SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1503/2022-S4

La accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; así como a la salud y a la seguridad social; no obstante haberse emitido la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E.ART.-48-49/D.S.No.0495/MNBV/No.020/2021, confirmada en por la RA 137/21 y ratificada en su totalidad por RM 866/21, que agotó la vía administrativa, ordenando a la parte demandada que proceda a su inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, no fue cumplida hasta la fecha.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el cómputo de la inmediatez en procedimientos administrativos seguidos ante la Jefatura Departamental del Trabajo

           Con relación a esta problemática relativa al cómputo del plazo para la interposición de las acciones de amparo constitucional, cuando las partes impugnan lo determinado en una conminatoria de reincorporación y deciden agotar las vías de reclamación intraprocesales en la instancia administrativa laboral, la SCP 0666/2018-S4 de 16 de octubre, en su último párrafo, señaló lo siguiente: “…el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación es ejecutable de manera inmediata, haciendo abstracción del principio de subsidiariedad, empero, ello no implica que cuando se opte por agotar las instancias administrativas o judiciales, y pese a haber obtenido una resolución en favor del trabajador, ante la persistencia por parte del empleador en la vulneración de los derechos en el incumplimiento de lo resuelto por la instancia administrativa, deba computarse el plazo de inmediatez de los seis meses que dispone la norma, a partir de la excepcionalidad, puesto que la regla general se encuentra comprendida tanto en la Constitución Política del Estado como en el Código Procesal Constitucional, en sentido que: ‘La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial’”.

III.2. Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores; así como, su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales−, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010 al DS 28699 de 1 de mayo de 2006, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de restitución laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es con base en, dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la restitución a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo; siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de  impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo una mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i) Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad– cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)  La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v) La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba–, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero”.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 de la CPE, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.

III.3.   Análisis del caso concreto

           La accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; así como, a la salud y a la seguridad social; no obstante haberse emitido la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E.ART.-48-49/D.S.0495/MNBV/020/2021, confirmada en recurso revocatorio, por la RA 137/21 y ratificada en jerárquico, en su totalidad por RM 866/21, que agota la vía administrativa, ordenando a la parte demandada que proceda a su inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento 19del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, no fue cumplida hasta la fecha.

           III.3.1. Cuestión previa de admisibilidad

                         Previo a ingresar al fondo de la problemática planteada, corresponde analizar si la solicitante de tutela cumplió con el principio de subisidariedad a tiempo de la interposición de la presente acción tutelar, ante lo sostenido por la parte demandante y la tercera interesada, en sentido que no se hubiese cumplido con el mismo, dado que la notificación con la Conminatoria se hubiera efectuado a la parte accionante, el “12 de marzo de 2020”, habiendo transcurrido hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar (19 de octubre de 2021), siete meses y seis días, no siendo convalidable la fecha de verificación de parte de la Jefatura Departamental del Trabajo. Extremos atendidos por el Tribunal de garantías y que sirvieron de base para determinar la denegatoria de la presente acción de defensa.

                         Sobre el particular, tal como desarrolló la jurisprudencia constitucional que contiene el estándar más alto de protección, si bien, como excepción, se determinó que el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación es inmediato y este Tribunal prescinde incluso de la aplicación de los principios de subsidiariedad e inmediatez; sin embargo, cuando las partes del proceso administrativo laboral, deciden plantear recursos de impugnación, entonces nada impide que se aplique la regla contenida en la propia Constitución Política del Estado como en las normas procesales constitucionales y jurisprudencia constitucional, que el mismo, pueda computarse a partir de la notificación con la última decisión administrativa; que en el caso, viene a ser la que resolvió el recurso jerárquico, que confirmó totalmente la Conminatoria emitida en favor de la accionante, el 4 de marzo de 2021, notificada tanto a la accionante como al empleado, el 23 de septiembre de 2021, tal como se acredita del Formulario de Notificación que cursa en antecedentes (fs. 78); por lo tanto, computando a partir de esa fecha, hasta la de interposición de la presente acción de tutela, 19 de octubre de 2021, se evidencia que se cumplió con el principio de inmediatez; y con mayor intensidad considerando que la impetrante de tutela pertenece a un grupo de protección reforzada dada su condición de adulta mayor; por lo que, a continuación corresponde ingresar al análisis de fondo de lo demandado.

III.3.2. Respecto al incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E.ART.-48-49/D.S.0495/MNBV/020/2021

           De conformidad con lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo, por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que establezca si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

           La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

           En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la CPE, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Norma Suprema, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del DS 28699, modificado por los parágrafos IV y V del Decreto Supremo (DS) 0495, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento por parte del empleador; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E.ART.-48-49/D.S.0495/MNBV/020/2021, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación correspondientes, por la parte demandada.

           De los antecedentes anotados, se tiene que la parte demandada fue notificada con la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E.ART.-48-49/D.S.0495/MNBV/020/2021; sin embargo, contrario a su cumplimiento, presentó recurso de revocatoria, emitiéndose la RA 137/21, que ratificó la Conminatoria de Reincorporación emitida a favor de la ahora impetrante de tutela y ratificada en su totalidad por RM 866/21 d, en recurso jerárquico que agotó la vía administrativa, ordenando a la parte demandada, que proceda a su inmediata reincorporación en el mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, disposición que no ha sido cumplida hasta la fecha, tal y como consta en Informe J.D.T.L.P.-R.JEC-VR-143/2021 de 11 de octubre, emitido por el Inspector dependiente de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz; así como lo expuesto por la parte demandada en audiencia de la presente acción de defensa, al indicar que no correspondería el cumplimiento de la misma; por lo que, de acuerdo a lo previsto por los arts. 45; 46.I.2; 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DDSS 28699 y 0495, éstas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; consecuentemente, para el Tribunal Constitucional Plurinacional, resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto los derechos laborales que en la problemática analizada han sido denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en los DDSS 28699 y 0495.

           Por lo expuesto, se verifica que la parte demandada, al no haber dado cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E.ART.-48-49/D.S.0495/MNBV/020/2021 emitida por  la Jefatura de Departamental de Trabajo de La Paz, confirmada por RA 137/21, y ratificada en su totalidad por RM 866/21, vulneró los derechos denunciados por el accionante; por lo que, con base en los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde conceder la tutela solicitada; aclarándose que la misma tiene un carácter provisional en tanto la parte demandada, de considerarlo necesario, acuda ante la jurisdicción laboral a objeto de impugnar lo decidido por la instancia laboral administrativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, efectuó un análisis incorrecto.