SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1355/2022-S1

La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso, en su vertiente de incumplimiento de plazos procesales en la tramitación del proceso disciplinario tramitado en su contra, toda vez que la Resolución Final de Primera Instancia SDB 08/2019 de 26 de diciembre, fue emitida cuatro días hábiles después de realizada la audiencia de exposición de descargos y alegatos, es decir fuera del término previsto en el art. 111.VI de la Ley 483; y, también porque el proceso sumario no debe extenderse ni durar más de noventa (90) días; sin embargo, desde la fecha de notificación con la denuncia el 4 de octubre de 2019, hasta la notificación con la Resolución Final de Primera Instancia efectuada el 30 de agosto de 2021, han transcurrido veintidós (22) meses, perdiendo competencia para sustanciar la presente causa; razón por la cual, solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga: a) Dejar sin efecto la Resolución Final de Primera Instancia SDB 08/2019 de 26 de diciembre, emitida por la Autoridad Sumariante y la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 064/2021 de 30 de septiembre, dictada por el Tribunal de apelación; y, b) Que el Tribunal de apelación, dicte una nueva resolución, respetando el debido proceso, observando los plazos establecidos en la Ley del Notariado Plurinacional y conforme a la resolución constitucional a emitirse.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: 1) Sobre el derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador; y, 2) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador

El art. 115.II de la CPE, dispone que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; a su vez, el art. 117.I de la Norma Suprema, establece que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (…)”.

El derecho al debido proceso, consagrado en la Ley Fundamental, se encuentra en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es signatario el Estado boliviano; así la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su art. 8 en relación con los arts. 7 numerales 2, 3, 4, 5 y 6; 9; 10; 24; 25; y, 27 de la misma norma internacional, lo consagra como un derecho humano; de igual modo está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). 

Por otra parte, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales; pues, incluye procedimientos administrativos de todo orden; entendimiento que fue recogido en la SCP 0567/2012 de 20 de julio^[1], que estableció importante doctrina jurisprudencial.

En ese contexto, corresponde señalar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad.

La SC 0902/2010-R de 10 de agosto, respecto al debido proceso, en el Fundamento Jurídico III.5, señaló que:

En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (…)

…no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.

El reconocimiento del debido proceso como derecho, garantía y principio, también se encuentra plasmado en la SC 0086/2010-R de 4 de mayo, en cuyo Fundamento Jurídico III.7, indicó:

…el debido proceso, consagrado en el texto constitucional en una triple dimensión, en los arts. 115.II y 117.I como garantía, en el art. 137 como derecho fundamental y en el art. 180 como principio procesal; y, en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como derecho humano (…).

En resumen, se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas; y que, conforme a la jurisprudencia constitucional, sufrió una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos; es decir, que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos.

En esa línea, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional contenida en la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, en el Fundamento Jurídico III.1, estableció:

            …respecto al ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria del Estado, se desprenden dos temas, que se sustentan en normas constitucionales-principios del nuevo modelo de Estado: 1) El fundamento de su ejercicio; y, 2) Los límites a ese ejercicio, que encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso.

         1) El ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en el ámbito disciplinario, permite a la administración pública en sus distintos órganos e instituciones del nivel central y de las diferentes entidades territoriales autónomas imponer sanciones a sus servidoras y servidores públicos para garantizar que se cumplan los fines y funciones esenciales del Estado previstos en la Constitución y la ley conforme refiere el art. 9 de la CPE, siendo ese su fundamento. En efecto, son la Constitución, la legislación y reglamentación del nivel central y de las entidades territoriales autónomas que en ese cometido le confieren a la administración pública la potestad y facultad de aplicar, en vía disciplinaria, diversos tipos de sanciones a sus servidoras y servidores públicos.

            2) Ahora bien, el ejercicio de la potestad de las entidades públicas de imponer sanciones disciplinarias a sus propios servidores públicos, está subordinado y limitado al respeto de determinadas garantías mínimas, entre ellas, la garantía del debido proceso, por cuanto ello controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello, en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía.

En ese entendido, la actividad sancionadora, tanto penal como administrativa, debe respetar el sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado (CPE), en especial los derechos y garantías de las personas que se constituyen en el fundamento y límite del poder sancionador del Estado.

III.2.  Análisis del caso concreto

           La accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso, en su vertiente de incumplimiento de plazos procesales en la tramitación del proceso disciplinario, toda vez que, la Resolución Final de Primera Instancia SDB 08/2019 de 26 de diciembre, fue emitida cuatro (4) días hábiles después de realizada la audiencia de exposición de descargos y alegatos; es decir, fuera del término previsto en el art. 111.VI de la Ley 483; y, también porque el proceso sumario no debe extenderse ni durar más de noventa (90) días; sin embargo, desde la notificación con la denuncia el 4 de octubre de 2019, hasta la notificación con la Resolución Final de Primera Instancia, efectuada el 30 de agosto de 2021, han transcurrido         veintidós (22) meses, perdiendo competencia para sustanciar la presente causa.

Identificada la problemática planteada, corresponde a continuación revisar y analizar los antecedentes contenidos en la presente acción de defensa, de donde se establece que, mediante Auto de Apertura de Proceso Sumario D.S.B. 009/2019 de 9 de octubre, la Sumariante Disciplinario de la Dirección del Notariado Plurinacional, resolvió admitir la denuncia presentada por María Alejandra Zambrano Aguirre, Notaria de Fe Pública N° 4 del Municipio de Trinidad contra Mirian Durán Aue, Ex Notaria de Fe Pública de la indicada Notaría y actual Notaria de Fe Pública N° 1 del Municipio de San Andrés, respecto a la posible comisión de las faltas disciplinarias previstas en la Ley 483, con el que fue notificada el 3 de diciembre de 2019.

Tramitado el proceso, la Sumariante, emitió la Resolución Final de Primera Instancia SDB 08/2019 de 26 de diciembre, declarando improbadas las excepciones de prescripción y de eximente de responsabilidad, planteadas por la ahora accionante; y, declaró probada la denuncia por la comisión de la falta grave prevista en el art. 105 inciso b) con relación al inciso l) del art. 18, inciso f) del art. 105 en relación a los incisos a), b) y c) del art. 18 e inciso o) del art. 105 en relación al art. 3 numerales 3, 4, 5, 6 y 8, todos de la LNP; en consecuencia determinó imponerle la sanción de diez (10) salarios mínimos nacionales; resolución con la que fue notificada la sumariada el 30 de agosto de 2021.

  Ante esa decisión, la ahora solicitante de tutela, interpuso recurso de apelación, resuelto por Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 064/2021 de 30 de septiembre, pronunciada por el Director a.i. de la DIRNOPLU, que determina confirmar totalmente la Resolución Final de Primera Instancia.

Revisado el recurso de apelación, así como la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia, se evidencia que la ahora peticionante de tutela, denunció entre otros agravios, el incumplimiento de plazos procesales, que ahora es el reclamo central de su acción tutelar.

En la especie, el Director a.i. del Notariado Plurinacional, en la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 064/2021 de 30 de septiembre, respecto al agravio denunciado relativo al incumplimiento de plazos procesales y la consiguiente pérdida de competencia, se pronunció    señalando que, la Ley del Notariado en los artículos que norma el régimen disciplinario respecto a los notarios de fe pública por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones, no reconoce que esa inobservancia de plazos   conllevan a la pérdida de competencia o aplicación del silencio administrativo, tampoco reconoce la aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo; empero, lo que sí genera es responsabilidad administrativa a la Autoridad sumariante, por incumplimiento a las funciones que le fueron encomendadas; ante ello, refiere que revisados los antecedentes, se  ha podido establecer que desde el Auto de Apertura del Proceso Sumario de 9 de octubre de 2019 a la emisión de la Resolución de Primera Instancia SDB 08/2019 de 26 de diciembre, transcurrieron dos (2) meses y diecisiete (17) día, fallo con el        que fue notificada la denunciante el 27 de diciembre del mismo año; y, posterior a ello, se acudió en tres oportunidades al domicilio a efectos de notificar a la sumariada, pero en ninguna oportunidad fue habida conforme consta en las representaciones que cursan en obrados; luego, debido a la emergencia sanitaria y en cumplimiento a la Resolución Administrativa DIRNOPLU 034/2020de 23 de marzo, se emitió resolución suspendiendo todos los plazos procesales, mismos que fueron reanudados el 13 de agosto de 2020 y luego, se procedió a notificar a la sumariada, evidenciándose que esa autoridad cumplió los plazos procesales que señala la norma.

En ese contexto, previamente corresponde señalar que conforme se tiene en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, los derechos y garantías contenidos en el debido proceso, no se encuentran limitados en cuanto a su aplicación a los procesos judiciales, también son aplicables a los procesos administrativos en los que se determinen responsabilidades.

En efecto, en cuanto al incumplimiento de plazos procesales para la emisión de la resolución final de primera instancia y respecto al reclamo que el proceso sumario se ha demorado en su tramitación por más de noventa (90) días, motivos por los cuales, la autoridad sumariante habría perdido competencia para sustanciar la presente causa; se tiene que, analizada la normativa de la Ley del Notariado Plurinacional, se evidencia que en el Título referido al Régimen Disciplinario, arts. 97 al 115, no contempla la pérdida de competencia de la autoridad que emite un fallo fuera del plazo, o por la demora en su tramitación, lo cual genera solamente responsabilidad administrativa para la autoridad sumariante  por el retardo.

Por consiguiente, dichas denuncias no tienen incidencia directa en el contenido de la determinación, por cuanto no es un defecto de fondo y no puede tener por consecuencia la nulidad del acto, en virtud a que el pronunciamiento de la resolución final administrativa fuera de plazo, no ocasiona pérdida de competencia y la demora para sustanciar la causa tampoco invalida el fallo; razón por la cual, resulta innecesario ingresar a realizar cómputo de plazo alguno.

De lo expresado precedentemente, se tiene que la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de manera correcta, aunque con otros fundamentos.