SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1492/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 18 de noviembre y 1 de diciembre de 2021, cursantes de fs. 85 a 99 y 103 a 108 vta., los accionantes señalaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de la Dirección de Gestión de RR.HH. por Memorándums D.G.RR.HH. 02582/2021 de 14 de mayo, 03243/2021 de 4 de junio, 03788/2021 de 12 de julio y 04321/2021 de 19 de agosto, respectivamente, prescindió de los servicios de Vanessa Montecinos, Cristael Melody Jiménez López, Pamela Yuvisa Herrera Flores y Oswaldo Ramiro Calderón Irusta; y, mediante los Memorándums D.G.RR.HH. 02354/2021 de 28 de abril, 02394/2021 de 30 de igual mes, 02446/2021 de 11 de mayo y 03433/2021 de 14 de junio, aceptó la renuncia de Álvaro Xavier Viaña Carretero, Reyna Chuquimia Callicondori, Patricia Katushka Daroca Velasco y María Patricia Candelaria Saavedra Monrroy.

En consecuencia, interponiendo diferentes notas solicitaron el pago de sus vacaciones no utilizadas; duodécimas de aguinaldo y todos los derechos sociales que les correspondían; empero, Karem Milenka Vásquez Salazar, Directora de Gestión de RR.HH. y Constancia Juliana Espinoza Llanqui, Directora de Gestión Financiera de la señalada entidad municipal -hoy codemandadas-, mediante el Memorándum D.G.RR.HH. 04321/2021; Notas Cite DGRH.UAP KP-BS/OF. 0447/2021, 477/2021 y 0582/2021 todos de 27 de agosto; 0429/2021 de 20 de septiembre; y, SMFIN/DGF/UC/469/2021 de 29 de octubre, no dieron curso a lo impetrado, refiriendo que: “Como es de conocimiento público el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, está atravesando por un importante déficit presupuestario, mismo que fue heredado de la anterior administración, lo cual impide que a la fecha se puedan cumplir con obligaciones financieras entre las cuales se encuentra precisamente el pago de vacaciones no utilizadas las mismas que serán canceladas conforme de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria a la brevedad posible” (sic).

Contra las indicadas respuestas, no pudieron acceder a los recursos de revocatoria y jerárquico en el marco de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, al tener calidad de funcionarios de libre nombramiento; por otra parte, el Decreto Municipal 028/2020 de 23 de julio, que aprobó el Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y otros Derechos del indicado Gobierno Autónomo Municipal, tampoco contempló dichos medios de impugnación, prescindiendo incluso de la participación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Las “…respuestas tan vagas y vacías de contenido…” (sic) a las solicitudes presentadas, no señalaron la fecha en la cual se harían efectivos los pagos de sus derechos a la vacación y duodécimas de aguinaldo -dentro de lo establecido en el referido Decreto Municipal-; además, antes de sus desvinculaciones laborales la entidad edil indicada debió prever la carga social que ello implicaba.

La Disposición Adicional Segunda de Ley de Modificaciones al Presupuesto General de Estado -Ley 233 de 13 de abril de 2012-, modificó el art. 12 de la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011, prohibiendo la acumulación de vacaciones por más de dos gestiones consecutivas, norma que se encontraba vigente en el marco de la Disposición Final Novena inc. h) de la Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020, en armonía con el art. 33 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo de 23 de agosto de 1943; asimismo, el ámbito de aplicación del Decreto Municipal 028/2020, estaba dirigido a trabajadores comprendidos en la Ley General del Trabajo y servidores públicos permanentes -se entiende municipales-; tal normativa, estipuló el derecho que tenían de gozar de vacaciones y el pago de aguinaldo a la conclusión de sus funciones, tanto en el órgano ejecutivo como en el legislativo municipal, sin acudir a ningún otro procedimiento o instancia; así, el art. 12 del Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y otros Derechos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, estableció el procedimiento a seguir en caso de retiro forzoso, voluntario, fallecimiento, inasistencia injustificada, incorporación a la categoría de servidor público municipal y otros sobrevinientes; como también, el  art. 20 de la citada norma contempla el trámite de pago de compensaciones de vacaciones y duodécimas de aguinaldo, en el término de trece días de acuerdo a lo señalado en el art. 15 del mismo texto legal, trámite que debía seguir de oficio la institución.

En otra acción tutelar similar a la que formularon -inherente a diferentes funcionarios municipales con la misma problemática-, se les concedió tutela por transgresión del derecho a la petición.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron la lesión de su derecho a la petición, citando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 22 y 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, ordenando a los demandados, que en el plazo de veinticuatro horas se emita respuesta fundamentada, indicando la fecha exacta en la que les cancelarán sus vacaciones, y duodécimas de aguinaldo, así como, el “…Pago adicional de 30% por demora mayor a los (13) trece días hábiles” (sic) -término establecido en el Decreto Municipal 028/2020-.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 10 de enero de 2022, según consta en acta cursante de fs. 208 a 215 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los impetrantes de tutela a través de sus abogados, ratificaron el contenido de su memorial, y ampliándolo indicaron que: a) En aplicación del Decreto Municipal 028/2020, los funcionarios desvinculados no estaban en la obligación de solicitar el pago de sus derechos laborales, siendo aquello responsabilidad del área de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; b) La cancelación por concepto de sus vacaciones y duodécimas de aguinaldo debió realizarse en el término de trece días, conforme manda el art. 15 del Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y otros Derechos; sin embargo, pese a que presentaron diferentes notas de forma individual a ese efecto, no recibieron una respuesta de la fecha exacta en la cual aquello se efectivizaría; y, c) Las vacaciones no son remuneradas económicamente, estableciéndose su pago como una excepción; empero, en el presente caso, la gestión municipal prescindió de sus servicios sin resguardar los procedimientos administrativos ni los recursos económicos correspondientes para salvaguardar sus derechos laborales.

A las preguntas del Vocal de la Sala Constitucional, en cuanto a si realizaron alguna petición conjunta a la parte demandada, señalaron que no; respecto a si existía una contestación cabal a alguno de los peticionantes de tutela, indicaron que se les dio la misma respuesta incompleta, que “…el Sr. Viaña y al Sr. Calderón y la Sra. Chuquimia, Jiménez no existe respuesta alguna a la fecha a las solicitudes que han realizado…” (sic), y al no estar comprendidos en la Ley General del Trabajo no acudieron al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; que, si bien les cancelaron el aguinaldo, fue “…por evitar las multas correspondientes el municipio se ha visto obligado a [efectuar] el pago correspondiente” (sic); sin señalar la parte demandada cuánto les adeudaba, siendo su obligación elaborar un informe con base en sus kardex; empero, serían de dos años en la mayoría de los casos y de veinte días en otros.

También afirmaron que, Álvaro Xavier Viaña Carretero, Oswaldo Ramiro Calderón Irusta, Reyna Chuquimia Callicondori, Cristael Melody Jiménez López y Pamela Yuvisa Herrera Flores presentaron diferentes notas; sin embargo, no merecieron respuesta alguna; al resto de los peticionantes de tutela la contestación fue uniforme, refiriendo que “…no hay dinero que en algún momento se los pagará pero en ningún momento refieren una fecha exacta…” (sic).

I.2.2. Informe de los demandados

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde; Karem Milenka Vásquez Salazar, Directora de Gestión de RR.HH; y, Constancia Juliana Espinoza Llanqui, Directora de Gestión Financiera, todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, por informe escrito presentado el 10 de enero de 2022, cursante de fs. 193 a 205; y, en audiencia de garantías a través de sus representantes, solicitaron se deniegue la tutela impetrada, refiriendo que: 1) Vanessa Montecinos, Álvaro Xavier Viaña Carretero y Reyna Chuquimia Callicondori, en sus “carpetas” no contaban con ninguna solicitud de pago de compensación de vacaciones; asimismo, Patricia Katushka Daroca Velasco y Oswaldo Ramiro Calderón Irusta, presentaron notas el 19 de mayo y 21 de octubre de 2021, respectivamente; por su parte, María Patricia Candelaria Saavedra Monrroy y Pamela Yuvisa Herrera Flores, contaban con liquidación de compensación de vacaciones de 15 de noviembre y 9 de diciembre del citado año, respectivamente; y, Cristael Melody Jiménez López, tenía un reporte de compensación de vacaciones de 6 de octubre de igual año; 2) Tomando en cuenta las fechas de desvinculación laboral de Vanessa Montecinos, Álvaro Xavier Viaña Carretero, Patricia Katushka Daroca Velasco y Reyna Chuquimia Callicondori, y la presentación de esta acción de amparo constitucional, transcurrieron más de los seis meses exigidos por el art. 129.II de la CPE para su admisión; por lo que, se inobservó el principio de inmediatez; 3) Al encontrarse en trámite administrativo interno del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, el pago de la compensación de vacaciones -que acreditaron con las impresiones del portal Web Sistema de Trámites Municipales (SITRAM) 24/7 que presentaron, inherente a los impetrantes de tutela, a excepción de Cristael Melody Jiménez López y Reyna Chuquimia Callicondori (de las que no constaría inicio del mismo); que los nombrados no acudieron al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y/o a la Dirección del Servicio Civil; y que, tampoco probaron que la Dirección de Gestión Financiera del aludido Gobierno Autónomo Municipal, se hubiera negado a la cancelación de compensación de vacaciones; por lo que, los aludidos incumplieron el principio de subsidiariedad previsto por los arts. 129.I de la CPE y 54.I y II del Código Procesal  Constitucional (CPCo); 4) Los accionantes en su demanda tutelar, afirmaron que las respuestas que se les otorgó, carecían de fundamentación y motivación; sin embargo, de manera contradictoria indicaron que aquellas no eran susceptibles de impugnación; empero, fueron ellos quienes no recurrieron a la vía idónea para ejercer sus derechos; 5) En cuanto a la presunta lesión del derecho a la petición de los nombrados, la respuesta formal que se les otorgó no fue negativa -conforme ellos mismos expresaron a “…fojas 16 del memorial de amparo…” (sic)-, la solicitud del pago de la compensación de vacaciones se encontraba en trámite, por responsabilidad de gestión financiera, señalaron que: “…se reconocerá y pagará cuando exista disponibilidad presupuestaria y financiera…” (sic); asimismo, las “notas emitidas” al referido Gobierno Autónomo Municipal, de acuerdo a los fundamentos básicos del derecho administrativo, no tenían calidad de resolución o acto administrativo definitivo; 6) Por previsión del art. 1 del Decreto Municipal 028/2020, dicha norma es aplicable al personal laboral comprendido dentro del ámbito de competencia de la Ley General del Trabajo; por lo que, siendo los peticionantes de tutela servidores sujetos al Estatuto del Funcionario Público, no podían denunciar el incumplimiento del plazo para el pago de su compensación de vacaciones, establecido en el art. 15 del indicado precepto legal ni la multa contemplada en el art. 9 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006; 7) En el presente caso, era inaplicable el entendimiento de la   SCP 0209/2021 de 29 de septiembre, la cual fue dictada en otra acción tutelar; en razón a que, Vanessa Montecinos, Álvaro Xavier Viaña Carretero, Patricia Katushka Daroca Velasco y Reyna Chuquimia Callicondori, inobservaron el principio de inmediatez, y todos los accionantes el de subsidiariedad; además, el objeto y el petitorio en ambos mecanismos de defensa eran diferentes; 8) En el memorial de esta acción de defensa, los impetrantes de tutela reconocieron que la vía idónea para su reclamo era a través de la “Dirección del Servicio Civil” (sic); 9) La solicitud formulada por los aludidos fue más allá del alcance del derecho a la petición, pues pretendían que a través del presente mecanismo constitucional el pago de “…1) (…) Vacaciones, 2) Multa del 30% y 3) Pago del Aguinaldo, siendo el petitorio incorrecto y errado en cuanto a restablecer un supuesto derecho vulnerado…” (sic); tratando de obligar a la jurisdicción constitucional fijar fecha para esa cancelación, cuando tal aspecto dependía de una certificación presupuestaria correspondiente a las gestiones 2021 y 2022, teniendo además la entidad edil otras obligaciones que honrar; 10) De acuerdo a la normativa emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el pago del aguinaldo debía efectuarse hasta el 20 de diciembre de 2021, aspecto que cumplieron íntegramente de acuerdo a la planilla de percepción de abono de duodécimas de aguinaldo, certificada por la Unidad de Salarios dependiente de la Dirección de Gestión de RR.HH. del precitado Gobierno Autónomo Municipal; por lo que, ese hecho estaba superado; 11) La compensación de vacaciones se rige por los arts. 23 y 24 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), Disposición Adicional Segunda de la Ley 233; y, 5 del DS 4434 de 30 de diciembre de 2020 -Reglamentario de la Ley Financial 1356 de 21 del indicado mes y año-; 12) La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 001/2022 de 5 de enero -dentro de una acción de amparo constitucional seguida por funcionarios municipales contra el aludido Gobierno Autónomo Municipal, donde también reclamaron el pago de vacaciones-, determinó su improcedencia, debido a la inobservancia del principio de subsidiariedad, debiéndose juzgar de igual manera este caso; 13) Nancy Genoveva Toro Mérida ex Asesora Legal de RR.HH. de la referida entidad municipal tenía la obligación de emitir instructivos y resoluciones durante la gestión 2021, para que los peticionantes de tutela tomen sus vacaciones; motivo por el cual, iniciarán las acciones legales administrativas y judiciales en su contra; 14) Los nombrados tenían pleno conocimiento del déficit -se entiende económico-, que generó la pandemia del COVID-19; sin embargo, “…la anterior gestión edil…” (sic) no ha previsto el pago de la compensación de vacaciones, dejándoles tal responsabilidad; por tal razón, realizaron los máximos esfuerzos en la reformulación -se entiende del presupuesto operativo anual-, para el funcionamiento de las distintas unidades organizacionales; y, 15) A través de medios de prensa oral y escrito, se conoció que su presupuesto institucional fue insuficiente y los gastos recurrentes solo alcanzaron hasta agosto de 2021.

El Vocal de la Sala Constitucional consultó a los demandados si la señalada entidad edil tuvo alguna restricción para realizar el pago de vacaciones; ante lo cual, respondieron que dicho aspecto no se encontraba normado; por lo que, no correspondía su cancelación; toda vez que, el art. 23 del “…reglamento del funcionario Público…” (sic),  indica que es un pago extraordinario; en relación a que si la falta de presupuesto fue incorporado para pago futuro, y a qué partida; contestaron que, debido al cambio de gestión en 2021, no hubo una partida específica; la Dirección Financiera de ese Gobierno Autónomo Municipal no contaba con el flujo económico correspondiente para realizar la cancelación requerida; lo que, no constituía una negación del derecho reclamado; en torno a que si en la tramitación se envió “a un financiero” quien devolvió -se comprende las solicitudes-, indicando la carencia de presupuesto, existía algún pronunciamiento superior, aseveraron que “…de acuerdo a Nota No 469 de 29 de octubre, es un procedimiento que no ha culminado y se remite a Recursos Humanos para fines de claridad ya que el tr[á]mite no ha concluido” (sic); asimismo, señalaron que se dio respuesta a la mayoría de los accionantes de forma expresa “…y una vez que se devuelva el tr[á]mite su procedimiento continúa debe irse recursos humanos y ver la posibilidad de prelación…” (sic); respondieron que, por nota se indicó a los impetrantes de tutela “…que se les está pagando sin distinción alguna…” (sic); y el orden de prelación para el pago corresponde a la fecha de llegada de los trámites.

De igual forma, indicaron que la compensación de vacaciones se genera de oficio, siguiendo un procedimiento administrativo interno que culmina en la Dirección Financiera de dicha entidad municipal; dado que, tenían seiscientos trámites en espera; que, en ningún momento negaron la existencia de ese derecho; empero, por razones presupuestarias procederán a la cancelación de acuerdo a la disponibilidad de recursos; no obstante, algunos estaban concluidos, como los de Álvaro Xavier Viaña Carretero y Oswaldo Ramiro Calderón Irusta.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justica de La Paz, mediante Resolución 003/2022 de 10 de enero, cursante de fs. 216 a 223 vta., concedió en parte la tutela solicitada en relación a Vanessa Montecinos, Patricia Katushka Daroca Velasco, María Patricia Candelaria Saavedra Monrroy y Pamela Yuvisa Herrera Flores, disponiendo que la parte demandada dentro de los trece días de su notificación, procedan a hacer efectiva la atención del derecho reclamado, debiendo poner en conocimiento de la indicada Sala Constitucional, cuándo cancelarán “…derechos consolidados que se hallan reconocidas por la autoridad municipal no siendo suficiente una Nota monóloga y decirle con discrecionalidad total cuándo será factible cancelarse su compensación de uso de vacaciones…” (sic); y, denegó respecto a Álvaro Javier Viaña Carretero, Reyna Chuquimia Callicondori y Cristael Melody Jiménez López,  y en cuanto a “…otros pedidos impetrados…” (sic), con base en los siguientes fundamentos: i) La petición, sea oral o escrita, se constituye en uno de los derechos civiles que emergen de la dignidad humana contemplada en el art. 24 de la CPE; la cual, debe generar una respuesta pronta, formal, positiva o negativa, exigiéndose para ello solamente la identificación del interesado; ii) En la acción de defensa que se formuló, lo impetrado estaba vinculado al derecho a la vacación; empero, con diferentes matices; así, de acuerdo a la prueba que presentaron los impetrantes de tutela se advirtió que: Karem Milenka Vásquez Salazar, Directora de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de   La Paz, en respuesta a lo solicitado por Vanessa Montecinos, Patricia Katushka Daroca Velasco, María Patricia Candelaria Saavedra Monrroy y Pamela Yuvisa Herrera Flores, indicó que: “…las mismas serán canceladas conforme de acuerdo a disponibilidad presupuestaria a la brevedad posible…” (sic); lo que, se constituyó en un acto omisivo y generó incertidumbre, cuando debió indicarse en qué plazo les cancelarían lo impetrado, más aun tomando en cuenta que su normativa interna establece el término de trece días a tal efecto; iii) Si bien Reyna Chuquimia Callicondori y Cristael Melody Jiménez López, no formularon de manera escrita su solicitud de compensación; empero, el citado Gobierno Autónomo Municipal, de oficio generó el procedimiento para su cancelación, estando concluido para la primera y en espera de informe jurídico para la segunda; iv) En relación a Oswaldo Ramiro Calderón Irusta, su trámite también aguardaba a la opinión legal; v) Si bien, Álvaro Xavier Viaña Carretero, presentó una petición escrita, se estaba a la expectativa de un informe, lo que daría lugar a la subsidiariedad de esta acción tutelar; y, vi) El pago adicional del 30% por demora mayor a los trece días hábiles impetrado, no era aplicable, debiendo establecerse “…conforme lo estamos señalando la justificada o injustificada para su cancelación, en lo que corresponde también a que debamos remitir a la Procuraduría así como al Ministerio Público los antecedentes que hacen a este recurso, no se hace efectivo establecer la misma menos reconocer daños y perjuicios…” (sic).

En vía de complementación los accionantes -Osvaldo Ramiro Calderón Irusta, Reyna Chuquimia Callicondori y Cristael Melody Jiménez López- pidieron pronunciamiento con relación a sus solicitudes presentadas -consignadas con Hojas de Ruta 42255 y 21162 del aludido-; asimismo, que se establezca el plazo en el que deben recibir respuesta; en sustanciación y resolución la referida Sala determinó no ha lugar, sosteniendo que respecto al nombrado su solicitud estaría pendiente de contestación por parte de RR.HH. y en torno a las dos aludidas no acreditaron dichas pretensiones; y, con referencia al entendimiento de plazos se fijó el término de trece días.