SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1471/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales de 9 y 17 de noviembre de 2021, cursantes de fs. 12 a 68 vta. y 81 a 84, la parte accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Luego de hacer referencia a la situación geográfica de la cuenca del lago Poopó, así como a las características demográficas de la zona, su importancia como Patrimonio Nacional y Reserva Ecológica -declarado así el año 2000-, la parte accionante señala que a través del Decreto Supremo (DS) 0335 de 21 de octubre de 2009, se reconoce la existencia de afectación ambiental en la subcuenca Huanuni del departamento de Oruro, a causa de las actividades mineras en la región y que ésta genera efectos negativos en la salud de la población local y un grave impacto a los recursos hídricos y ecosistemas, particularmente al sector agropecuario; y que no obstante que a partir de dicha norma, se ordenó la ejecución de acciones para la atención de la emergencia declarada, éstas aún no fueron implementadas, habiéndose apenas dado inicio a la ejecución del “…Plan de Acción de conservación y el uso sustentable del Sitio RAMSAR…” del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, en el que se establece como zonas con un grado de amenaza alto, las ubicadas en el lago Uru Uru y Norte del lago Poopó.

Tras hacer mención a datos publicados en el Artículo “En Bolivia, el segundo lago más grande se desvanece debido a la desertificación y la contaminación” -publicado el 12 de febrero de 2016, en la página web de MONGABAY-Periodismo ambiental independiente en Latinoamérica-, añaden que a lo largo de la cuenca del Poopó, se identifican más de trescientas minas en actividad, que incluyen minería grande, mediana y pequeña. Allí se encuentran asentadas empresas privadas, públicas y cooperativas, en las cuales se extraen principalmente plomo, plata, zinc, estaño, oro y otros minerales en menor cantidad. Las empresas mineras se ubican predominantemente en la cordillera Nororiental frente al lago Poopó, donde se da el mayor flujo de agua en toda la cuenca; es decir, en las subcuencas menores de los ríos Desaguadero, Poopó y Huanuni, que vierten sus aguas en el lago.

La cantidad de agua utilizada por la minería es enorme, puesto que consume más del doble de agua, que los treinta millones de litros de los que hacen uso los habitantes de la ciudad de Oruro en un día. Esto afecta la cantidad y la calidad de agua disponible en una zona de intensa sequía, ya que es devuelta a los ríos con una concentración en metales pesados por encima de lo permitido por la normativa. La contaminación de los ingenios deviene principalmente del empleo de reactivos químicos en operaciones de concentración, considerando que el proceso minero comienza en los socavones donde se genera lixiviados (residuos líquidos) que desembocan en los ríos; el mineral en bruto pasa por un proceso de concentración y separación en los ingenios de concentración, donde aplicando diferentes químicos, se recuperan y extraen los minerales finos para su comercialización.

A pesar de que algunas minas cuentan con procesadoras y diques de cola, las aguas residuales son vertidas directamente en las orillas del río sin supervisión de las mineras ni fiscalización de las autoridades. En la parte alta de la cuenca, las aguas que dan origen a los ríos son de buena calidad, conservando su adecuado estado a lo largo de la parte media. La situación cambia radicalmente cuando el agua de los ríos entra en contacto con los efluentes mineros.

Tomando en cuenta que solo el 16% del volumen de agua es tratado, se degradó tanto la calidad del agua como de suelos, disminuyendo la biodiversidad, al extremo que la cuenca del Poopó se está convirtiendo en una zona de sacrificio ambiental.

La falta de fiscalización de los vertidos mineros a las cuencas del Poopó y Huanuni, suponen la omisión estatal de la obligación de control establecida en el art. 345.2 de la Constitución Política del Estado (CPE); a más que los pasivos ambientales que dichos vertidos tóxicos producen en el Ayllu San Agustín de Puñaca, no están siendo mitigados. Omitiéndose por el Estado, el compromiso previsto en el art. 347 del texto constitucional.

A fin de demostrar aquello y la vulneración de los derechos del Ayllu que representan y del que son parte, afirman que las instituciones que están omitiendo las funciones de control, son la Secretaría Departamental de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, el Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización y los Gobiernos Autónomos Municipales de Huanuni y Poopó; por cuanto, las disposiciones legales que desarrolla el art. 345 de la CPE y que señalan a esas autoridades como responsables de dicha función fiscalizadora, son los arts. 10 y 11 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental; y 22.VI, concordante con los arts. 111 y 115 de la Ley de Minería y Metalurgia (LMM) -Ley 535 de 28 de mayo de 2014-.

Añaden que la fiscalización ordenada por “ambas” leyes, debe concretarse en inspecciones realizadas por las autoridades responsables a los establecimientos mineros, a fin de comprobar que los vertidos que realizan a los ríos no vulneren el derecho al agua para consumo humano, riego, al medio ambiente, ni incumplan la normativa ambiental. Al respecto, los arts. 18 y 19 de la Ley de Medio Ambiente (LMA) -Ley 1333 de 27 de abril de 1992-, prescriben las acciones que al respecto deben promover, ejecutar y desarrollar las Secretarías Departamentales de Medio Ambiente, para el control de la calidad ambiental.

Afirman que “…Como se comprueba en la relación de los hechos…” (sic), las aguas de las subcuencas de Huanuni y Poopó, donde se sitúa el Ayllu al que pertenecen, son peligrosas para el consumo humano y animal, así como para el riego, debido a los vertidos de las empresas mineras. De esa forma, la falta de inspecciones propicia la calidad de agua por debajo de los estándares mínimos, vulnerando el derecho de ese elemento vital de los habitantes del Ayllu San Agustín de Puñaca, que comprende no sólo su disponibilidad, sino también su calidad; así como su derecho a la alimentación, debido a la cantidad de metales pesados que contienen por falta de inspecciones a las empresas mineras.

Esa ausencia de la debida fiscalización que se denuncia a través de su acción tutelar, expone a la población del mencionado Ayllu San Agustín de Puñaca, a los efectos de la contaminación minera, como demuestran los estudios médicos referidos y vulneran dicho derecho, que se interconecta con los dos anteriores mencionados.

Por ello, además que las autoridades accionadas incumplieron su obligación legal de efectuar el control ambiental respectivo, así como ser evidente la omisión del deber del Estado de conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad, y mantener el equilibrio del medio ambiente -art. 342 de la CPE-; todo ello hace imposible que los habitantes del referido Ayllu puedan dedicarse a sus tradicionales actividades de supervivencia, afectándose el derecho a la territorialidad de los pueblos indígenas -art. 30.II.4 de la Norma Suprema-.

En cuanto a la obligación de mitigación establecida en el art. 347 de la CPE; el DS 0335, que declara zona de emergencia ambiental a la subcuenca de Huanuni, señala en su art. 3 al departamento de Oruro y a los municipios afectados, en coordinación con el Ministerio de Minería y Metalurgia, como responsables de promover "planes, programas y proyectos destinados al estudio técnico e implementación de políticas de prevención, mitigación, rehabilitación y recuperación de los impactos negativos al medio ambiente y a la población en la Sub-Cuenca Huanuni o Río San Juan de Sora Sora del Departamento de Oruro” (sic). Sin embargo, dicho mandato nunca se llegó a efectuar, pese a los fondos internacionales recibidos para su realización. Omisión que vulnera permanentemente los derechos al agua, a la salud, a la alimentación, a vivir en un medio ambiente sano y a la territorialidad de los habitantes del Ayllu San Agustín de Puñaca.

Adicionan como texto de su memorial principal de la acción popular, la transcripción de los artículos “ÍNDICE DE CALIDAD DEL AGUA EN LA CUENCA DEL LAGO POOPÓ -URU URU APLICANDO HERRAMIENTAS SIG…” (sic), publicado el 2013, en la revista indexada Scielo; “Análisis físico-químico de las aguas del río Huanuni concluye que son altamente contaminantes”, publicado el 28 de septiembre de 2017, en la página web del Centro de Ecología y Pueblos Andinos (CEPA); “Daño genotóxico por contaminación minera en Oruro”, publicado el 2010, por el Programa de Investigación Estratégica en Bolivia (PIEB)-; entre otras publicaciones científicas que datan de las gestiones 2010 a 2019. Así como también, extrae textos íntegros del “Plan de Acción para la conservación y el uso sustentable del Sitio Ramsar lagos Poopó y Uru Uru, Oruro - Bolivia 2014 - 2023”, del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y Gestión y Desarrollo Forestal.

Igualmente, transcribiendo también los testimonios del Ayllu San Agustín de Puñaca, enfatizan que la población además de percibir en el medio ambiente la afectación a su producción agrícola como ganadera, puesto que el agua es imbebible y de color naranja, también padecen afecciones en su salud, en las vías respiratorias, en la piel, estomacales y otras, que afectan además a los bebés lactantes; más aún, cuando las ambulancias no pueden llegar a su territorio, puesto que los equipos médicos son delicados y el camino es de tierra y con baches, no habiéndose escuchado a varios profesionales médicos que reclamaron estudios epidemiológicos, centros de salud y otros, que confirmen la relación causal entre ciertas enfermedades y la contaminación minera.

En conclusión, indican que las autoridades accionadas incurrieron en una vulneración del derecho de acceso al agua en cantidad, calidad y salubridad suficiente, por cuanto no realizaron una adecuada fiscalización a las empresas mineras a fin de evitar la contaminación del agua, ni adoptaron ninguna medida para su provisión. Todo ello en un momento en que la disponibilidad del agua dulce está disminuyendo en el planeta a medida que aumenta el calentamiento global. Pues si bien en Bolivia la disponibilidad hídrica siempre fue alta, sin embargo, el altiplano boliviano representa un lugar de potencial riesgo hídrico, dado que es un área árida, donde las tasas de recarga son bajas.

La vulneración de su derecho a la salud de los habitantes “Puñaca”, está demostrada por la contaminación del agua, que puede provocar graves y permanentes daños a la salud de las personas, como fue entendido en los datos del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), que refiere que las enfermedades de origen hídrico constituyen la amenaza más frecuente para la salud en el mundo en desarrollo, y se estima que cada día cobran alrededor de veinticinco mil vidas humanas. Por su parte, la Organización Panamericana de la Salud (OPS), recordó que es propio del derecho a la salud que toda persona goce de acceso al agua y saneamiento de forma suficiente, segura, aceptable y asequible, para usos personales y domésticos.

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en su Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos, destacó que: “…en su dimensión colectiva, el derecho a un medio ambiente sano constituye un interés universal, que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras…”. De modo que la salud, la alimentación y el agua, son fundamentales para el desarrollo humano y van a depender de la existencia de un medio adecuado, constituyéndose en parte del contenido esencial de tal derecho. Igualmente, esta Opinión Consultiva establece que, en el marco de la protección del medio ambiente, los Estados son responsables por las violaciones a derechos humanos cometidas por particulares, ya sea por falta de regulación, supervisión o fiscalización de las actividades que causen terceros. Para ello, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos: a) El conocimiento que las autoridades tenían o debían tener sobre la existencia de una situación de riesgo real e inmediato para la vida de un individuo o grupo de individuos determinados; b) La falta de adopción de medidas necesarias que podrían prevenir dicho riesgo, dentro del ámbito de sus atribuciones; y, c) La relación de causalidad entre la afectación a la vida o integridad y el daño al medio ambiente.

Según la Opinión Consultiva de la Corte IDH, rige respecto del derecho al ambiente sano, la obligación de respeto; en ese sentido, los Estados deben abstenerse de -entre otras conductas- contaminar el medio ambiente de forma que se afecten las condiciones que permiten la vida digna de las personas; por ejemplo, mediante el depósito de desechos de empresas estatales en formas que repercutan en la calidad o el acceso al agua potable y/o a fuentes de alimentación.

Al respecto, uno de los principales focos contaminantes para el Ayllu San Agustín de Puñaca, es la mina Huanuni, una empresa estatal que si bien construyó un dique de cola, sigue expulsando gran parte de sus vertidos tóxicos al río Huanuni.

De modo que, siguiendo lo señalado en la Opinión Consultiva de referencia, en cuanto a los deberes de conservación y protección, la Corte IDH señala las medidas que podrían tomar los Estados con el fin de cumplir con aquello, entre ellas: 1) regular; 2) supervisar y fiscalizar; 3) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; 4) establecer planes de contingencia; y, 5) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental. Los que no solo deben incluir medidas preventivas, sino también aquellas apropiadas para investigar, sancionar y reparar posibles abusos mediante políticas adecuadas, actividades de reglamentación y sometimiento a la justicia.

Por lo que, es deber de las autoridades, vigilar el cumplimiento y la implementación de su legislación u otras normas relativas a la protección del medio ambiente, así como ejercer el control administrativo sobre operadores públicos y privados. Asimismo, de acuerdo a la indicada Opinión Consultiva, se determinó que ese control, que debe llevar a cabo un Estado, no termina con la realización del estudio de impacto ambiental, sino que los Estados deben monitorear de manera continua los efectos de un proyecto o actividad en el medio ambiente.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte accionante denuncia la vulneración de los derechos de los habitantes del Ayllu San Agustín de Puñaca, al agua, a la alimentación, a la salud, a un medio ambiente sano y a la territorialidad; citando al efecto los arts. 16, 18, 30, 33 y 342 de la CPE “…y en los Tratados y Convenios Internacionales en materia ambiental reconocidos por nuestro país…” (sic).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia, se declaren vulnerados los derechos de los habitantes del Ayllu San Agustín de Puñaca -en sus comunidades y en todo el sistema del lago Poopó y Uru Uru- al agua, a la salud, a la soberanía alimentaria y a un medio ambiente sano; y en consecuencia, se requiera: i) Al Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización del Ministerio de Minería y Metalurgia, y a la Secretaría de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro que, en un plazo de tres meses ejecuten un Plan de Inspecciones con base en un cronograma, dentro de sus respectivas competencias, con participación de los Gobiernos Autónomos Municipales de Huanuni y Poopó en las subcuencas de los ríos Huanuni y Poopó, e informen a la Sala Constitucional así como a los accionantes sobre el resultado de las inspecciones realizadas; y en caso de identificarse el incumplimiento de la normativa ambiental, se aplique el régimen sancionatorio previsto legalmente; ii) Al GAM de Poopó la creación de una posta médica de primer nivel en la jurisdicción del Ayllu San Agustín de Puñaca dentro de un plazo de tres meses, en reparación del daño a la salud provocado a su población por la contaminación circundante; iii) Al Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, por medio de su Secretaría Departamental de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra, que en un plazo de tres meses elabore e implemente un plan de restauración ecológica mediante la plantación de especies autóctonas acumulantes de metales pesados como la chilca, la sehuenca, el kawchi, la totora y otros; iv) Al GAM de Poopó a la creación de un Centro de Interpretación, monitoreo ambiental y control de la biodiversidad del lago Poopó y de recepción turística en la jurisdicción del Ayllu San Agustín de Puñaca en el plazo de seis meses; v) Que la Secretaría de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, en coordinación con las instancias competentes, implemente la creación del “Área Natural de Manejo Integrado de los lagos Poopó y Uru Uru” incorporándolos como área protegida de carácter nacional, para garantizar a futuro la conservación de su biodiversidad y de las poblaciones indígenas que viven en su entorno; y, vi) De establecerse indicios de responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos, se ordene la remisión de antecedentes a las instancias correspondientes, a fin de que se abran las investigaciones “…y se sancione en costas y la reparación del daño ambiental causado…” (sic), conforme establecen los arts. 39 y 67 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia el 1 de diciembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 517 a 534 vta., en presencia de la parte accionante asistida por su abogado; así como Winston Medrano Escalante y Ever Colque Yucra, mediante sus representantes legales; Ángel Gutiérrez Berrios acompañado de su abogado; y, Florián Condori Choque a través de su abogada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción popular, y ampliándolo, refirieron que: a) Existe una omisión del cumplimiento del control y monitoreo en las diferentes instancias ambientales competentes; advirtiéndose aquello del informe del Viceministerio de Control y Fiscalización, indicando que se estaría trabajando en un reglamento para el procedimiento del control y monitoreo a nivel del Ministerio de Minería y Metalurgia; por lo que no existe prueba objetiva de que se esté realizando el control extrañado. Lo propio ocurre con la Secretaría Departamental de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, así como las autoridades de los Gobiernos Autónomos Municipales de Huanuni y Poopó, que no demostraron que estuvieran realizando acción alguna para verificar la actividad minera y su incidencia en el medio ambiente; b) No les corresponde demostrar cuál es la actividad que se está omitiendo por parte de las autoridades accionadas, sino que son éstas las que tienen que presentar el detalle del seguimiento a todas las actividades mineras y acreditar que están cumpliendo con la normativa ambiental documentalmente, si no se tiene eso obviamente “para nosotros” existe una omisión de todas las responsabilidades ambientales y por lo tanto, vulneración a los derechos fundamentales invocados; c) Un estudio científico de los niveles del contenido arsénico -aportado como prueba-, afirma que simplemente en el lago Poopó y parte del lago Uru Uru, éste sobrepasa, colocando en grave riesgo la salud de los habitantes del lago y su entorno; d) El “tercer” elemento planteado vinculado al daño a la territorialidad, converge en que todas las actividades mineras basadas básicamente en la contaminación a las cuencas que desembocan al lago Poopó, tienen un efecto directo a las praderas donde los habitantes susbisten, como el pueblo milenario de los Urus, y particularmente la población del Ayllu “Puñaca”. Por lo tanto, piden que las autoridades accionadas demuestren lo contrario a lo que se aduce en la demanda tutelar; puesto que si bien la Sala Constitucional no tiene la capacidad de “hacer” objetivamente los estudios, es necesario tener certeza sobre los hechos que ellos mismos denuncian; e) Deben considerarse los tres principios fundamentales en acciones populares referidos al tema ambiental, el precautorio, el de responsabilidad ambiental y el de reparación del daño ambiental; y, f) La población del Ayllu San Agustín de Pucaña, ya no tiene acceso al agua, pues ésta es picante, de color rojizo e inclusive quema la piel; por ello, la vegetación y los animales están muriendo, y ni siquiera pueden utilizar su carne, pues también está contaminada; encontrándose este pueblo indígena, con riesgo de desaparecer, pues a causa de la contaminación, su población está obligada a migrar.

En una intervención posterior y refiriéndose al informe de las autoridades accionadas, señalaron que les place que esta acción popular sirva mínimamente para poder conocer las acciones de fiscalización y de control alegadas como omitidas. Tal es así, que el Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, presentó un par de informes donde sin duda reconoce que es “la” competencia en el “art. 7”, generar indicadores con relación al medio ambiente; por lo que, el de “este año” debiera materializarse si es que aún no lo está, ya que la Ley del Medio Ambiente data de 1992 y hasta la fecha no hay indicadores en la materia y recién se está trabajando su reglamentación. Lo que demuestra una omisión de no actuar oportunamente con relación a las actividades mineras.

Respecto al Gobierno Autónomo Departamental de Oruro en su Secretaría de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra, también quedó comprobado que si bien realizó inspecciones, concretamente de tres actividades Mineras, datan de 2016, sin que conste cómo concluyeron y cuáles fueron las acciones correctivas impuestas; siendo evidente que no se presentaron los reportes anuales de cada empresa minera; sin embargo, es ponderable que hayan acreditado la realización de un taller de capacitación de los recursos naturales en la comunidad Puñaca y de entrega de semillas. No obstante, no se tiene constancia de un monitoreo permanente como disponen las normas ambientales.

En cuanto a las dos entidades municipales accionadas, si bien ejecutaron alguna vigilancia en el tema de salud ambiental, pero no existe un informe sistematizado que permita dar certeza a la población sobre el impacto en la salud y en el medio ambiente y recursos, demostrándose que son actividades espontáneas y esporádicas que no develan la gestión de su integralidad. Por lo que se ratifican en que no se está cumpliendo el monitoreo y control ambiental.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Wiston Danilo Medrano Escalante, Viceministro de Política Minera, Regulación y Fiscalización del Ministerio de Minería y Metalurgia, mediante el informe escrito cursante de fs. 408 a 411 y en audiencia a través de sus representantes legales, señaló: 1) El art. 22.VI de la LMM, identifica como responsables del cumplimiento de dicho precepto legal no solo al Viceministerio a su cargo, sino también al propio Ministerio de Minería y Metalurgia y a la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), quienes no fueron identificados por la parte accionante como accionados ni terceros interesados; sin considerar que la decisión que fuera a surgir de la presente causa involucra también a las entidades señaladas, la primera, como bien señala la norma descrita, en calidad de responsable del sector minero nacional y la segunda, como encargada de la dirección, administración superior, control y fiscalización de la actividad minera en todo el territorio del Estado “Artículo 39 – Ley N° 535”; 2) Según el art. 3 del DS 0335, el control y fiscalización de actividades mineras, no emerge solamente de las acciones que el Viceministerio pueda realizar, sino también las de otras entidades vinculadas a la actividad minera cuyos derechos e intereses se encuentran supeditados al resultado de la decisión que fuera a asumirse en la resolución de la acción popular, para lo cual y a efecto de no viciar de nulidad la presente acción ni mucho menos vulnerar sus derechos a la defensa y al debido proceso, es necesario que dichas entidades sean convocadas como accionadas o como terceras interesadas, más aún si se toma en cuenta que si bien el Viceministerio de Política Minera Regulación y Fiscalización se encuentra dentro de la estructura del Ministerio de Minería y Metalurgia -art. 74 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009-, conforme a lo establecido en el art. 15.I del DS 29894, todo Viceministerio se encuentra bajo dependencia del Ministerio respectivo; 3) Se endilga la causa de vulneración a los derechos y garantías identificados como transgredidos, a las actividades mineras desarrolladas por los diferentes Actores Productivos Mineros del sector -público y privado-, quienes serían terceros interesados en la causa; sin embargo, no fueron citados para asumir defensa en la presente acción tutelar; 4) Bajo este paraguas jurisprudencial se puede afirmar que, en el caso concreto, la acción popular incoada no es la vía idónea para el restablecimiento de los derechos que la parte accionante identifica como transgredidos. Máxime si se toma en cuenta que ante un posible daño ambiental existe la posibilidad de activar las funciones y atribuciones de las autoridades ambientales competentes, establecidas en leyes y reglamentos vigentes de la materia. Debiéndose por ello analizar la procedencia de la acción de defensa, por cuanto, el fondo de lo pretendido por la parte accionante es constreñir al Viceministerio a su cargo, a dar cumplimiento del art. 22.VI de la LMM; para lo cual pudieron realizarse las acciones necesarias para “solicitar” la acción de cumplimiento; 5) La omisión detectada por la parte accionante, es un presunto incumplimiento del citado precepto, que tiene como objeto controlar y fiscalizar el cumplimiento de las actividades mineras con base en los planes de trabajo e inversión y planes de trabajo y desarrollo, en concordancia con lo dispuesto por el parágrafo V de la misma norma, lo cual implica que los titulares de derechos bajo Contratos Administrativos Mineros presenten un informe documentado, acerca del avance de sus actividades y trabajos. Sin embargo, cabe señalar que para que ese Viceministerio ejerza su facultad de control y fiscalización, es necesario contar con una reglamentación exigida por la propia norma identificada por la parte accionante, misma que al presente se viene desarrollando conjuntamente con el Ministerio de Minería y Metalurgia, entidad cabeza de sector que pese a ser identificada por la tantas veces mencionada norma legal, no se encuentra convocada en el proceso constitucional, cuya intervención es necesaria para acreditar que no existe omisión alguna al cumplimiento del mencionado precepto; 6) Asimismo, se endilga una presunta omisión a lo establecido en el art. 111 de la LMM, misma que establece que los titulares de derechos mineros tendrán el aprovechamiento de aguas naturales previa autorización de la Autoridad competente; es decir que, este precepto no obliga al referido Viceministerio a autorizar el uso de aguas para fines de la actividad minera; 7) De la misma manera, se alega una presunta omisión del art. 115 de la citada Ley, que en su contenido si bien señala que los derechos mineros se encuentran sujetos a un control periódico, esta norma no identifica claramente a la autoridad competente que realizará dicho control, toda vez que, el desarrollo de actividades mineras es integral e involucra a varios entes contralores de la misma, de conformidad al cumplimiento de sus funciones atribuciones y competencias otorgadas por legislación vigente; entre ellas, normativas y reglamentaciones de carácter ambiental que no precisamente se encuentran insertas en la mencionada Ley; 8) Asimismo, es pertinente dejar establecido que si bien la indicada Ley regula la actividad minera en el Estado Plurinacional de Bolivia, su operatividad no depende únicamente de los institutos que establece, sino que para ello, identifica a otros entes, disponiendo a su vez, la necesidad de reglamentación en aspectos tales como el control y fiscalización, así como también define claramente los límites de las funciones, atribuciones y competencias de las entidades relacionadas a los sectores minero y ambiental; 9) La parte accionante no realiza en lo absoluto un análisis sobre los Planes de Trabajo e Inversión o Trabajo y Desarrollo, a los cuales se refiere el art. 22 de la LMM, los cuales se constituyen en un documento de carácter técnico que debe contener aspectos generales como la identificación del APM, la ubicación del área del contrato administrativo minero, las vías de acceso, el clima y la infraestructura, así como la descripción geológica regional, el tipo de ocurrencia mineral, potencial minero que identifique el mineral a ser explotado y/o producido, se establezca el tipo de explotación a emplearse, la maquinaria y el equipo minero a utilizarse, y en su caso, refiera la existencia o implementación de una planta de tratamiento y/o dique de colas, un estimado del costo total de la operación minera y un cronograma tentativo de inicio de operaciones. Con lo que se puede afirmar, que la función del citado Viceministerio es de controlar o fiscalizar aspectos técnicos de la actividad minera y no así aspectos ambientales, como erróneamente se pretende plasmar; 10) De acuerdo al mismo precepto legal, ese Viceministerio no tiene como atribución ninguna relacionada al control y fiscalización de aspectos ambientales, ello en el entendido de que existen las instancias y autoridades competentes para establecer la existencia o inexistencia de daño ambiental causado por la actividad minera; aspecto que se encuentra regulado por el art. “217” de la misma Ley; 11) El seguimiento y control ambiental por parte del Estado a las actividades mineras, fue establecido para que se generen desde las instancias territoriales, a fin de que sea más efectivo. En este entendido, el art. 3 del Reglamento Ambiental para Actividades Mineras -aprobado por DS 24782 de 31 de julio de 1997-, establece las funciones y competencias de los Gobiernos Autónomos Municipales respecto al control y vigilancia, estableciendo que dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, controlarán y vigilarán el impacto ambiental de las actividades mineras de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Medio Ambiente, sus reglamentos y el Reglamento Ambiental para Actividades Mineras y que en caso de detectar peligro inminente para la salud pública o incumplimiento de las normas ambientales, informarán a la Autoridad Ambiental Competente Departamental (AACD) para que adopte las medidas correspondientes; 12) Complementariamente, se hace referencia al art. 9.e del Reglamento General de Gestión Ambiental de 8 de diciembre de 1995, que establece que los Gobiernos Municipales, para el ejercicio de sus atribuciones y competencias dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, deberán ejercer las funciones de control y vigilancia a nivel local sobre las actividades que afecten o puedan afectar al medio ambiente y a los recursos naturales; 13) Entre ellas, ejercer las funciones de fiscalización y control a nivel nacional, sobre las actividades relacionadas con el ambiente y los recursos naturales; definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de las actividades y factores susceptibles de degradar el ambiente y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas, fiscalizar el cumplimiento de las medidas aprobadas en los correspondientes Programas de Prevención y Control Ambiental (PPM) y el Plan de Adecuación Ambiental (PAA), de acuerdo al correspondiente Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA); 14) Así, en el ámbito de las acciones de seguimiento y control, debe ejercer las funciones de fiscalización y control sobre las actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales; velar porque no se rebasen los límites máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, compuestos o cualquier otra materia susceptible de afectar el medio ambiente o los recursos naturales; resolver en primera instancia los asuntos relativos a las infracciones de las disposiciones legales, así como imponer las sanciones administrativas que correspondan; 15) El art. 5 inc. d) de las “Normas Complementarias al Decreto Supremo N° 24176 de 8 de 1995. Título IX. Capítulo del Reglamento General de Gestión Ambiental, Título IX Capítulo Único. Artículo 169 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental y Título I, Capítulo II, III, Título II, Capítulo I, II y Título IV del Reglamento de Prevención y Control Ambiental”, aprobado por DS 28592 de 17 de enero de 2006, establece la atribución de conocer y resolver en primera instancia los asuntos relativos a las infracciones administrativas previstas en el marco de la Ley del Medio Ambiente, así como imponer las sanciones administrativas que correspondan en el ámbito de su jurisdicción y competencia; 16) El art. 18 de las indicadas Normas Complementarias, establece que las sanciones a las infracciones administrativas serán impuestas por la Autoridad Ambiental Competente, como multas, suspensión de actividades, denegación y revocatoria de licencia ambiental. Asimismo, el art. 19 de las mismas Normas Complementarias, señala que la aplicación de las multas no inhibe a la Autoridad Ambiental Competente de determinar la suspensión en la ejecución, operación o etapa de abandono de una actividad obra o proyecto, hasta que se cumpla con el o los condicionamientos ambientales; y, 17) Se podrá advertir que es la Autoridad Ambiental Competente, ya sea departamental o nacional la que pueda definir acciones para controlar, fiscalizar, remediar o impedir daños ambientales provocados por las actividades de la población, entre ellas, las actividades mineras; ameritando todo lo referido, que se deniegue la tutela.

En una intervención posterior, añadió que la parte accionante acoge de forma sesgada la prueba presentada, puesto que se presentaron los modelos o proyectos del reglamento que se pretende implementar, indicándose en uno de ellos que no puede ingresarse a tratar los indicadores económicos. Teniéndose al presente cuatro proyectos de reglamentación del mencionado artículo a objeto de que se puedan realizar los controles correspondientes que son eminentemente de carácter técnico y no así ambiental.

Ángel Gutiérrez Berrios, Secretario Departamental de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, en audiencia a través de su abogado, quien pidió se dé lectura al informe escrito cursante de fs. 417 a 420  manifestó que: i) La acción popular es genérica y no fundamenta de manera específica de qué manera, cómo y cuándo la Secretaría Departamental de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra, dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, vulneró los derechos invocados por la parte impetrante de tutela; aspecto que impide asumir defensa debiendo asumirse que no hubo restricción alguna de parte de dicha Secretaría, puesto que lo que pretenden los accionantes, es simplemente satisfacer una solicitud planteada en sede constitucional; ii) Se emitió el DS 0335, con la finalidad de Declarar Situación de Emergencia de carácter Departamental, debido a la inminente afectación a la salud humana y a la seguridad alimentaria ocasionada por la prolongada presencia de contaminación y salinización de los suelos de influencia de la subcuenca Huanuni del departamento de Oruro, conformada por parte de los Gobiernos Autónomos Municipales de Huanuni, Machacamarca, Poopó y el Choro; iii) Siguiendo el petitorio que vincula a la referida Secretaría Departamental, se tiene que los tiempos pretendidos por la parte accionante son insuficientes considerando el régimen sancionatorio; iv) La restauración ecológica comprende las tierras degradadas cuya productividad y diversidad se ha reducido de tal modo que es poco probable que recuperen su estado original a menos que se apliquen medidas de rehabilitación especiales. Al respecto, en el marco de DS 24782, el cierre de las operaciones mineras está por encima de los tres años, por lo que el plazo propuesto para la implementación de plan de restauración ecológica es insuficiente para el manejo, rehabilitación y control ambiental orientado a recuperar las zonas degradadas con plantas nativas y/o locales; v) La declaración de Área Protegida Nacional es de competencia del nivel central, debiendo intervenir la Asamblea Legislativa Plurinacional, el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos, y de Gestión de Desarrollo Forestal. No obstante de ello, es de considerar que el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, a través de su Secretaría respectiva, debe desarrollar las gestiones y coordinaciones correspondientes para la implementación de aquello; es menester enfatizar que dicha dependencia departamental, al presente está ejecutando proyectos de mitigación ambiental con base en los problemas identificados en el sector; como el de manejo y recuperación de praderas nativas y cercos semilleros de plantas nativas en la comunidad de San Agustín de Puñaca y otros; vi) Como acreditan de la documental que apareja a su informe, realizaron varias inspecciones y procesos sancionatorios por incumplimiento a normas ambientales, por lo que se encuentran realizando de manera continua las tareas extrañadas por la parte actora. Así como también se está ejecutando el proyecto de manejo y recuperación de praderas nativas en la comunidad de Puñaca, adjuntando al efecto la planilla de personas beneficiaria, en la que consta la firma del Tata Mallku del Ayllu San Agustín de Puñaca, en lo que respecta al programa de siembra de semillas de plantas halófitas; y, vii) Con ello se demuestra que la Secretaría a su cargo no incurrió en omisión alguna, pues más al contrario, está realizando todas las tareas concernientes a la protección del medio ambiente respecto a la actividad minera, y si bien es posible llevar adelante lo peticionado por la parte accionante, ello requiere de la actuación de las demás autoridades nacionales aludidas en el informe precedente, quienes no fueron accionadas.

En una intervención posterior, acotó que es evidente que no se presentaron los resultados de las resoluciones emergentes de la fiscalización, así como las medidas correctivas consecuentes, porque ello se encuentra en trámite, existiendo en la actual gestión un cronograma diseñado para concretar aquello; lo que es de conocimiento de las autoridades indígenas originarias campesinas mediante sus representantes asociados en la “CORIDUPI”.

Florián Condori Choque, Alcalde del GAM de Poopó, mediante su abogada, en audiencia aseveró que: a) Con relación a la denuncia de afectación al derecho a la salud, de ninguna forma esa entidad municipal incurrió en dicho supuesto; más al contrario, la población de Santa Agustín de Puñaca -en todas sus comunidades- es atendida en el Centro de Salud San Juan de Poopó, y se integra a todos los programas, actividades y campañas que se promueven, puesto que es un Ayllu que está dentro de la jurisdicción del referido GAM de Poopó; b) El art. 299.II.2 de la CPE, establece que la gestión de salud es una competencia concurrente tanto del nivel central, como del nivel departamental y municipal; por lo que, al pedir la construcción de una posta de primer nivel, ello debe estar inscrito en el Plan Operativo Anual (POA) del municipio; siendo una actividad participativa, que involucra a las comunidades que integran el Ayllu San Agustín de Puñaca, quienes son los que priorizan los proyectos que ellos desean ejecutar; sin embargo, prefirieron otros proyectos en lugar del que ahora reclaman en sede constitucional. Así, se tiene la construcción de un sistema de abastecimiento de agua potable en las localidades de Puñaca, Yuracari, Uru Tintamaria del GAM de Poopó que se hizo en la gestión 2010; la construcción de sistemas de riego por bombeo en la Comunidad Puñaca; la construcción de dos aulas de la Escuela Uru Murato Puñaca; la construcción de aulas en 2019; la previsión de programas de seguridad alimentaria, mejoramiento de caminos y mantenimiento de infraestructura urbana. Enfatizando que el Gobierno Autónomo Municipal solo puede ejecutar los proyectos que están escritos en el POA de cada gestión; motivo por el cual, al encontrarse en el último mes de ese año, no era factible incorporar en el POA la pretensión de los peticionantes de tutela, a más que previamente debe hacerse conocer aquello al Servicio Departamental de Salud (SEDES) -de Oruro- para que pueda emitir un informe de viabilidad para el proyecto de la posta, puesto que en materia de salud, los municipios no pueden prescindir de aquello; y en caso de que existiera dicha aprobación, podría inscribirse para la gestión 2022, por lo que no es un procedimiento sencillo que pueda realizarse en tres meses -como estima la parte accionante-, más aún cuando la iniciativa debe provenir del Ayllu; c) En cuanto al medio ambiente, en octubre de la gestión 2021, se hizo una representación con los Uru Muratos ante el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, remitiéndose antecedentes en esa oportunidad al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, para que se considere las políticas que se van a realizar; igualmente, el Gobierno Autónomo Municipal, demostró su preocupación por la situación que atinge al tema del agua; y, d) De una lectura íntegra del DS 0335, se advierte la previsión de un plan de mitigación con relación a la contaminación provocada por los actores mineros; por lo que, adhiriéndose a lo peticionado por el Gobierno Autónomo Departamental y el “Viceministerio”, señaló que debió notificarse a dichas empresas. En razón a todo lo expuesto, pidió se deniegue la tutela.

Ever Colque Yucra, Alcalde del GAM de Huanuni, a través de su representante legal afirmó que: 1) No es cierto todo lo denunciado por la parte accionante, ya que a partir de la promulgación del DS 0335 se elaboró el Manual Operativo de Funciones, que básicamente versa sobre seis líneas estratégicas, respecto a las cuales, el municipio de Huanuni viene trabajando en la fiscalización, y así lo refirió el Responsable del Centro de Vigilancia de Salud Ambiental de ese Municipio, quien informó de manera concreta sobre el monitoreo bimestral a las aguas residuales que desemboca la empresa minera Huanuni al río del mismo nombre. Al margen de ello, dicha actividad se la realiza dos veces al año, en coordinación con el Viceministerio de Recursos Hídricos. Y si bien, el funcionario técnico a cargo evidenció que hay cierto grado de contaminación, también manifiesta que se está realizando la fiscalización, así como labores o trabajos de mitigación, pues ello no solo afecta al Ayllu San Agustín de Puñaca sino al propio Gobierno Autónomo Municipal; y, 2) Los informes referidos, que además acompañan placas fotográficas, permiten colegir las tareas que está realizando dicho Gobierno Autónomo Municipal; debiendo recalcarse que, con relación al petitorio plasmado en las medidas cautelares, respecto a que dicha instancia edil debiera proporcionar forraje libre de contaminación al Ayllu San Agustín de Puñaca, ello no es posible por no encontrarse dentro de su jurisdicción municipal, pues es parte del Municipio de Poopó; por lo que solicita se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución 113/2021 de 1 de diciembre, cursante de fs. 535 a 544, denegó la tutela solicitada, conforme a los siguientes fundamentos: i) La afectación ambiental a la cuenca del lago Poopó es un hecho de conocimiento público que deviene de mucho tiempo atrás, que inclusive ameritó acciones de carácter internacional para su mitigación, así como por parte del Gobierno Autónomo Departamental -entonces Prefectura- de Oruro, que estableció programas atinentes a ello. De igual forma, los municipios involucrados ejecutaron diferentes medidas para atender el grado de afectación a la cuenca del lago Poopó, al río Huanuni y básicamente al lago Uru Uru, que es un patrimonio del departamento de Oruro inclusive; siendo una situación de interés local, nacional e internacional; ii) La parte accionante mediante esta acción popular, pretende denunciar la omisión en el cumplimiento de determinadas obligaciones constitucionales y legales en las que acusa que incurrieron tanto el Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización que depende del Ministerio de Minería y Metalurgia, la Secretaría de Medio Ambiente, Agua y Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro y los Gobiernos Autónomos Municipales de Huanuni y Poopó, que son las entidades autónomas vinculadas directamente con esta comprensión territorial. Para así, advertida esa supuesta omisión, sea en sede constitucional que se ordene el cumplimiento de las normas aludidas como inobservadas, mediante medidas discrecionales solicitadas en el memorial de acción popular, con la finalidad de remediar el impacto ambiental atribuidos a una modalidad exclusiva de contaminación por actividad minera; iii) Siendo ésa la problemática a resolver, lo que de acuerdo a la naturaleza de la acción planteada, amerita examinar si involucra derechos colectivos o difusos, si su formulación es la adecuada y si no existen hechos controvertidos; iv) Por ser producto de una decisión popular de un determinado grupo, no necesariamente los derechos son comunes, difusos o amparados por la acción popular, puesto que los intereses de grupos no encuentran protección en ésta, al no existir un interés común que sea popular, sino que pertenecen en grado de transindividualidad a un grupo particular; v) El Ayllu San Agustín de Puñaca, acreditando personería jurídica debidamente reconocida, hizo conocer que respecto a toda esa comprensión territorial y las afectaciones agroambientales, existen otros involucrados, que son los municipios de Oruro, de Huanuni, de Poopó y los otros ayllus que forman parte de este grupo. De donde se infiere que no se superó el primer presupuesto de procedencia de la acción popular, porque bajo la representación del componente humano del referido Ayllu se pretende la defensa de intereses de orden particular o de grupo; es decir, transindividuales, respecto a su acceso a un sistema de salud, e inclusive un eventual resarcimiento, la provisión de semillas o forraje para los animales y que se les proporcione agua, para beneficio únicamente de ese Ayllu y no así para la generalidad, como se aprecia de un derecho colectivo, para toda la región de la cuenca del lago Poopó. Por lo que, ante dicha indeterminación, no se hace factible abrir la tutela constitucional; vi) En la acción popular, como también en la acción de cumplimiento, puede tutelarse afectaciones por diferentes grados de omisión o incumplimiento; la primera, respecto a cualquier persona o autoridad; y la segunda, específicamente a servidores públicos y respecto a normas legales o reglamentarias, vale decir, normas legales formalmente constituidas; vii) Al respecto, es evidente que la parte accionante denuncia el incumplimiento de la Ley de Minería y Metalurgia, de la Ley del Medio Ambiente, de Decretos Supremos y un cúmulo de normas legales y reglamentarias, que hacen cumplir lo dispuesto en la Constitución Política del Estado; acusando a las autoridades accionadas -servidores públicos- de no operativizar las mismas; viii) De allí que los hechos denunciados en sede constitucional, obedezcan a una protección en el orden de la acción de cumplimiento, pues se denuncia la omisión en la ejecución, seguimiento, monitoreo y fiscalización de normas legales y reglamentarias que ya existen, que están promulgadas y en vigencia, pero que no estuvieran debida, oportuna y adecuadamente operativizadas; lo que no significa decir que se esté omitiendo o violando directamente derechos de orden colectivo como exige el art. 135 de la CPE; sin tener atribución la Sala Constitucional de reconducir esta formulación errónea; y, ix) No es factible emitir pronunciamiento sobre la problemática ante hechos controvertidos, puesto que se reconoció por la parte accionante, así como por el indicado Viceministerio, la existencia de operadores mineros autorizados por el Estado boliviano, incluso de la Empresa Minera de Huanuni; lo que obedecería a otro razonamiento de orden “ponderatorio”, impidiendo a ese Tribunal a ingresar a controvertir la legalidad de las operaciones mineras.

Solicitada la complementación y enmienda por la parte accionante, respecto a que si existe o no diferencia entre los ayllus que pueden interponer la acción popular, la Sala Constitucional aclaró que lo postulado por el Ayllu San Agustín de Puñaca es un interés transindividual o interés de grupo. Y en cuanto a la aclaración de hechos controvertidos que en criterio de la parte accionante solo se vincula a la acción de amparo constitucional, se dio lectura a la SCP 0471/2021-S4 de 31 de agosto, que se refiere a una acción popular, en cuyo Fundamento Jurídico III.2 analizó la improcedencia de la misma sobre hechos controvertidos.