aduciendo que, no contaban con estabilidad laboral. En ese marco, interpusieron recursos de revocatoria y posteriormente, jerárquicos; no obstante, el Gerente General del BCB, no sustanció los últimos recursos, con el criterio equivocado que serían funcionarios provisorios y por ende, no podían impugnar las decisiones relativas a su retiro, imposibilitando así que, puedan obtener un fallo de fondo respecto a los agravios expuestos en los medios de defensa indicados, inobservando, asimismo, la jurisprudencia contenida en la SCP 0180/2019-S4, que determina que sí tienen la posibilidad de cuestionar decisiones que afectan sus derechos, más si las mismas se encuentran vinculadas a su disolución laboral y no podían aplicarse en su contra disposiciones legales de manera retroactiva.

          En ese orden, inicialmente, cabe destacar que, conforme precisaron los impetrantes de tutela en su acción de defensa, el acto ilegal que impugnan es la indebida negativa a sustanciar y considerar en el fondo los recursos jerárquicos que formularon contra las notas y acciones de personal, mediante las que, a su turno, les comunicaron la conclusión de su relación laboral alegando su condición de funcionarios provisorios. En ese sentido, debe considerarse que, la acción de defensa se halla dirigida a dejar sin efecto las Notas BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-78, BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-80 y la BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-106, de 9, 16 y 27 de abril, respectivamente, siendo su notificación posterior; teniendo data de interposición la demanda tutelar de 7 de octubre de 2021 (Conclusión II.12); es decir que, fue planteada dentro del plazo de caducidad de seis meses establecido por los arts. 129.II de la CPE y 55 del CPCo.

          Por otra parte, en cuanto a las alegaciones de la parte demandada, en sentido que no correspondía dirigir la acción de defensa contra el ex Gerente General del BCB, Rubén Gonzalo Ticona Chique, quien dejó el cargo el 30 de septiembre de 2021, mediante renuncia que fue aceptada por Resolución de Directorio del BCB 105/2021 (Conclusión II.11); es aplicable lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1, siendo que la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional, admite la interposición de las mismas respecto a la anterior persona o autoridad responsable del acto, solo a efectos de la determinación de la responsabilidad personal; resultando obligatoria, en todo caso, la activación de la acción de tutela contra la autoridad en actual ejercicio del cargo, a quien en una eventual concesión de tutela, correspondería cumplir el fallo dictado. En ese orden, no es evidente que, no correspondía demandar al ex Gerente General del BCB, precitado, cuestión que fue efectuada correctamente por los demandantes de tutela, únicamente, se reitera, a fines de la posible responsabilidad personal.

          Ahora bien, considerando la exposición efectuada en las Conclusiones del presente fallo, estando detalladas las distintas acciones realizadas en relación a Maritza Elsa Gutiérrez García, como Profesional en Rendición de Cuentas y Control Social (Conclusiones II.1, II.2, II.3 y II.4); Ana María Patricia Azuga Cortez, como Analista de Cuentas Especiales (Conclusiones II.5, II.6 y II.7); y, Nelson Fernando Gutiérrez Quiroz, Bibliotecario de Hemeroteca y Recursos Electrónicos (Conclusiones II.8, II.9 y II.10); se evidencia que, los tres impetrantes de tutela, recibieron las Acciones de Personal 454/2021, 286/2021 y 456/2021 de 5 de marzo (Conclusiones II.1, II.5 y II.8), a través de las que, se les comunicó a su turno que, en atención a la Comunicación Interna BCB-GGRAL-CI-2021-133 de la referida fecha, y en observancia a la Disposición Adicional Única del DS 4469; a partir de esa data, se instituían como funcionarios provisorios, conforme al art. 59 de las NBSAP, aprobadas por DS 26115; en cuyo orden, dejaban de estar alcanzados por el art. 7.II del EFP. En forma posterior, fueron notificados con las Notas: BCB-PRES-CI-2021-83, BCB-GRH-DCR-CI-2021-205 y BCB-GRH-DCR-CI-2021-246 de 8, 12 y 19 de marzo, respectivamente; y, Acciones de Personal 877/2021, 913/2021 y 958/2021 de 8, 12 y 19 del indicado mes, a través de las que se les comunicó su desvinculación laboral (Conclusiones II.2, II.6 y II.9).

          Contra dichas decisiones plantearon, a su turno, recursos de revocatoria y jerárquico (Conclusiones II.3, II.7 y II.10); constando como últimos actuados al efecto, la respuesta conferida a los recursos jerárquicos planteados, contenidas en las Notas: BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-78, BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-80, y BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-106, de 9, 16 y 27 de abril, respectivamente (Conclusiones II.4, II.7 y II.10); estableciendo que, el BCB se enmarcó a lo dispuesto en el parágrafo II de la Disposición Final Séptima, parte in fine de la Ley 1356, y a la Disposición Adicional Única del DS 4469, que suprime la calidad de servidores públicos de aquellos que poseían dicha condición y los considera provisorios restringiéndoles del alcance del art. 7.II del EFP. Añadiendo que, el BCB se encontraba legalmente impedido de aplicar el procedimiento previsto en el DS 26319, en cuanto al recurso jerárquico presentado y su remisión a las instancias respectivas, así como la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, siendo inviable ingresar al fondo del asunto y efectuar interpretaciones de la Ley 1356 y del DS 4469.

          Conforme a lo expuesto, resulta evidente que, el entonces Gerente General del BCB demandado, en respuesta al recurso jerárquico interpuesto a su turno por cada uno de los demandantes de tutela, respecto a las Notas y Acciones de Personal, por las cuales los peticionantes de tutela fueron desvinculados laboralmente de dicha entidad, respondió en sentido de ser inviable ingresar al fondo del asunto, por ser funcionarios provisorios, por lo que, no les alcanzaba lo dispuesto en el art. 7 del EFP. En ese sentido, la mencionada autoridad, no podía resolver los recursos jerárquicos, siendo quien expidió las Acciones de Personal que ameritaron los despidos, y al resolver los mismos -aunque no en el fondo, como él mismo manifestó al establecer que los hoy accionantes no tenían derecho a impugnar-; truncó el derecho de impugnación de los ahora impetrantes de tutela, quienes no obtuvieron una respuesta a su recurso ulterior conforme a la Norma Suprema, que garantiza dicho derecho en su art. 180.II, en el marco de lo descrito en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional. En ese orden, es innegable que, si bien constan respuestas a los recursos jerárquicos, lo que aparentaría que la autoridad que las emitió hubiera circunscrito sus actos a derecho, aquello no es evidente, considerando que, las tres instancias transitadas dependieron de un único criterio, el entonces Gerente General del BCB demandado, quien además afirmó que los solicitantes de tutela no podían gozar del recurso jerárquico, impidiendo la consideración en el fondo de dicho medio de impugnación, afirmando que serían funcionarios provisorios; obviando que precisamente, la consideración en el fondo de la vía señalada resultaba ineludible, a objeto de verificar la calidad de los mismos (siendo este aspecto un punto principal de su impugnación), estableciendo si son provisorios o de carrera, y la normativa que concerniría aplicarles, determinando de igual manera la legalidad o no de su despido.

          En ese marco, se evidencia que, las Notas BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-78, BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-80 y la BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-106, de 9, 16 y 27 de abril de 2021, efectivamente, transgredieron los derechos cuestionados en la demanda tutelar, a la defensa, a la impugnación y a la tutela judicial efectiva, conforme a los Fundamentos Jurídicos III.2 y III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; lo que fue correctamente analizado por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dejándolas sin efecto, a fin que se remitan los recursos ante la Dirección General del Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, con el objeto que se emita una decisión de fondo sobre los agravios expuestos en los mismos, más aun si se advierte que los demandantes de tutela fueron inicialmente reconocidos como de carrera y después fueron cambiados a funcionarios provisorios, resultando ineludible una consideración a los reclamos contenidos en sus medios de defensa en virtud a su derecho de impugnación, debiéndose definir, se reitera, la calidad de los mismos y la normativa que los alcanza; correspondiendo, por ende, confirmar la tutela otorgada en favor de los accionantes.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela, actuó de forma correcta.