SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1517/2022-S4

Las accionantes, denunciaron la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, aun cuando el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió tres Resoluciones Ministeriales diferentes: i) La RM 110/21 que, revocó totalmente la RA 094/20 y en consecuencia la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ “007”/2020, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, respecto a la reincorporación inmediata de ambas accionantes “al mismo puesto que ocupaban al momento de sus despidos, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales” (sic); ii) La RM 798/21 de 25 de agosto de 2021, misma que, confirmó totalmente, la RA 106/21 de 29 de marzo y la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495 “010”/2020 de 22 de enero de 2021, con relación a Martha Asunta Mamani exclusivamente y sin mencionar a la otra coimpetrante de tutela; y, iii) La RM 809/21 de 30 de agosto de 2021, que también, confirmó totalmente la RA “105”/21 de 29 de marzo de igual año y consecuentemente, la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTLP/D.S. 0495/ “011”/2021 de 22 de enero, únicamente, respecto a Cristina Ticona Huanca –cosolicitante de tutela–, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, restituir de manera inmediata a la trabajadora a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de los sueldos devengados y demás derechos sociales; empero, éstas determinaciones según el Informe J.D.T.L.P.-RJEC-VR-144/2021 de 12 de octubre firmado por la Inspectora de La Paz, no fueron cumplidas por el ente edil.

En consecuencia, corresponde en revisión, analizar si tales argumentos son evidente, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

“Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 al DS 28699, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento al a conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es en base dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)     Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)   Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)  La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)   La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero’”.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 constitucional, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.

III.2.  Análisis del caso concreto

Las solicitantes de tutela al unísono, denunciaron la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, aun cuando el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió tres Resoluciones Ministeriales diferentes: a) La RM 110/21 que, revocó totalmente la RA 094/20 de 2 de abril de 2020 y en consecuencia la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ “007”/2020, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, respecto a la reincorporación inmediata de ambas accionantes “al mismo puesto que ocupaban al momento de sus despidos, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales” (sic); b) La RM 798/21 de 25 de agosto de 2021 que, confirmó totalmente, la RA 106/21 de 29 de marzo y la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495 “010”/2020 de 22 de enero de 2021, con relación a Martha Asunta Mamani exclusivamente y sin mencionar a la otra coimpetrante de tutela; y, c) La RM 809/21 de 30 de agosto de 2021, que también, confirmó totalmente la RA “105”/21 de 29 de marzo de igual año y consecuentemente, la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTLP//D.D. 0495/ “011”/2021 de 22 de enero, únicamente, respecto a Cristina Ticona Huanca –coaccionante–, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, restituir de manera inmediata a la trabajadora a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de los sueldos devengados y demás derechos sociales; empero, éstas determinaciones según el Informe J.D.T.L.P.-RJEC-VR-144/2021 de 12 de octubre firmado por la Inspectora de La Paz, no fueron cumplidas por el ente edil.

De conformidad a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que, la línea jurisprudencial que deberá seguir este Tribunal, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo; por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que establezca si el retiro es justificado o no y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la Norma Suprema, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Ley Fundamental, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, la Conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, ahora demandado; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la citada Conminatoria, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinario; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

De los antecedentes anotados, se tiene que, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz ahora demandado, fue notificado, con tres Resoluciones Ministeriales emitidas por la Cartera de Estado, así como con una Resolución Administrativa; es así que, la 1) RM 110/21 de 2 de febrero de 2021 (Conclusión II.5) revocó totalmente la RA 094/20 de 2 de abril de 2020 y en consecuencia la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/”007”/2020 de 16 de enero, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, declarando en su Considerando III “…respecto al principio de continuidad (…) no puede ser aplicado al caso de (…) Martha Asunta Mamani cuya primera relación se extinguió el 31 de diciembre de 2018; respecto a Cristina Ticona Huanca se extinguió su primera relación laboral el 31 de marzo de 2018 (…) se concluye que, la decisión asumida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, no ha efectuado una valoración de los instrumentos normativos y los elementos facticos que fueron puestos a su consideración; toda vez que, se ha podido evidenciar que la relación laboral de las denunciantes ha sufrido una interrupción de más de tres meses, sumado al hecho de no estar determinado que las mismas se encuentren bajo la protección de la Ley General del Trabajo…” (sic); asimismo, 2) El 29 de marzo de 2021, mediante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, emite la RA 106/21 de 29 de marzo de 2021; confirmando totalmente la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 495 “010”/2021 de 22 de enero, enfocándose tan solo, en una de las hoy accionantes –Martha Asunta Mamani– (Conclusión II.6); de igual forma, 3) El Ministerio de tuición precitado, emite la segunda RM 798/21 de 25 de agosto de 2021, confirmando totalmente la RA 106/21 de 29 de marzo y la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495 “010”/2020, ambas de 2021, intimando únicamente a la reincorporación inmediata de la trabajadora Martha Asunta Mamani –hoy cosolicitante de tutela–, al cargo de Auxiliar Administrativo de Limpieza, en el Hospital de Los Pinos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, sin mencionar a la otra solicitante de tutela; y, iv) La RM 809/21 de 30 de agosto de 2021, confirmó totalmente la RA “105”/21 de 29 de marzo de 2021 y consecuentemente la Conminatoria de Reincorporación Laboral J.D.T.L.P.//D.S. 0495/ “11”/2021 de 22 de enero, instruyendo, la reinserción laboral de varias trabajadoras, entre ellas, Cristina Ticona Huanca –hoy una de las accionantes–, al cargo de personal de limpieza en el Hospital Los Pinos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales; no incluyéndose en ésta, a Martha Asunta Mamani cosolicitante de tutela (Conclusión II.10); sin embargo, conforme establece el Informe J.D.T.L.P.-RJEC-VR-144/2021 de 12 de octubre, (Conclusión II.11), la Inspectora de Trabajo de La Paz, María Angélica Lorna Gutiérrez, en cumplimiento al Memorándum J.D.T.L-REJC-VR- 144/2021 de 8 de octubre y a raíz de las notas presentadas por las ahora impetrantes de tutela, quienes solicitaron “Verificación de Cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación” (sic) concluyó que, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz no dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Inmediata J.D.T.L.P/D.S. 0495 “010”/ “2020” de 22 de enero de 2021, a favor de la trabajadora Martha Asunta Mamani, así como tampoco, se cumplió con la Conminatoria de Reincorporación Laboral J.D.T.L.P/D.S. 495 “011”/2021, de 22 de enero de 2021, con relación a Cristina Ticona Huanca; por lo que, ante el incumplimiento por el ente edil de La Paz, y, de acuerdo a lo previsto por los arts. 45; 46.I.2; 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DDSS 28699 y 495, éstas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; consecuentemente, para el Tribunal Constitucional Plurinacional, resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto los derechos laborales que en la problemática analizada han sido denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en el DS 28699 y la Ley 495.

Por lo expuesto, se verifica que, la citada entidad edil –ahora demandada–al no haber dado cumplimiento estricto a las Conminatorias de Reincorporación Inmediata J.D.T.L.P//D.S. 0495 “010”/ “2020”, a favor de la trabajadora Martha Asunta Mamani, así como tampoco, cumplió con la Conminatoria de Reincorporación Laboral J.D.T.L.P//D.S. 495 “011”/2021, , con relación a Cristina Ticona Huanca, ambas emitidas por la Jefatura de Departamental de Trabajo de La Paz, efectivamente vulneró los derechos de las accionantes al trabajo y a la estabilidad laboral; por lo que, en base a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional corresponde conceder la tutela solicitada.

No obstante, corresponde resaltar que la tutela a ser concedida, posee un carácter extraordinario y provisional; por cuanto, si bien, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz hoy demandado impugnó la Conminatoria en sede administrativa, logrando de inicio que, la Resolución Ministerial primigenia revoque totalmente las Resolución Administrativa más sus Conminatorias respectivas, y, subsiguientemente, la misma Cartera de Estado de forma contraria emitió de forma posterior dos Resolución Ministerial confirmando totalmente las Resoluciones Administrativas y sus correspondientes Conminatorias Laborales de las hoy accionantes, queda abierta la vía de la jurisdicción ordinaria para que, pueda exponer y probar los argumentos que fueron expresados a través de esta acción tutelar.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.