SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0490/2025-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 22 de diciembre de 2022, cursante de fs. 116 a 127 vta.; y, de subsanación de 3 de enero de 2023 (fs. 136 a 137), los accionantes manifestaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Gobierno Autónomo Municipal de Vinto, mediante Ley Municipal 98 de 23 de marzo de 2017, publicada el 3 de abril del mismo año, dispuso la expropiación, entre otros, de un inmueble de su propiedad ubicado en la localidad de Vinto, zona Chulla, Lote 16, sobre la calle Litoral, de 380 66 m² de superficie, derecho propietario inscrito en el registro de Derechos Reales (DD.RR.) bajo la Matrícula Computarizada 3.09.4.01.0007841, Asiento A-2; expropiación destinada a la ejecución del proyecto “Construcción Parque Integral Infantil O.T.B. Litoral”.

En vigencia de la citada Ley presentaron distintos memoriales solicitando su abrogación, debido a múltiples irregularidades cometidas durante su formación; entre ellos, los presentados el 23 de julio de 2018; por la que, solicitaron la abrogación de la Ley Municipal 98, o las de 18 de febrero y 4 y 26 de marzo, todos de 2021, impetrando copias legalizadas de los actuados de formación de dicha Ley; así como, información respecto a la existencia de recursos en el Programa Operativo Anual (POA) del Gobierno Municipal de Vinto, para el pago del justiprecio; es decir, información respecto a la ejecución de dicha Ley; sin embargo, el Gobierno Autónomo Municipal de Vinto nunca otorgó una respuesta formal al respecto.

Durante los casi cinco años de vigencia de la indicada norma legal, el mencionado Gobierno Municipal no ejecutó formal ni materialmente la misma, presumiblemente porque no contaba con los recursos económicos suficientes para pagar el justiprecio; sin embargo, de forma sistemática y dolosa, impidió realizar construcciones, mejoras y aprobaciones en su terreno, bajo el argumento que existiría un proceso de expropiación pendiente; como ocurrió con la solicitud de aprobación de plano de verja, presentado mediante memorial de 8 de agosto de 2021, reiterado el 14 de octubre del mismo año; del cual, no se tiene respuesta hasta la fecha; así como, la negativa de aprobación de plano de construcción.

Presentaron memorial al indicado Gobierno Municipal haciendo conocer que la Ley Municipal 98 dejó de tener vigencia en aplicación de lo dispuesto en el art. 25 de la Ley Municipal 11 de 27 de agosto de 2014, que regula las expropiaciones en el Gobierno Autónomo Municipal de Vinto, solicitando se les permita realizar construcciones y mejoras en su terreno, caso contrario, se ratifique o se actualice la Ley Municipal 98, mediante otra Ley, pagando el justiprecio en el plazo de treinta días a lo sumo; de modo que, no se mantenga la incertidumbre jurídica; solicitud que tampoco tuvo respuesta, por lo que interpuso recurso de revocatoria en aplicación del silencio administrativo regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo, y posteriormente recurso jerárquico, también por falta de respuesta de fondo.

No obstante lo señalado, el indicado Gobierno Municipal emitió la Ley Municipal 362 de 30 de agosto de 2022; por la cual, nuevamente declaró de necesidad y utilidad pública la expropiación de su terreno, abrogando la Ley Municipal 98 para evitar responsabilidades, colocándolos nuevamente con ello en la incertidumbre sobre la ejecución de la expropiación, bajo el argumento de que persiste la necesidad y utilidad pública; pues, no se consideró que tal determinación no es compatible con la seguridad jurídica y la protección de su derecho a la propiedad; tomando en cuenta, la falta de ejecución durante más de cinco años respecto de la primera Ley indicada; pues, no existe garantía de que se cumpla con la segunda Ley promulgada, contraviniendo el razonamiento establecido en la “SCP 0486/2013”.

La Ley Municipal 362 no indica claramente su derecho propietario, ni identifica a sus titulares, como tampoco la emisión de una Resolución Ejecutiva Municipal y el perfil del proyecto, incumpliendo de esa manera lo dispuesto en los arts. 10 inc. d), 12.I, 13 inc. a) y 17.I de la Ley Municipal 11, que exige que la Ley Municipal de Declaración de Necesidad y Utilidad Pública debe determinar el titular del inmueble objeto de expropiación, lo que no ocurre en su caso, acarreando con ello su nulidad, en aplicación del art. 9.IV de la Ley Municipal 11.

Las acciones ilegales de los demandados vulneraron el debido proceso en cuanto al principio de legalidad y seguridad jurídica, porque no se cumplió lo regulado en cuanto a la expropiación en la Ley Municipal 11, en cuanto a que, transcurridos dos años sin que se hubiera materializado la expropiación, la Ley de necesidad y utilidad pública quedaría sin efecto de manera directa, de forma que mal se podría pretender la continuidad de la expropiación sobre su propiedad.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Los impetrantes de tutela denunciaron la lesión al debido proceso en sus componentes de legalidad y seguridad jurídica; así como, sus derechos a la propiedad, vivienda adecuada y petición, citando al efecto los arts. 9, 19, 24, 56, 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 23 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH); 7 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); 8 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga: a) La nulidad de la Ley Municipal 362, por no haber cumplido con los requisitos legales para su formación; b) De persistir la necesidad y utilidad pública para la expropiación de su terreno, se disponga que la Ley Municipal disponga un plazo razonable y corto para su ejecución; c) Que el Gobierno Autónomo Municipal de Vinto otorgue una respuesta clara, oportuna y razonable respecto a las peticiones formuladas y de las cuales no se tiene respuesta a la fecha; y, d) Se determine la existencia de responsabilidad civil en el accionar de los demandados, por las pérdidas y gastos ocasionados por la no ejecución de la Ley Municipal 98, durante casi cinco años, estimando los daños y perjuicios a indemnizarse.

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 24 de marzo de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 1294 a 1296 vta., presentes la parte solicitante de tutela asistidos de su abogado; así como, las autoridades demandadas a través de sus apoderados legales; y, ausentes los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Alfredo Lucana Ramos, Alcalde, Grover Cruz Chayna, Roxana Moscoso Foronda, Marina Aquino Quispe, Bismark Garnica Becerra, Carmen Vegamonte López, Felicia María Ramallo, Roxana Benavides Mejía, Félix Mamani Bedoya; y, Félix Quispe Calle, Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, por informe presentado el 23 de febrero de 2023, cursante de fs. 1246 a 1267, y en audiencia a través de sus abogados, luego de referir los antecedentes del caso, informaron que: 1) La declaratoria de necesidad y utilidad pública señalada resulto afectando a la urbanización de Rodrigo Alvarado Campos con destino al Proyecto Parque Infantil de la Organización Territorial de Base (OTB) Litoral, habiéndose cancelado a tres afectados, previo cumplimiento del procedimiento respectivo, concluyendo con las minutas de transferencia correspondiente; sin embargo, como es de conocimiento público, las gestiones 2019 y 2020 el Gobierno Autónomo Municipal de Vinto, fue víctima de hechos políticos que concluyeron con la quema del edificio municipal, motivando ello la paralización de los actos administrativos, a lo que se sumó la pandemia por el COVID-19; 2) Por memorial de 21 de febrero de 2022, los ahora accionantes solicitaron pronunciamiento expreso respecto al pago de justiprecio y/o pérdida de vigencia de la Ley Municipal 98, reconociendo y sometiéndose al proceso de expropiación, solicitando el pago del justiprecio, o caso contrario gestionar se deje sin efecto la Ley Municipal 98, y se proceda a aprobar los planos de construcción y verja en lo terrenos de su propiedad; similar nota solicitud fue presentada a través de memorial de 5 de abril de 2022; por el que, interpusieron recurso de revocatoria y memorial de 22 de junio de igual año, a través de que se interpuso recurso jerárquico; memoriales que fueron respondidos por Informe Legal GAMV/DAL/GYPM/IL 254/2022 de 6 de julio, notificado a los hoy impetrantes de tutela con la nota GAMV 627, el 15 de julio de 2022; informe que entre otros aspectos sugirió la modificación de la Ley Municipal 11, que se materializó por Ley Municipal 349/2022 de 19 de mayo, que derogó el plazo de vigencia del proceso de expropiación municipal, consiguientemente se modificó el Reglamento de la Ley Municipal 11, mediante Decreto Municipal 17/2022 de 28 de junio de 2022; 3) A través de nota de 8 de agosto de 2022, los representantes de la OTB Barrio Litoral ratificaron su solicitud de que se declare de necesidad y utilidad pública la expropiación de terrenos destinados al proyecto Parque Integral Infantil OTB Litoral; aspecto que, fue atendido a través de la promulgación de la Ley Municipal 355 de 28 de julio de 2022, que aprobó la segunda modificación presupuestaria intrainstitucional del POA y presupuesto gestión 2022, asignando los recursos destinados a la expropiación de los terrenos para ello, y ya contando con ello, se promulgó la Ley Municipal 362, declarando de necesidad y utilidad pública la superficie de 5 918,16 m², ubicado en la zona Chulla, manzana 50-52, correspondiente a la urbanización aprobada mediante Resolución Técnica Administrativa 128/2011 de 30 de julio, con destino al indicado proyecto, otorgando a los interesados o propietarios, el plazo de diez días para que acrediten su titularidad, abrogando la Ley Municipal 98; con la cual, se notificó personalmente a los ahora solicitantes de tutela el 7 de septiembre de 2022, quienes sin embargo no se apersonaron ni presentaron formalmente la documentación que acredite su derecho propietario, como lo hicieron el 3 de octubre de 2022 los señores Marcial Mamani Capia y Elena Laura de Mamani, con quienes se concluyó el proceso de expropiación y se suscribió el Testimonio 2106/2022 de 10 de noviembre; similar situación aconteció con Deicy Judith Condori Mendoza, quien se apersonó y presentó la documentación para la expropiación, el cual se encuentra en curso; 4) En cuanto a la denuncia de lesión al derecho de petición: Los accionantes, por nota presentada el 22 de febrero de 2022 solicitaron al Concejo Municipal de Vinto un pronunciamiento expreso sobre el pago del justiprecio y/o pérdida de vigencia de la Ley Municipal 98, la que fue respondida por nota Cite Ext. C.M.V. 198/2022 de 29 de marzo, haciendo conocer el Informe de la Comisión Mixta del Concejo Municipal 87/2022; por memorial presentado el 12 de abril de 2022, los impetrantes de tutela formularon recurso de revocatoria contra el Informe de la Comisión Mixta del Concejo Municipal 87/2022, que fue respondido por Informe CITE A.L. 08/2022 de 25 de abril, que fue puesto en conocimiento de los solicitantes de tutela a través de nota Cite Ext. C.M.V. 220/2022 de 26 de abril, con lo que se acredita que se dio respuesta a los accionantes sobre sus solicitudes formuladas; 5) Los impetrantes de tutela denunciaron como acto ilegal la emisión de la Ley Municipal 362; por la que, se declaró de necesidad y utilidad pública la expropiación de su terreno; así como, la abrogatoria de la Ley Municipal 98, sin considerar que su emisión se enmarca en la competencia prevista en los arts. 302.22 de la CPE; y, 16.35 y 26.29 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482 de 9 de enero de 2014–; así como, la Ley Municipal 11 de 5 de septiembre de 2014, que establece el marco jurídico institucional y administrativo para las expropiaciones de bienes inmuebles dentro de la jurisdicción municipal de Vinto, reglamentado por Decreto Municipal 10/2014 de 20 de octubre; Ley Municipal 11 que fue modificada por la Ley Municipal 349, y su reglamento aprobado por Decreto Municipal 17/2022; de manera que, no puede considerarse un acto ilegal la emisión de la Ley Municipal 362 o la abrogación de su similar 98; 6) Los accionante solicitaron se abrogue la Ley Municipal 362, por no haberse cumplido los requisitos legales para su formación; empero, dicha solicitud no puede ser resuelta a través de la acción de amparo constitucional; dado que, debieron formular recurso directo de nulidad, conforme a lo dispuesto en el art. 143 del Código Procesal Constitucional (CPCo); ello tomando en cuenta, que se cuestiona la competencia del órgano emisor de dicha norma legal, respecto a la expropiación de bienes inmuebles en su jurisdicción, debiendo en consecuencia aplicarse la subsidiariedad que rige esta acción de tutela constitucional; además que los impetrantes de tutela no recurrieron a la vía administrativa para la observación, modificación, derogación, abrogación y nulidad de la Ley Municipal 362; 7) Los arts. 23 y 25 de la Ley Municipal 11 no establecen que la norma queda sin efecto por el solo transcurso del tiempo de los dos años de ejecución de la expropiación; puesto que, no existe derogatoria o abrogatoria de una Ley por el solo transcurso del tiempo; es más, ante el desuso de una norma por falta de aplicación, no puede determinarse su derogatoria, como tampoco porque una costumbre contraria a ella; pues, la cláusula abrogatoria o derogatoria debe ser expresa; la errónea interpretación del plazo establecido en las Leyes Municipales de expropiación, incluyendo la correspondiente al Municipal de Vinto, deviene de la Ley 2028 (abrogada), cuyo art. 125 establecía que de no efectivizarse la ordenanza municipal que declaró la necesidad y utilidad pública para la expropiación, en un plazo no mayor a dos años desde su publicación, la misma perderá vigencia y la venta quedará sin efecto; sin considerar que el art. 21.IV de la misma Ley establecía que toda ordenanza se encuentra vigente mientras no fuera derogada o abrogada por otra; de manera que, no existía declaratoria en desuso de la norma municipal; de modo que, lo dispuesto en cuanto al plazo para la efectivización de la norma que declara la necesidad y utilidad pública para la expropiación municipal, resultaba contraproducente considerando la complejidad de los procesos de expropiación, que en la mayoría de los casos los afectados interponen una serie de incidentes y observaciones para impedir la expropiación, o se rehúsan a presentar la documentación que acredite su derecho propietario, por lo que dicho plazo regulado es una equivocación, más si la indicada Ley de expropiación no establece una etapa de conciliación, como ocurre en la jurisdicción ordinaria, por lo que no corresponde determinar un plazo para el pago del justiprecio; se debe considerar que el art. 10 de la Ley Municipal 11, vigente a la fecha, en ninguno de sus acápites consigna la obligatoriedad de contar con la individualización del derecho propietario; 8) En cuanto a la existencia de una resolución ejecutiva municipal previa de la máxima autoridad ejecutiva, debe considerarse que, el Alcalde, mediante Cite GAMV 468 de 22 de agosto de 2022, solicitó la declaratoria de necesidad y utilidad pública para el proyecto del Parque Integral Infantil OTB Litoral, adjuntando la documentación correspondiente, entre ellas, la Resolución Ejecutiva 015/2022 de 22 de agosto, cumpliendo de esa manera con los requisitos previstos en la norma, para sancionar la Ley Municipal 362; 9) Fueron los mismos accionantes los que solicitaron que se actualice y/o ratifique la Ley Municipal 98 con otra Ley Municipal, a los efectos de que se les pague el justiprecio por su terreno, conforme se encuentra reconocidos en su propio memorial de acción de amparo constitucional; de manera que, la Ley Municipal 362 no vulneraría los derechos alegados, al ser dicha Ley el resultado de la solicitud formulada por los propios impetrantes de tutela, considerándose como un acto de consentimiento libre y expreso, lo que hace improcedente la tutela impetrada; 10) Si bien toda persona tiene derecho a la propiedad privada, el mismo encuentra su límite en la propia Constitución y la Ley, como el interés colectivo y la necesidad y utilidad pública; 11) En cuanto se refiere al derecho a la vivienda, los solicitantes de tutela no identificaron en qué medida el Gobierno Autónomo Municipal de Vinto estaría afectando el mismo; pues, el mismo no fue objeto de avasallamiento, posesión, desalojo, o ejecución de proyecto alguno, claro que, en tanto no se proceda con la indemnización correspondiente, los accionantes no podrán ejercer ningún tipo de dominio sobre el bien inmueble de su propiedad; pues, el proceso administrativo de expropiación fue encaminado por el Gobierno Municipal; 12) En relación a la nota presentada el 23 de julio de 2018, los impetrantes de tutela pretenden hacer valer un derecho después de más de cuatro años; situación similar ocurre con los memoriales de 18 de febrero y 4 y 26 de marzo de 2021, incumpliendo así el plazo de caducidad previsto en la Norma Suprema para formular la acción de amparo constitucional; en relación a memoriales que los solicitantes de tutela hubieran presentado el 2022, no especifican los mismos; de modo que, no corresponde conceder la tutela por el derecho de petición; los memoriales de 21 de febrero, 5 de abril y 22 de junio de 2022, por los que interponen recurso de revocatoria y jerárquico ante el silencio administrativo, los mismos fueron respondidos a través del Informe Legal GAMV/DAL/GYPM/IL 254/2022, debidamente notificado a los accionantes mediante nota GAMV 627 el 15 de julio de 2022; en ese mismo sentido, los memoriales presentados al Concejo Municipal fueron respondidos: el memorial de 22 de febrero de 2022, a través del Cite Ext. C.M.V. 198/2022; el memorial de 12 de abril de 2022, a través del Cite EXT. C.M.V. 220/2022; de modo que, se han otorgado las respuestas a las solicitudes presentadas, sin que pueda alegarse vulneración al derecho de petición; y, 13) Las acciones de las actuales autoridades municipales de ninguna manera conllevan responsabilidad civil; empero, al pretenderse una indemnización sin previo procedimiento y determinación del justiprecio en la vía administrativa o judicial, no solo que ocasionaría responsabilidad civil, sino también responsabilidad ejecutiva, administrativa y hasta penal por parte de las autoridades del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto. Sobre la base de los argumentos expuestos solicitaron que se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Rodrigo Alvarado Campos y Daniel Mamani Caballero conforme a diligencias cursantes a fs. 154 y 155 del expediente constitucional, se establece que fueron notificados como terceros interesados en la causa; sin embargo, los mismos no presentaron memorial alguno y tampoco asistieron a la audiencia de amparo.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, a través de la Resolución 31/2023 de 24 de marzo, cursante de fs. 1297 a 1301, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) En sesión ordinaria de 23 de marzo de 2017, se emitió la Ley Municipal 98, que posteriormente fue abrogada mediante Ley Municipal 362; en la cual, se declaró de necesidad y utilidad pública la extensión superficial de 5 918,16 m², ubicado en la zona Chulla, aprobada mediante Resolución Técnica Administrativa 128/2011, con destino al proyecto “Parque Integral Infantil OTB Litoral”; el cual, según Informe Técnico de 23 de marzo de 2021, comprende 17 lotes ubicados en la OTB Litoral del municipio de Vinto; entre los cuales, se encuentra el Lote 16, con Matricula Computarizada 3.09.4.01.0007841, de propiedad de Franklin Zenteno Condori y Yola Marina Mendoza Calizaya; ii) La Ley Municipal 362 fue emitida en el marco de la competencia prevista por el art. 302.22 de la CPE, que determina que es competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Municipales en su jurisdicción, la expropiación de inmuebles por razones de necesidad y utilidad pública municipal, conforme al procedimiento establecido por Ley; de manera que, la acción de amparo constitucional no es la vía idónea para declarar la ilegalidad de una Ley; por lo que, la tutela demandada no puede ser acogida favorablemente; iii) Promulgada y publicada la Ley Municipal 362, los hoy accionantes no realizaron ninguna observación a la misma, inobservando de esa manera los medios que reconoce la Ley ante dicha situación, lo que no fue demostrado por la parte impetrante de tutela, en sentido de haber recurrido ante la misma autoridad que emitió dicha norma para hacer valer sus derechos, sea ante el ente legislativo o el ejecutivo municipal, reconociéndose simplemente que se ha solicitado el pago del justiprecio por su propiedad; más aún, si por determinación del art. 38 de la Ley de Expropiaciones, las partes pueden intentar la vía del procedimiento contencioso ante el Tribunal Supremo de Justicia; iv) Los memoriales a los que hace referencia la parte solicitante de tutela como carentes de respuesta, datan de la gestión 2021 e inicios de la 2022, estando por ello fuera del plazo previsto en el art. 55 del CPCo, siendo aplicable el principio de inmediatez; y, v) El derecho fundamental a la propiedad privada no es absoluto, y al haberse dispuesto la expropiación por necesidad y utilidad pública, no se advierte lesión a tal derecho.