SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1507/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 14 de abril de 2021, cursante de fs. 490 a 518, el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Contrato por Tiempo Indefinido PRS-GTH-E-17740/2016 de 15 de agosto, entabló relación laboral con YPFB para ocupar el cargo de Ingeniero de Procesos, dependiente de la Dirección de Desarrollo y Producción GNAC con sede en Santa Cruz de la Sierra, siendo posteriormente que, por nota GTH-DS-367-2016 de 29 de agosto, se le hizo conocer que en virtud al Memorando PRS-565-2016, había sido designado Vicepresidente de Administración, Contratos y Fiscalización a.i., dependiente de la Presidencia Ejecutiva con sede en Villamontes, desde el 1 de septiembre de 2016.

En ejercicio de las funciones que le fueron asignadas, participó en la suscripción del Contrato ULC-SCZ-201/2016 de 7 de septiembre, dentro el proceso de contratación “Adquisición de Tres Equipos de Perforación”, con Código DRCO-CL-GPE-186-16-PRIMERA CONVOCATORIA, mismo que fue observado, emitiéndose el Informe DTC-JUPPD-017/2017 de 13 de marzo; a través del cual, la Dirección de Transparencia Corporativa de YPFB, estableció que se evidenciaron presuntos actos irregulares en dicha contratación.

Sobre la base de los Informes Técnico y Legal GTH/ 015/17 de 18 de abril de 2017 y YPFB/GLC-308-DLGPC-103-ULAJ-172/2017 de igual fecha, el ahora demandado, dictó la Resolución Administrativa PRS 000064 de la misma data, suspendiendo a su persona de funciones sin goce de haberes; determinación que fue cumplida mediante Memorando de 19 del señalado mes y gestión a través de Memorando GTH-SP-017/2017, por la Gerencia de Talento Humano Corporativo de la institución.

No obstante haber sido sancionado de forma ilegal y sin previo proceso, la Gerencia Legal Corporativa de YPFB, mediante Informe Legal YPFB-DLGPC 246/2018 de 5 de octubre, emitido en mérito a los informes DTC-JUPPD-017/2017 de13 de marzo y CGE/SCSL/L022/N17 de 28 de julio, elaborados por la Dirección de Transparencia Corporativa de la entidad y por la Contraloría General del Estado, respectivamente, recomendó la remisión de antecedentes a la autoridad Sumariante a efectos del inicio de proceso sumario administrativo, emitiéndose el Auto Inicial de Proceso Administrativo ALC 008/2018 de 18 de octubre, sin identificar el hecho o acto que generó la presunta omisión y contravención por la que se instauró el proceso en su contra, motivo por el cual, por nota de 9 de noviembre del mismo año, cuestionó las observaciones contenidas en la primera parte del referido Auto; toda vez que, en los informes transcritos en dicho fallo, se evidenciaba que él no había participado en ninguna de las etapas de revisión de la documentación presentada por los proponentes; no obstante, la Autoridad Sumariante, dictó la Resolución Final PA-ALC 012/2018 de 23 de noviembre, que fue ratificada mediante Resolución de Revocatoria PA-ALC 002/2019 de 2 de enero; decisión que habiendo sido recurrida en jerárquico, dio origen a la Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000088 de 5 de mayo de igual año, mediante la cual, se dispuso anular obrados solamente hasta la Resolución Final PA-ALC 012/2018, sin tomar en cuenta los demás vicios de nulidad denunciados oportunamente.

En tales circunstancias, la Autoridad Sumariante, en cumplimiento de la Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000088, pese a conocer la existencia de vicios de nulidad, pronunció la Resolución Final PA-ALC 026/2019 de 3 de julio, y pretendió enmendar la falta de identificación del hecho o acto que supuestamente generó la transgresión, sin que el mismo hubiera sido identificado en el Auto Inicial de Proceso Administrativo, estableciendo en consecuencia la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, sancionándolo consecuentemente con su destitución; decisión que fue asumida con base en los mismos fundamentos de la Resolución Final PA-ALC 012/2018, que fue anulada como efecto de lo decidido en la vía del recurso jerárquico antes señalado.

En conocimiento de la nueva determinación asumida por la Autoridad Sumariante, interpuso recurso de revocatoria solicitando la nulidad de obrados hasta el Auto Inicial del Proceso inclusive, exponiendo a detalle los defectos procesales en que se había incurrido; sin embargo, la indicada autoridad, mediante Resolución de Revocatoria PA-ALC 028/2019 de 28 de noviembre, sin reparar los derechos vulnerados, ratificó el fallo impugnado, motivando la interposición de recurso jerárquico reiterando su solicitud de nulidad de obrados hasta el Auto Inicial inclusive; recurso que derivó en la emisión de la Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000080-C de 18 de mayo de 2020, que confirmó la decisión confutada con base en fundamentos que omitieron pronunciarse de forma clara y concisa respecto a lo puntualmente reclamado por su parte, puesto de manera subjetiva, se intentó justificar las omisiones e inobservancias en las que incurrió la Autoridad Sumariante, determinando que dentro del proceso disciplinario en cuestión se había actuado correctamente, convalidando con ello, las actuaciones ilegales en las que incurrió el inferior.

Añade que las autoridades administrativas no consideraron adecuadamente la lesión del principio “non bis in ídem” como componente del debido proceso y la presunción de inocencia, toda vez que, por los mismos hechos que dieron origen al proceso disciplinario antes referido y sin que medie proceso previo alguno, en mérito a la Resolución Administrativa PRS 000064 de 18 de abril de 2017, ya había sido suspendido de sus funciones sin goce de haberes el 19 de igual mes y año, aspecto que no obstante haber sido reclamado a través de los medios de impugnación activados, no fue considerado ni resuelto, instaurándose y sustanciándose por el contrario, un proceso sumario administrativo disciplinario que le impuso, sobre la misma base fáctica, una sanción de destitución, sin efectuar un análisis objetivo del art. 352 del Reglamento Interno de YPFB que contraviene los derechos fundamentales establecido en la Constitución Política del Estado.

Si bien, conforme establece el antes señalado artículo del Reglamento Interno de la institución, la suspensión de funciones sin goce de haberes se constituiría en una medida preventiva a efectos de preservar la correcta investigación y procesamiento de los presuntos hechos irregulares, aquello no es evidente, menos aun cuando la misma fue dispuesta sin proceso previo y de forma unilateral por el ahora demandado, siendo que innegablemente configura una sanción previa e ilegal que aquel trató de enmendar mediante el inicio del proceso administrativo que finalmente culminó con su destitución por el mismo motivo que sustentó la suspensión de funciones sin goce de haberes.

Agregó que, no se efectuó una correcta apreciación de los motivos de su recurso jerárquico, pues no se pronunció sobre el hecho de que el Auto Inicial de Proceso Administrativo no identificó la conducta trasgresora en la que supuestamente hubiese incurrido, tratando por el contrario de enmendar aquel yerro con justificaciones subjetivas que vulneraron sus derechos constitucionales, cuando lo que correspondía era que, en mérito a dicha falencia insubsanable, se disponga la nulidad de obrados; puesto que, el hecho que originó el proceso, resultaba imposible que se le sindique la inobservancia de la norma; siendo que, en tales circunstancias, su conducta no podía ser subsumida a un hecho inexistente que no se encontraba claramente identificado.

I.1.2. Derechos y garantias supuestamente vulnerados

El accionante señaló como lesionado el debido proceso en su elemento del derecho a la defensa, los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad por falta de penalidad en la sanción de destitución; así como también el principio “non bis in ídem” y la presunción de inocencia; lesionándose también los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral a percibir una remuneración justa y equitativa, citando al efecto los arts. 16.I, 48.I, II, III y IV; 49.II y III; 115; 116.I; 117.I; 119.II y 120.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo la nulidad de obrados hasta el Auto Inicial de Proceso Administrativo ALC 008/2018 de 18 de octubre inclusive, ordenándose la restitución y reincorporación al cargo y funciones que ejercía en YPFB antes de su destitución, más el pago de salarios devengados y otros derechos laborales que le correspondan desde la fecha de su ilegal suspensión.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 20 de mayo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 615 a 621 vta., presentes la parte solicitante de tutela; la representación legal del demandado y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó los argumentos de la acción de amparo constitucional y ampliando la misma, hizo conocer que en un caso de similares características, la Sala Constitucional Cuarta del mismo departamento, concedió la tutela solicitada por David Valverde Sejas; asimismo manifestó que incluso fue citado con un nuevo proceso penal por los mismos hechos, constituyéndose en víctima de persecución penal desde 2017, por el mismo proceso de contratación por el que se lo sanciona administrativamente.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Wilson Felipe Zelaya Prudencio, Presidente Ejecutivo a.i. YPFB, a través de su representante legal, en audiencia manifestó lo que sigue: a) La decisión objeto de la demanda tutelar, se encuentran respaldada en disposiciones constitucionales y legales; entre ellas, la Resolución Ministerial 823 de 15 de octubre de 1956, cuyo artículo 352 establece que el personal procesado deberá ser suspendido automáticamente de su cargo en tanto se defina su culpabilidad; previsión normativa que fue debidamente cumplida por el ahora demandado que, de no haberlo hecho, hubiera incurrido en el delito de incumplimiento de deberes tipificado en el “art. 154” –no identifica a que cuerpo normativo corresponde–, así como en inobservancia de lo dispuesto por el art. 23.1 de la CPE; demostrándose en consecuencia que las acciones asumidas por el demandado no fueron arbitrarias, sino enmarcadas en la ley; b) De conformidad a lo previsto por los arts. 4 y 5 de la de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) –Ley 027 de 6 de julio de 2010–, y el Código Procesal Constitucional –Ley 254 de 5 de julio de 2012–, todo Reglamento goza de presunción de constitucionalidad en tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional no se manifieste en contrario; ratificándose entonces que la autoridad demandada, actuó en apego a la normativa vigente; c) En el marco de los arts. 28 de la Ley 1178 y 33 concordante con el 59 del DS 23318A, un funcionario público puede ser paralelamente procesado por las cuatro responsabilidades: penal, civil, administrativa y ejecutiva (en el caso de MAE), sin que ello signifique vulnerar el principio non bis in ídem; d) El accionante confunde la responsabilidad penal con la responsabilidad administrativa, siendo que la primera surge de la comisión de un delito y, la segunda, de la contravención del ordenamiento jurídico administrativo compuesto por normas que regulan la conducta del servidor público, además, la responsabilidad penal se encuentra a cargo del Juez competente apoyado por el Ministerio Público, en tanto la administrativa, se halla bajo tuición del Juez sumariante; y, sobre todo, la responsabilidad penal acarrea la privación de la libertad; en cambio, la administrativa deriva en sanciones que van desde la suspensión de funciones,  multa hasta el 20% de la remuneración; y, destitución; diferencias notables que no han sido debidamente precisadas en la acción de defensa; e) El impetrante de tutela efectúa una interpretación errada del numeral 9 del Instructivo 01 de 1 de marzo de 2011, que establece la imposibilidad de aperturar sumarios administrativos en casos en los cuales existan sanciones previas como la suspensión pues se incurriría en doble sanción; sin embargo, omite considerar que dicho precepto se circunscribe y limita expresamente a un solo tipo de responsabilidad; siendo por el contrario que, cuando se trata de varias, los procesos son totalmente autónomos e independientes; es decir, que la sanción impuesta en la responsabilidad administrativa de ninguna manera en aquella que se aplique en la penal; conceptos que deben manejarse con mucha precisión y delicadeza; f) En cuanto al hecho de que la Sala Constitucional Cuarta, hubiera emitido algún pronunciamiento, es preciso manifestar que dicha instancia no comprendió a cabalidad los argumentos expuestos por la parte accionante y también entonces demandada; no habiendo comprendido las diferencias precisadas entre la responsabilidad administrativa y penal, habiéndose por el contrario expresado argumentos “aberrantes” sobre el desconocimiento del procedimiento en la vía penal; aspectos que derivaron en el “error garrafal” de concesión de tutela que, será revisado por el Tribunal Constitucional Plurinacional que con certeza, revocará tan errónea decisión; y, g) La Resolución 064/2017 de 18 de abril, motivo de la acción tutelar, fue emitida bajo el sustento de un Reglamento Interno y en el marco de la responsabilidad penal y no administrativa, siendo que no se constituye una sanción sino que configura una suspensión hasta que se defina en la vía penal su culpabilidad o inocencia, pues no es coherente e incurre en conflicto de intereses, mantener a un funcionario en el ejercicio de sus funciones cuando éste cometió un delito. Por todo lo antes señalado, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Daniel Alejandro Aguilar Lara, Autoridad Sumariante de YPFB, en su condición de tercero interesado, manifestó lo siguiente: 1) Dentro del proceso instaurado contra el accionante, también fueron procesadas otras veinte personas por el mismo caso denominado "Taladros" mediante varios procesos sustanciados en el eje central; 2) El accionante pretende que la justicia constitucional deje sin efecto todo el proceso seguido en su contra y se anulen obrados hasta el Auto Inicial inclusive; no obstante, la jurisdicción constitucional no es competente para realizar la revisión de actuados que ya fueron analizados por autoridades públicas sumariantes y la máxima autoridad ejecutiva de la entidad; 3) La solicitud de reincorporación planteada por el impetrante de tutela, no tiene razón de ser, dado que su petitorio no incidirá en la relación jurídica laboral que tenga con YPFB; 4) En lo que atinge a la supuesta doble sanción, corresponde señalar que la Resolución 064, objeto de la acción de defensa, ya fue observada por otros coprocesados, habiéndose resuelto el problema por el Tribunal Constitucional que arribó a la conclusión de que dicha decisión no tiene la condición de una sanción o de disposición determinativa y final, al margen de que, una vez emitido el fallo mencionado, ninguno de los involucrados interpuso recurso alguno impugnándolo; 5) El art. 352 del Reglamento Interno de Personal de YPFB, al que mediante contrato se sometió el accionante, tiene su naturaleza jurídica en la preservación de los derechos del debido proceso para evitar cualquier conflicto de interés entre el ahora accionante y la institución, dado que aquel se encuentra investigado penalmente, motivo por el cual, para que pueda asumir su defensa se dispuso su suspensión sin goce de haberes; sin embargo y conforme determina el indicado artículo, en caso de que el solicitante de tutela fuera declarado inocente, la entidad le devolverá todos y cada uno de los salarios devengados o lo reincorporará a su fuente laboral, evidenciándose que no se trata de una sanción, dado que esta medida en materia administrativa, consiste en la suspensión sin goce de haberes por un término máximo de treinta días, misma que no fue impuesta contra el hoy impetrante de tutela. En mérito a dichos argumentos, solicitó se deniegue la tutela solicitada.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución de 20 de mayo de 2021, cursante de fs. 622 a 628 vta., denegó la tutela solicitada con base en los siguientes fundamentos: i) En el marco del art. 352 del Reglamento Interno de Personal de YPFB, la Resolución objeto de la acción de amparo constitucional, no podría constituirse como una decisión sancionatoria, sino una de carácter precautorio en razón a su temporalidad, por lo que no constituye una determinación definitiva, dado que no es un acto administrativo que concluye el proceso; ii) Más allá que dicha decisión pueda ser considerada constitucional, inconstitucional, legal o ilegal, tal aspecto no es el objeto de la acción de defensa, sino la comprobación de si la Resolución PRS 064, emitida por el ahora demandado, se dictó en el marco y cumplimiento del Reglamento Interno de la institución, lo que es evidente; iii) Se desconoce si el accionante, al considerar que dicha determinación resultó lesiva a sus derechos, activó otros recursos o instancias; iv) De antecedentes se observa que con posterioridad a la emisión de la Resolución antes referida, se dictó el Auto Inicial del Proceso Administrativo; Resolución Final, Resolución de Revocatoria y Resolución de Jerárquico, mediante las cuales se dispone y ratifica la sanción de destitución del accionante; es decir, dentro del dicho proceso es que la jurisdicción administrativa la impone sanción al procesado, evidenciándose en consecuencia que no existe una doble sanción; y, v) Sobre la lesión del derecho a la defensa por la falta de identificación del hecho o acto que habría transgredido el ordenamiento jurídico administrativo, se observa que el impetrante de tutela, expone diferentes elementos detallados en las resoluciones administrativas; sin embargo de la revisión de las mismas se advierte que las autoridades fundamentaron y expusieron las razones por las cuales asumieron su decisión; en tal contexto y en mérito al principio de subsidiariedad así como al de inmediatez, la jurisdicción constitucional únicamente puede abocarse a la revisión de la última decisión asumida dentro del proceso; no obstante, en el presente caso, el peticionante de tutela no fundamenta de manera concreta y clara cuáles son los elementos de la Resolución del Recurso Jerárquico que vulneran los derechos que reclama; es decir, de qué manera las autoridades interpretaron inadecuadamente o incumplieron el principio de taxatividad, no existiendo una subsunción de los hechos a las faltas señaladas dentro de los reglamentos internos de la institución; consecuentemente, la vulneración del derecho analizado, no es evidente.

Ante la solicitud de aclaración, enmienda y complementación, la Sala Constitucional, determinó que no existía nada por complementar o enmendar, al contener la decisión asumida todas las razones de la decisión.