SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1483/2022-S2

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna” (las negrillas son no corresponden).

Resulta igualmente importante remarcar -como ya señaló el precitado fallo constitucional- que éste requerimiento de la suficiente fundamentación de las resoluciones también es exigible al imponer una sanción administrativa, pues la misma implica la supresión o afectación de un derecho o interés, que debe provenir de la comprobación                        -conforme a derecho- de un hecho ilícito que motive enjuiciar una conducta[13]. Por lo sucintamente expuesto, se tiene que la fundamentación de un fallo y de ciertos actos administrativos debe permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, de forma clara y expresa “a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad”[14].

Finalmente respecto a la congruencia como principio característico del debido proceso, cabe ampliar lo previamente referido perteneciente a la SCP 0014/2018-S2; complementando que el aludido principio se refiere a la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; y, en tal contexto, vasta jurisprudencia constitucional estableció que una resolución incongruente es arbitraria; y, que el principio de congruencia adquiere importancia manifiesta en dos ámbitos, una respecto al proceso como unidad (delimita el campo de acción de las partes y el juez o tribunal); y, respecto a la estructura de la Resolución con la finalidad de que la misma absuelva todos los puntos puestos a consideración del juzgador[15].

III.2.  Análisis del caso concreto

La demandante de tutela acusa la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia y a la propiedad; y, los principios de seguridad jurídica, legitimidad e irretroactividad de la ley; toda vez que, la Resolución de Recurso Jerárquico SAAV/AL/03/2021 de 12 de julio -resolviendo el recurso jerárquico que presentó contra el Informe Legal de Catastro CITE: MAVP/UCU-243/2020 de 14 de diciembre-, confirmó el Informe referido incurriendo en defectos, pues: i) Declaró improcedente su recurso con base en los arts. 64 al 66 de la LPA sin expresar los motivos para considerarlos inobservados; a su vez, incongruentemente, ingresó al análisis de fondo confirmó el Informe Legal emitido por la Unidad de Catastro Urbano -que recomendó la actualización de planimetrías anteriormente referida-, determinación que, se fundó en una serie de normas que fueron transcritas sin referir los motivos y la forma de su aplicación al caso concreto; ii) La determinación transgrede sus derechos y los principios de legalidad, seguridad jurídica, irretroactividad y el de presunción de legitimidad al existir ya un plano previamente aprobado; además, se basó en “un posible” contenido en el informe respaldatorio que contiene suposiciones y admite que en 1984 al aprobarse el plano individual no manejaban los sistemas “SIGCAMUK” ni “SIMM” y tampoco estaba vigente el Plan Regulador de 2008; lo que materialmente provocó -a su criterio- retrotraer “estos actuados” pese a ser estables y presumirse obligatorios; y, iii) No hay sobreposición con su terreno, inclusive el Informe de 16 de abril de 2018, que hace alusión a la sobreposición de “…trámites del loteamiento 4 de junio se sobreponen a la urbanización pucka pampa…” (sic), se refiere a manzanos diferentes donde no está su terreno.

Ahora bien, de forma previa a ingresar al análisis de fondo de la acción tutelar, concierne aclarar que la acción amparo constitucional no es una vía supletoria, no reemplaza a las demás jurisdicciones ni revisa todo lo obrado por éstas; en tal sentido, no constituye una acción acumulativa pues el mencionado mecanismo de defensa, “…tendrá lugar contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” (art. 128 de la CPE) y “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”                 (art. 129.I del mismo cuerpo legal), disposiciones que son concordantes con los arts. 53.1 y 54.I del CPCo, que expresamente establecen las supuestas lesiones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas previamente en la jurisdicción ordinaria o administrativa, a través de la utilización de otro medio o recurso legal.

Es bajo este entendido que se ha configurado el principio de subsidiariedad tan ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, existiendo reglas y subreglas de improcedencia de esta acción tutelar, entre las se contempla la imposibilidad que este Tribunal Constitucional Plurinacional, se pronuncie directamente acerca de una problemática. En esta acción tutelar -conforme se ha expuesto precedentemente y ha reiterado la jurisprudencia-, no suple otras jurisdicciones ni las fiscaliza; sino que, únicamente determina la existencia o no de hechos, actos u omisiones ilegales que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos consolidados reconocidos por la Constitución y la ley.

        Delimitado así el problema jurídico, corresponde aplicar lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1, a fin de verificar, si es viable o no la concesión de la tutela pretendida. En ese orden de ideas, corresponde efectuarse la confrontación del contenido del recurso jerárquico interpuesto por la peticionante de tutela; y, la resolución que lo resolvió que agotó la vía. Así, se tiene que el 3 de marzo de 2021, la accionante por recurso jerárquico (Conclusión II.1) presentado ante el Alcalde hoy demandado, solicitó revocar los “ALUDIDOS INFORMES” debiendo reconducirse el trámite y analizando el fondo de la problemática aprobar el plano de su lote con las formalidades pertinentes; a tal efecto, señaló que: a) Por nota que presentó el 4 de diciembre de 2020, solicitó la emisión de resolución administrativa de negativa de aprobación de plano de su lote; por lo que, se emitió el Informe Legal de Catastro con CITE: MAVP/UCU-243/2020 que al referir que su bien inmueble se encuentra sobrepuesto en la urbanización de la Cooperativa “4 de junio”, hizo alusión a Informes de 13 de agosto y 16 de abril de 2018 que jamás fueron puestos a su conocimiento hasta el año 2020; b) Dichos informes simplemente concluyeron que debía actualizar las planimetrías de las urbanizaciones Pucka Pampa y de la Cooperativa “4 de junio”, con base en criterios técnicos y del Asesor Legal hoy demandado a los cuales aparentemente el Jefe de Unidad también demandado se adhirió a través de su visto bueno; c) El razonamiento empleado carecía de fundamento y motivación, no era específico ni puntual sobre las razones para no aprobar el plano; d) No se consideró que según la planimetría de la propia entidad edilicia, la sobreposición alegada no afectaba su propiedad, tampoco se tuvo en cuenta que desde el anterior propietario el inmueble contaba con plano aprobado el 2011 por la Unidad de Catastro Urbano, aprobación que no podía retrotraerse; e) En caso de existir “adquirentes” de los sectores en conflicto, correspondía que resuelvan la controversia de sus transferencias con los vendedores o se litigue sobre sus intereses afectados de forma previa a consolidar su derecho de propiedad, sin que corresponda afectarla o desconocer el plano aprobado de su lote; f) El acto cuestionado la obligaba a actualizar las planimetrías de las urbanizaciones Pucka Pampa y de la Cooperativa “4 de junio”, con coordenadas de las superficies conforme a la documentación. Extremo que no era posible pues no era dueña de ninguna de las urbanizaciones y por lo mismo no contaba con legitimación, siendo propietaria solamente de un lote individual de 250 m² conforme a la propia aprobación del plano realizada por dicha unidad, tampoco conocía a los propietarios de las mencionadas urbanizaciones ni tenía relación contractual o alguna otra que le permita exigirles la actualización; g) Las cuestiones que se refieren sobre la propiedad, ya no pueden ser observaciones en instancia de apelación por vía administrativa, en mérito al principio de presunción de legalidad; sin embargo, los servidores públicos de Catastro Urbano pretendían desconocer arbitrariamente lo aprobado en gestiones anteriores únicamente remitiéndose a los informes precitados que hacían referencia a las dos urbanizaciones de forma genérica sin considerar que su solicitud de aprobación de plano correspondía a un solo terreno individualizado y no a la totalidad de las urbanizaciones; h) No se señala la norma que se emplea para paralizar su trámite de solicitud de aprobación  de plano; sino que, simplemente se extiende el criterio legal emitido respecto a la sobreposición de ambas urbanizaciones, sin que exista ninguna relación con su terreno; i) Al emitir el pronunciamiento se ignoran normas que rigen la prestación del servicio público, como el art. 28 del Reglamento de la LPA que regula cuál debió ser el contenido del acto administrativo que resolvía su solicitud de forma concordante y coherente con los arts. 29.I, 30, 31 y 32 del mismo cuerpo legal, tampoco se observaron los deberes de la autoridad administrativa que resolvía el asunto, respecto a los plazos normativamente previstos y las responsabilidades por la función pública a las que se sujetaban en observancia del art. 73 de ese Reglamento; j) La determinación provenía de una inobservancia reiterada de las normas que regulaban el proceso; lo que, era evidente al no haberse resuelto el recurso de revocatoria que presentó, dejando operar el silencio administrativo negativo; k) La Resolución impugnada incurrió en incongruencia por limitarse a transcribir las conclusiones de sobreposición de las anteriormente nombradas urbanizaciones, sin al menos identificar dónde se encuentra su propiedad para establecer si está comprendida en el área de conflicto; l) Era de conocimiento público para la “comuna Tupizeña” que el suyo, no era el único caso inusual pues la Unidad de Catastro Urbano no contaba con un procedimiento respecto a los servicios que brindaba; por lo que, existía mucha demora en los distintos trámites resultando tal extremo evidente pues su solicitud se presentó el 2018 y seguía sin respuesta; sin embargo, las acciones de las autoridades, jefes y servidores actuales y pasados se regían por la Ley de Administración y Control Gubernamentales, que también contemplaba los principios aplicables, enfatizando que conforme al art. 20 de dicho cuerpo legal debían elaborar su reglamento específico para implementar su sistema de organización administrativas y establecer una estructura organizacional observando los arts. 2, 3, 5, 6, 9, 10, 14, 15, 18, 26 y 27 de ese cuerpo legal; 28, 29 de las Normas Básicas de Administración y Control Gubernamental; y, 4 y 16 del Reglamento Común de Procedimientos Administrativos y de Comunicación de Ministerios, que fueron inobservadas al no contar con ningún cuerpo normativo que regule los servicios de la Unidad de Catastro Urbano. Sin que el Plan Regulador sea una norma procedimental y considerando que su duración se restringía a diez años que ya transcurrieron sin que fuera renovado o modificado;     m) El propio Municipio se equivocó al otorgar el plano de urbanización y aprobar en años anteriores lo que hoy observa; y, en lugar de solucionar el conflicto la obligaba a asumir esa responsabilidad sin que sea parte de la problemática y condicionando indebidamente su trámite a una obligación que no tiene; n) Se realizaron una serie de actos de forma arbitraria, afectando sus intereses y derechos sin reglamentos, parámetros legales, empleando criterios arbitrarios y subjetivos que pretenden ejecutar; ñ) El Plan Regulador no refiere en forma textual cuales son los requisitos para los diferentes servicios; sin embargo, el Reglamento de Habilitación de Tierras para Usos Urbanos y sus normas de Reglamentos para el Procedimiento de Tramitación del Certificado de Urbanismo y la Aprobación de Planos de Lote y Construcción que se encuentra contenido en la segunda parte del mencionado Plan (artículo 16) simplemente condicionaba su trámite a “Estar debidamente registrado en el Municipio y Derechos Reales, preferiblemente bajo una sola partida” (sic) extremos que acreditó sin lugar a duda; por lo que, la paralización de su trámite resultaba arbitraria; o) Se transgredieron sus derechos: 1) Al debido proceso -por retardar abundantemente su trámite y luego negar la aprobación de su plano sin asidero legal ni fáctico y sin resolver su recurso revocatorio-; y, 2) A la propiedad vinculado a la vivienda, pues pese a ser titular de un inmueble, la retardación injustificada de su trámite materialmente provocó que no pueda construir su hogar en su propiedad, causando que se traslade constantemente de domicilio y viva junto a su familia en calidad de inquilina; además, bajo la amenaza de demoler cualquier infraestructura que pretenda ejecutar, agregó que el propio Municipio le impide ejercer su derecho propietario haciendo uso de su predio para su vivienda, permitiéndole oponer ese derecho a terceros; y, p) Se debía considerar que el propio Gobierno Autónomo Municipal de Tupiza del departamento de Potosí aprobó el plano individual del inmueble, presumiéndose legítimo ese reconocimiento al que le es aplicable el principio de buena fe; extremos que, no fueron superados por la falta de motivación y fundamentación que era una obligación de los servidores públicos que conocieron su solicitud, la carencia de fundamentos y la incongruencia omisiva acusadas, -según afirma- provocaban la nulidad de pleno derecho de los pronunciamientos emitidos.

        Por su parte el Alcalde hoy demandado mediante Resolución de Recurso Jerárquico SAAV/AL/03/2021 (Conclusión II.2), declaró la improcedencia del recurso jerárquico presentado por la hoy demandante de tutela; y, deliberando en el fondo confirmó el Informe Legal de Catastro CITE: MAVP/UCU-243/2020, con los siguientes argumentos:     i) En Vistos, se describen los Informes Técnicos y Legales de Catastro; y, los recursos de revocatoria y jerárquico presentados -respectivamente- el 21 de enero y 3 de marzo del mismo año; ii) El Considerando I, con el título de “Fundamento de Orden Legal” que sustenta la Resolución, consiste en la transcripción de varios artículos, primero de tipo constitucional que describen los principios y obligaciones de los servidores públicos  en general; luego de normas que establecen prohibiciones, grados de responsabilidad, principios que rigen la función pública y la presunción de licitud de operaciones y actividades realizadas por los servidores públicos; asimismo las normas de procedimiento administrativo que regulan los plazos para presentar y resolver el recurso de revocatoria y el jerárquico; y, finalmente artículos de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales que en su primer artículo describe su objeto; la Ley de Regulación del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda que en su art. 5 inc. m) contiene la definición de planimetría; y el art. 6 que con base en la Norma Suprema determina que “…los Gobiernos Autónomos Municipales deberán cumplir los siguientes preceptos a efectos de la presente Ley: d. Mantener y actualizar en forma permanente y obligatoria la información catastral respecto a la regularización del derecho propietario(…) e. Aprobar planimetrías producto de los procesos de regularización…”; y, la Resolución Municipal 83/2008 de 31 de julio que aprobó el Plan Regulador y de Desarrollo Humano de Tupiza y los Reglamentos de Uso de Suelo, de Edificaciones, de Habilitación de Tierras para usos Urbanos, sus normas y Reglamentos para el Procedimiento  de Tramitación del Certificado de Urbanismo y la Aprobación de Planos de Lote y Construcción, Urbanizaciones: Instrumento Técnico de Planificación Urbana del Gobierno Autónomo Municipal de Tupiza del departamento de Potosí; iii) El Considerando II, refiere que la accionante activó la vía de impugnación administrativa por la falta de aprobación del plano de su lote “…y que por el mismo hecho es que llega a plantear el recurso de Revocatoria en fecha 21 de enero de 2021…” (sic) respecto al Informe Legal de Catastro con CITE: MAVP/UCU-243/2020 que refiere que el predio al que correspondía la solicitud de aprobación, se encontraba con sobreposición según dos informes técnicos que cita y un informe legal que respondió al trámite 13051; y, iv) El punto II.2 concluye que “es claro y evidente” que el predio requiere aprobación de plano individual; pero, a tal efecto era necesario actualizar el plano de loteamiento con las coordenadas geo referenciadas para que no exista desplazamiento en todos los predios. Extremos expuestos a través de informes técnicos que “…hacen REFERENCIA A LAS OBSERVACIONES CON LAS QUE CUENTA…” (sic) que provocaban imposibilidad de aprobar el plano; conclusión respaldada por el Informe Legal señalado. Consecuentemente “Al ser que existe observaciones técnicas no puede proceder a autorizar la aprobación de lote, NO habiendo observaciones de carácter legal las cuales son el cumplimiento de requisitos para aprobación de Planos (…) el pretender aprobar un plano cuando existe observaciones que limitan el mismo se está incurriendo en vulneración a disposiciones administrativas y por ende legales…” (sic).

Del examen de contenido precedente, se advierte en primer lugar que las problemáticas identificadas con los incisos ii) y iii) del inicio de éste análisis; que se refieren a la falta de consideración de existir un plano aprobado previamente conforme a las normas y sistemas vigentes en ese entonces que goza de presunción de legitimidad; y, que no hay sobreposición con su terreno pues la presunta problemática se refiere a lugares diferentes. Son cuestiones que fueron planteadas en el recurso jerárquico especialmente en los puntos identificados en los incisos d) y k) indicados supra, que -como se examinará a continuación-; no obtuvieron respuesta, en tal mérito y por la parte dispositiva del presente fallo constitucional, la autoridad demandada aún podrá emitir su pronunciamiento resolviéndolas; por lo que, no ameritará mayor análisis por la jurisdicción constitucional.

Ahora bien, de la confrontación del recurso jerárquico y la Resolución de Recurso Jerárquico SAAV/AL/03/2021, emitida por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tupiza del departamento de Potosí, se advierte con claridad que dicha Resolución, dictada por la autoridad hoy demandada vulnera el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, motivada y congruente, porque -de conformidad con lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional-, con el propósito de garantizar el derecho al debido proceso en su vertiente de fundamentación, la resolución debe tener un contenido mínimo que está dado por sus finalidades implícitas; sin embargo, de la detallada lectura del pronunciamiento cuestionado, en primer lugar no se advierte que el razonamiento jurídico de la autoridad demandada se encuentre sometido de forma manifiesta a la Constitución y al Bloque de Constitucionalidad              -integrado entre otros por las leyes nacionales, decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes- (Primera finalidad); en tal sentido, no se advierte que la determinación cuente con fundamentos jurídicos que la sustentan, pues a tal efecto se ha limitado a transcribir diversas normas en el Considerando I; sin vincularlas al caso de análisis, referir las razones para aplicarlas y establecer sus consecuencias jurídicas.

Se advierte que se emplean normas genéricas que describen los principios y obligaciones de los servidores públicos  en general; luego de normas que establecen prohibiciones para esos funcionarios y grados de responsabilidad, se invocan aquellas que refieren principios que rigen la función pública, incluida la previsión de presunción de licitud de operaciones y actividades realizadas por los servidores públicos              -que justamente hace a una de las observaciones que planteó la demandante de tutela en su recurso jerárquico y no fue resuelta-; se transcriben asimismo las normas de procedimiento administrativo que regulan los plazos para presentar y resolver el recurso de revocatoria (que no fue resuelto en plazo causando la activación de la última instancia en vía administrativa y que también constituye una causa por la cual en el Otrosí 1, se pide remitir las actuaciones del trámite de aprobación de plano de lote ante las instancias disciplinarias y la Unidad de Transparencia para determinar responsabilidades -petición que tampoco fue atendida-) y el jerárquico; entre otras normas más que simplemente son mencionadas y no se toman en cuenta en el análisis.

Por otra parte, la transcripción de la Ley de Regulación del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos destinados a Vivienda, en su art. 6: “…los Gobiernos Autónomos Municipales deberán cumplir los siguientes preceptos a efectos de la presente Ley: d. Mantener y actualizar en forma permanente y obligatoria la información catastral respecto a la regularización del derecho propietario… e. Aprobar planimetrías producto de los procesos de regularización…”; si bien no se emplea más que nominalmente, agrava la falta de claridad e incongruencia del fallo jerárquico, pues alude a una obligación del Gobierno Municipal para mantener y actualizar la información catastral y aprobar planos fruto de esos procesos de regulación que tiene el deber de efectuar; sin embargo, sin congruencia le impone ese deber a la hoy accionante, al condicionar en su parte dispositiva la otorgación del plano al cumplimiento de la “recomendación” de “PROCEDER CON ACTUALIZAR AMBAS PLANIMETRÍAS (URBANIZACIÓN PUKA PAMPA Y 4 DE JULIO CON LAS COORDENADAS RESPECTIVAS DE LA SUPERFICIE CONFORME CORRESPONDA)” (sic [las negrillas fueron añadidas]), tampoco resulta posible del minucioso análisis de la Resolución Jerárquica, establecer cuál es la norma que le impone ese deber o establece ese “requisito” a efectos de solicitar la aprobación de un plano individual de lote.

El Considerando II aparenta identificar las problemáticas planteadas; sin embargo, únicamente hace alusión a lo requerido en el trámite por la impetrante de tutela (la aprobación del plano de lote); y, de todas las denuncias que hace, únicamente considera la falta de respaldo legal acusada sin dar respuesta a todas las demás y tampoco a esa carencia de base normativa, pues no la considera según fue planteada. Sino que refiere “…que no existiría respaldo legal para poder proceder con la aprobación…” (sic) cuando se acusa con claridad la falta de respaldo legal para negar lo impetrado, lo que permite advertir que existe incongruencia externa, respecto a lo que se observa en el recurso y lo que se resuelve; de igual manera, ésta falta de pronunciamiento alguno, detectada precedentemente, produce transgresión al principio dispositivo (quinta finalidad) relacionado con la congruencia al no haberse respondido a todos los cuestionamientos planteados ni exteriorizar los motivos para no hacerlo.

Igualmente se advierte éste tipo de incongruencia, pues el referido considerando luego se limita a hacer una lista de dos informes técnicos y uno legal, detallando las fechas y refiriendo escuetamente que uno hace referencia a observaciones de desplazamiento de la urbanización de la Cooperativa “4 de junio”; sin embargo, no exterioriza los motivos por los cuales tales informes afectan a la propiedad de la accionante y parecen sobreentender que la misma conoce su contenido; adicionalmente, no resulta clara cuál es la posición que adopta la autoridad ahora demandada al respecto; especialmente tomando en cuenta que, conforme al art. 48 de la LPA, dichos informes tienen carácter facultativo; es decir, no obligan a la autoridad a resolver conforme a ellos.

De ahí que como se denuncia en esta acción de amparo constitucional, no es comprensible el fundamento pues más allá de esa lista de informes se desconocen sus bases legales y no queda claro si la autoridad resolvió el recurso conforme a ellos; especialmente, porque no exterioriza las razones para ratificarlos o sus propias motivaciones que a partir de esa información, los hechos y las normas aplicables, establecer la consecuencia jurídica que refleja la parte dispositiva; al contrario, el punto “II.2” de la Resolución simplemente expone la conclusión arribada, que: “es claro y evidente” que el predio requiere aprobación de plano individual; pero, a tal efecto era necesario actualizar el plano de loteamiento con las coordenadas geo referenciadas para que no exista desplazamiento en todos los predios. Extremos expuestos a través de informes técnicos que “…hacen REFERENCIA A LAS OBSERVACIONES CON LAS QUE CUENTA…” (sic) que provocaban imposibilidad de aprobar el plano; conclusión respaldada por el Informe Legal de Catastro CITE: MAVP/UCU-243/2020. Lo antedicho simplemente expone la consecuencia jurídica: Que la aprobación del plano individual requiere la actualización del plano de loteamiento; es decir, que a efectos de lograr la aprobación, la demandante de tutela queda obligada a dicha actualización.

En tal contexto, si bien tal conclusión proviene aparentemente de los Informes; sin embargo, ciertamente no resulta comprensible cuál es la norma que impone tal deber. Aspecto que tiene relevancia jurídica pues debe ser exteriorizado para que la demandante de tutela comprenda con claridad los fundamentos fácticos y jurídicos de la determinación; especialmente considerando que, conforme al art. 13.IV. de la CPE, al ejercer sus derechos (que como sostiene es lo que busca con su trámite para “usar” su propiedad inmueble) nadie puede ser obligado a lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban.

Finalmente, refiere la Resolución de Recurso Jerárquico SAAV/AL/03/2021 que “Al ser que existe observaciones técnicas no puede proceder a autorizar la aprobación de lote, NO habiendo observaciones de carácter legal las cuales son el cumplimiento de requisitos para aprobación de Planos…” (sic). Lo que da a entender que lo observado tiene carácter técnico y no legal; sin embargo, ingresando nuevamente en incongruencia interna continúa el pronunciamiento afirmando que “…el pretender aprobar un plano cuando existe observaciones que limitan el mismo se está incurriendo en vulneración a disposiciones administrativas y por ende legales…” (sic), disposiciones que tampoco son identificadas en los fundamentos legales.

Adicionalmente, si bien la parte dispositiva determina la improcedencia del recurso, ciertamente a lo largo de todo el análisis no se identifican las causas para tal decisión, no obstante, las escuetas razones precedentemente desglosadas, hacen a un análisis de fondo (con amplias deficiencias) del recurso; lo que, evidencia nuevamente incongruencia interna en el pronunciamiento.

A partir de esos ejemplos y de la lectura íntegra del pronunciamiento en análisis, no se advierte que se haya descrito de manera expresa cómo las normas jurídicas fueron aplicadas al caso concreto y en consecuencia, no determina el nexo de causalidad entre la pretensión de la solicitante de tutela, no se resuelven las problemáticas que plantea ni se exteriorizan las razones propias por las cuales el Alcalde hoy demandado consideró que la determinación asumida por sus inferiores incluyendo el silencio administrativo resultaron o no legítimos y observaron o no las normas y principios invocados por la peticionante de tutela; aspectos añadidos, a la falta de fundamentación jurídica-fáctica, carencia de congruencia tanto externa como interna; provocan que no se conozca con claridad la consecuencia jurídica que aplican. Consecuentemente, es evidente la falta de fundamentación jurídica respecto a los reclamos expuestos.

Los defectos precedentemente señalados, traen como consecuencia que no exista certeza sobre la observancia del principio de interdicción de arbitrariedad, por la falta de identificación de las normas que fundan la decisión; ausencia de la descripción de las causas y la forma en la que fueron aplicadas al caso; falta de exteriorización de los motivos jurídicos del Alcalde demandado para asumir la determinación; la falta de respuesta a todos los reclamos o la exposición de las razones para no hacerlo; en tal sentido, cabe añadir que no están motivadas las resoluciones en las cuales se emite únicamente la conclusión a la que llega el juzgador, supuesto en el que es razonable que el justiciable dude de que los hechos no se juzgaron conforme a las leyes, valores y principios legalmente establecidos^[16]. En el caso de análisis, la falta de exteriorización de los fundamentos jurídicos de la decisión implicó en los hechos que la hoy peticionante de tutela únicamente se entere de la conclusión; es decir, de los efectos jurídicos que le confirieron a los hechos. Seguidamente, tampoco se puede tener por observado el cumplimiento de la segunda finalidad del contenido mínimo de las resoluciones descrito en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional. 

Consecuentemente y conforme se ha desglosado precedentemente, tras haberse evidenciado que la Resolución de Recurso Jerárquico SAAV/AL/03/2021 inobserva el contenido mínimo de las resoluciones (establecido jurisprudencialmente conforme a las exigencias desglosadas en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional), afectando el cumplimiento de las finalidades implícitas de las resoluciones, corresponderá otorgarse la tutela sobre el debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones. Advirtiéndose que la falta de adecuación de los hechos a las normas jurídicas, así como la omisión de pronunciamiento respecto a los argumentos expuestos en el recurso jerárquico; y, la incongruencia respecto a la “improcedencia” del mecanismo pese a la admisión del mismo y el análisis de fondo (defectuoso), podrían significar una modificación respecto a lo determinado; evidenciándose así, la relevancia constitucional de los reclamos precedentemente analizados.

Finalmente, en lo que respecta a los demás demandados, al resultar evidente que el pronunciamiento jerárquico fue emitido únicamente por el Alcalde Municipal hoy demandado, corresponderá la tutela únicamente en relación a dicha autoridad; por otra parte, en cuanto al derecho a la propiedad; y, los principios de seguridad jurídica, legitimidad e irretroactividad de la ley, los hechos por los cuales acusó su lesión son los contenidos en los incisos i) y ii) del inicio de éste análisis; y, conforme se determinó, son objeto de las denuncias planteadas en el recurso jerárquico; por lo que, este Tribunal Constitucional Plurinacional no está llamado a pronunciarse sobre ellos de forma directa debiendo aún la mencionada autoridad edilicia resolverlos en mérito a la parte dispositiva de este fallo; por lo que, no es viable su análisis de fondo y no corresponderá la tutela.

En consecuencia, el Juez de garantías al conceder en parte la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 01/2022 de 21 de enero, cursante de fs. 268 vta. a 272, pronunciada por el Juez Público Civil y Comercial Segundo de Tupiza del departamento de Potosí; y en consecuencia:

1° CONCEDER en parte la tutela en relación a Jesús Reynaldo Guzmán Ortega, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tupiza del departamento de Potosí, únicamente sobre el derecho al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia, en los mismos términos que el Juez de garantías, sea en el plazo de cuarenta y ocho horas -si aún no se emitió una nueva resolución jerárquica-, conforme a los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,

2° DENEGAR respecto a los demás demandados, derechos y principios invocados, sin ingresar a su análisis de fondo por ser objeto del recurso jerárquico sobre el cual debe pronunciarse una nueva resolución.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

[1] Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, op. Cit., párr. 77 y Caso López Mendoza vs. Venezuela, op. Cit., párr. 141.

[2] Idem.

[3] El Cuarto Considerando, señala: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.

(…) consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.

[4] El FJ III.3 indica que: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha ocurrido en el presente caso”.

[5] El FJ III.2.3, refiere que: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.

En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.

[6] El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.

[7] El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación: (…)

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…)

b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente’.   

c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación”.

[8] El FJ III.2, señala: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.

5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.

[9] El FJ III.3, establece: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.

[10] El FJ III.3.1, indica: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

[11] El FJ III.2, refiere: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume                           (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.

[12] El FJ III.1, manifiesta: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.

[13] La SC 0757/2003-R de 4 de junio, estableció que: “Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye, correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que “[...[la garantía del debido proceso, que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC 418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC 731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, y otras)”;  garantías que, con igual razón, deben estar presentes en el proceso administrativo penal” (las negrillas nos corresponden).

[14] Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, op. Cit., párr.. 122 y caso López Mendoza vs. Venezuela, op. Cit., párr. 141.

[15] La SCP 0521/2017-S1 de 31 de mayo, en su FJ 2.1 señaló que: “La SCP 0049/2013 de 11 de enero, ha expresado el siguiente entendimiento: ‘El principio de congruencia hace a la garantía del debido proceso, que en definitiva marca el desarrollo del proceso para poder llegar a la sentencia, estableciendo un límite al poder discrecional del juzgador. A través de este principio se obtiene la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; quedando entendido que los mismos no pueden modificar el petitorio ni los hechos planteados en la demanda (…) Una resolución incongruente es arbitraria, por tanto su impugnación hace viable su revocación; mejor dicho, impone al tribunal o juez de alzada el deber de su rectificación, asegurándose la estricta correspondencia entre la acusación y el fallo, garantizando de esta manera la sustanciación de un proceso justo. En ese contexto la   SCP 0593/2012 de 20 de julio de 2012, ha señalado: «El principio de congruencia adquiere manifiesta relevancia en dos ámbitos, por una parte respecto al proceso como unidad, a delimitar el campo de acción de las partes y del órgano jurisdiccional en la que condiciona su desenvolvimiento; por otra, respecto a la estructura de la Resolución, a fin de que absuelva todos los puntos a consideración del juzgador.(…) En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes» Por su parte, la SC 0460/2011-R de 18 de abril de 2011, ha señalado: «Como un elemento constitutivo del debido proceso (SC 0316/2010-R de 15 de junio), la congruencia vela por la conexitud del objeto del proceso entre la acusación y la sentencia»’

Si analizamos el caso de los Tribunales de alzada, debe considerarse que la búsqueda de esa correspondencia entre los puntos absueltos y considerados por el juzgador, frente a aquellos que han sido reclamados, no responde  meramente a un formulismo estructural; sino que tiene la finalidad de lograr la materialización y el cumplimiento efectivo de los deberes esenciales del juez, que a su vez implican la concretización de  derechos y garantías fundamentales expresamente reconocidos a los sujetos procesales, así como el derecho de acceso a la justicia, a la garantía del debido proceso que entre uno de sus elementos.

Desde el punto de vista doctrinal, Abraham Ricer, estableció que: ‘La congruencia exige solamente correlación entre la decisión y los términos en que quedo oportunamente planteada la litis, comprende los siguientes aspectos: a) Resolución de todas las pretensiones oportunamente deducidas; b) Resolución nada más que de las pretensiones ejercitadas, o sea prohibido resolver pretensiones no ejercitadas; c) Aplicación de estas reglas a las cuestiones introducidas al debate por el demandado, ósea resolución de todas las cuestiones planteadas por el mismo y nada más que ellas’.

En tal contexto es deber ineludible del juez o tribunal de alzada pronunciarse estimando o desestimando cada una de las pretensiones de la o las partes recurrentes, exponiendo al efecto las razones o motivos de la determinación adoptada -dejando a salvo la obligación de revisión de oficio”.

[16] Razonamiento que puede encontrarse en las SSCC 1365/2005 de 31 de octubre, 0816/2010-R de 2 de agosto y la SCP 0114/2013-L de 20 de marzo entre otras.