SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1620/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 14 de octubre de 2021, cursante de fs. 102 a 115; y, de subsanación de 27 de igual mes y año (fs. 119 a 122 vta.), el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de servidor público de carrera del BCB, con evaluaciones de desempeño de excelencia durante el ejercicio de los cargos a los que accedió mediante convocatorias externa e internas, en un acto arbitrario y contrario a los derechos fundamentales y garantías constitucionales que le asisten, fue notificado con la Acción de Personal 499/2021 de 5 de marzo, emitida por el BCB; a través de la cual, se le comunicó que dejaba de ser funcionario de carrera y pasaba a constituirse en funcionario provisorio, con ello, el 9 de marzo de 2021, la indicada entidad bancaria procedió a notificarle con la Acción de Personal 879/2021 de igual fecha precitada, comunicándole la conclusión de sus funciones como abogado junior en banca central, a partir de ese mismo día, acto último contra el que formuló recurso de revocatoria, que al no ser resuelto en plazo motivó la presentación de recurso jerárquico por silencio administrativo negativo. No obstante lo señalado, fue sorprendido con la notificación de las Resoluciones Administrativas BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-70 (respuesta al recurso de revocatoria), notificada el 12 de abril de 2021, y BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-71 (respuesta al recurso jerárquico), notificada el 14 de igual mes y año, ambas de 9 de abril de 2021; y a pesar de haber formulado nuevo recurso jerárquico, impugnando la Resolución Administrativa (RA) BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-70, el mismo no fue considerado, bajo el argumento que ya se obtuvo respuesta a través de RA BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-71.

La Resolución Administrativa pronunciada en respuesta al recurso jerárquico presentado, justifica su decisión en que su persona perdió su condición de funcionario público de carrera administrativa, de acuerdo a lo señalado en la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020 y Disposición Adicional Única del Decreto Supremo (DS), 4469 de 3 de marzo de 2021; en consecuencia, al constituirse en funcionario provisorio no goza de los derechos a impugnar su desvinculación laboral a través de los recursos de revocatoria y jerárquico y a la estabilidad e inamovilidad laboral, sin analizar el ámbito de validez temporal de la norma; por lo que, la decisión de desvinculación aplicando la Ley 1356, es arbitraria, al no haberse considerado que fue incorporado e institucionalizado como funcionario de carrera, gozando en consecuencia de inamovilidad y estabilidad laboral, cuyos derechos son irrenunciables a tenor de lo dispuesto en el art. 47 de la Norma Suprema.

No se consideró que al ser un funcionario con carrera administrativa reconocida, gozaba de inamovilidad y estabilidad laboral, y que solo podía ser desvinculado de su trabajo previo proceso disciplinario o por evaluación de desempeño deficiente, aspectos que no ocurrieron en su caso; tampoco se tomó en cuenta que la ley solo dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, de manera que la razón expuesta por la autoridad demandada, en sentido que ya no cuenta con carrera administrativa por efecto de las normas legales antes descritas, es contraria a la garantía de prohibición de aplicación retroactiva de la norma, conforme a lo dispuesto en el art. 123 de la CPE, afectando con ello derechos laborales adquiridos, los cuales por mandato constitucional son inviolables e irrenunciables, además no observar la prohibición de revocatoria de oficio de los actos administrativos firmes, la garantía de reserva judicial y el control jurisdiccional ulterior.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denunció la lesión de sus derechos y garantías a la prohibición de aplicación retroactiva de la norma, la prohibición de revocatoria de oficio de los actos administrativos firmes, reserva judicial y control jurisdiccional posterior, acceso a la justicia, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad funcionaria, a una remuneración justa, a la seguridad social, a la jubilación, a la carrera administrativa y al debido proceso sustantivo, citando al efecto los arts. 45.I y IV, 46.I y II, 115.II, 119, 120, 123, 232, 233, 178.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y consiguientemente: a) Se anulen las Acciones de Personal 499/2021 y 879/2021, y las Resoluciones Administrativas BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-70 (respuesta al recurso de revocatoria) y BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-71 (respuesta al recurso jerárquico), ambas de 9 de abril de 2021; b) Se ordene su inmediata restitución a sus funciones como abogado junior en el banca central; c) Se disponga la cancelación inmediata de los sueldos devengados, mas todos los beneficios laborales y sociales que correspondan; y, d) Se disponga la reparación integral en el marco del razonamiento expuesto en la SCP 0019/2018-S2 de 29 de febrero.

I.2.  Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 6 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 386 a 391, presentes la parte impetrante de tutela asistida de su abogada patrocinante, al igual que los demandados a través de sus abogados apoderados, y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y preguntado que fue por los Vocales de la Sala Constitucional manifestó que, en su condición de funcionario de carrera activó todos los recursos administrativos ante la comunicación de que pasó a ser funcionario provisorio y el acto de su desvinculación laboral, llegando incluso al recurso jerárquico, pues otra cosa distinta es que la respuesta recibida contenga una motivación arbitraria.

I.2.2..Informe de las autoridades demandadas

Rubén Gonzalo Ticona Ticona Chique, Gerente General; Yanini Troncoso Linares, Gerente de RR.HH. a.i.; y, Adrian Rodrigo Mamani Apaza, Jefe del Departamento de Compensaciones y Registro a.i., todos del BCB, a través de sus apoderados legales, Tania Bolivia Iturri Pérez, Javier Pérez Colque, Elsa Andreh Aguirre Bustillos, Makerlin Nathaly Zambrana Morales y Germán Alcides Loma Manuel, , por memorial presentado el 6 de diciembre de 2022, cursante de fs. 362 a 375 vta., informaron que: 1) La Disposición Final Séptima, parágrafo II de la Ley 1356, estableció que los servidores públicos que formen parte de la carrera administrativa deberán realizar la presentación de la documentación adicional definida según la reglamentación señalada en el párrafo precedente, por lo cual su calidad de servidores públicos de carrera administrativa queda suprimida a partir de la puesta en vigencia de la presente ley; norma que fue reglamentada a través del Decreto Supremo (DS) 4469 de 3 de marzo de 2021, que en su Disposición Adicional Única dispuso que los servidores públicos cuya calidad de funcionarios de carrera fue suprimida por la Ley 1356, serán considerados funcionarios provisorios, en cuya razón no se encuentran comprendidos en el alcance del Parágrafo II del art. 7 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) −Ley 2027 de 27 de octubre de 1999−; 2) En el marco de la indicada normativa, el BCB emitió la Acción de Personal 499/2021, comunicando a Víctor Horacio Luna Muñoz, su constitución como funcionario provisorio y que dejaba de estar comprendido en el alcance del Parágrafo II del art. 7 de la LEFP; finalmente, por decisión institucional, el 9 de marzo de 2021, mediante la  Acción de Personal 879/2021, se dispuso la conclusión de las funciones del indicado funcionario; 3) En casos similares al analizado, correspondientes a otras entidades públicas, se resolvió rechazar las solicitudes de promover acción de inconstitucionalidad concreta planteada por los interesados, decisiones que fueron confirmadas por la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional; 4) El accionante realizó actos de consentimiento que conlleva la improcedencia de la acción de tutela constitucional presentada, dado que, pese habérsele comunicado con la Acción de Personal de 5 de marzo de 2021, por la cual se le dio a conocer que pasaba a ser funcionario provisorio como efecto de la Ley 1356, este no interpuso ninguna acción de inconstitucionalidad contra dichas disposiciones; es decir, no activó la vía idónea contra las normas jurídicas que suprimieron su condición de servidor público de carrera, pues la impugnación solo fue planteada contra las Acciones de Personal 499/2021 y 879/2021, las cuales no tienen la misma jerarquía constitucional ni corresponden al mismo ente emisor de la norma o disposición; 5) La relación fáctica expuesta por el accionante es confusa y distorsionada, citando jurisprudencia constitucional que no es aplicable al caso concreto por falta de supuestos fácticos análogos, pues no obstante que señaló los actos lesivos; empero, no precisó a qué disposición legal era contrario el accionar del BCB, pues él mismo reconoció que las comunicaciones externas posteriores hicieron referencia expresa a la vigencia de la Ley 1356 y DS 4469, las cuales se presumen constitucionales, siendo de cumplimiento obligatorio, de manera que no es lógica la pretensión de que el BCB atienda recursos que no están reconocidos al solicitante de tutela, al constituirse este en funcionario provisorio; 6) Pese a que la Sala Constitucional solicitó que el accionante precise en forma clara los derechos que este consideraba lesionados, el impetrante de tutela no precisó lo indicado, pues como se explicó anteriormente, la supresión de servidor público de carrera fue dispuesto por la Ley 1356 y DS 4469 y no así por el acto administrativo descrito por el accionante como lesivo de sus derechos; 7) Tampoco cumplió con establecer el nexo causal del hecho concreto con relación a todos los derechos descritos en la acción de amparo constitucional; 8) El BCB actuó bajo la normativa vigente, de manera que sus determinaciones se encuentran amparadas en los principios de legalidad, presunción de legitimidad, especificidad y taxatividad; en la demanda de amparo no existe una identificación clara y precisa de los derechos vulnerados en relación a la Comunicación Externa BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-71 de 9 de abril de 2021, incumpliéndose por ello el requisitos establecido en el art. 33 num. 5 del Código Procesal Constitucional (CPCo); consiguientemente, tampoco existe relación de causalidad; 9) La petición expuesta por el accionante tampoco resulta clara; puesto que, lo impetrado no tiene no tiene fundamento jurídico y fáctico, ya que solicita se dejen sin efecto distintos actos administrativos, cuando el amparo debió concentrarse en el último acto presuntamente arbitrario y sus efectos; 10) El solicitante de tutela fue desvinculado con la Acción de Personal 879/2021 de 9 de marzo, ante lo cual presentó equívocamente recursos de revocatoria y jerárquico, obteniendo como respuestas las Comunicaciones Externas BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-70 (respuesta al recurso de revocatoria) y BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-71 (respuesta al recurso jerárquico), notas que no definieron situación de derecho alguno, señalando que al ser funcionario provisorio no le correspondía activar procedimiento de impugnación alguno, conforme a la jurisprudencia constitucional citada al efecto; por lo que, debió acudir directamente ante la justicia constitucional para reclamar los derechos alegados; razón por la que, no se cumplió el principio de inmediatez, dado que tenía como plazo para formular la presente acción de amparo constitucional, hasta el 9 de septiembre de 2021, y que las notas presentadas en 11 y 30 de marzo de 2021, no causaron efecto alguno en cuanto al plazo para formular acción de amparo constitucional; 11) No es evidente la lesión de los derechos fundamentales y garantías constitucionales acusados como lesionados, dado que el impetrante de tutela se constituía en un funcionario provisorio a tiempo de su desvinculación laboral; 12) Contrario a lo alegado por el accionante, no existen actos administrativos que afecten a la garantía de prohibición de aplicación retroactiva de la norma, tomando en cuenta que la supresión de la condición de servidor público de carrera del accionante fue por efecto de la Ley 1356, vigente desde el 28 de diciembre de 2020; pues el BCB únicamente comunicó la aplicación de la Ley, sin retrotraer ningún efecto, y en ese sentido tampoco estaba facultado para atender y resolver los recursos administrativos interpuestos; y, 13) Los actos desarrollados por el BCB tampoco afectan la prohibición de modificación de oficio de los actos firmes, garantía de reserva judicial y control jurisdiccional ulterior, pues el solicitante de tutela pretende la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin tomar en cuenta que dicha norma está referida a los administrados, lo que no acontece en el caso, donde la normativa aplicable es la correspondiente a las Leyes 1356 y 2027  y los Decretos Supremos 4669, 26319 y 26115. En audiencia agregaron que el accionante no cumplió el principio de subsidiariedad, porque al afirmar en su memorial de acción que la autoridad demandada no remitió el recurso jerárquico a la instancia competente para resolver el recurso jerárquico, reconoce que aún se encuentra pendiente de resolución dicho recurso. Argumentos bajo los cuales solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Daniel Víctor Huacani Callizaya, por memorial presentado el 6 de enero de 2022, cursante de fs. 381 a 385 vta., manifestó que: i) Ingresó a trabajar al BCB como funcionario provisorio en el cargo de abogado junior en Banca Central, cargo en el que ejerció el accionante; sin embargo, con la acción de defensa planteada se pretende vulnerar su derecho al trabajo, al haberse postulado en el nuevo proceso de reclutamiento para la función pública a partir de la vigencia de la Ley 1356 y DS 4469, habiendo ya presentado su formulario de postulación al Servicio Social Comunitario Descolonizador y Despatriarcalizador del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, no corresponde otorgar la tutela solicitada, al constituirse su alegación en una disconformidad con la ley; ii) El impetrante de tutela no cumplió con el principio de subsidiariedad, al señalar el mismo que aún se encuentra pendiente de resolución el recurso jerárquico que fue presentado, el cual debe ser remitido en su criterio a la autoridad competente o llamada por ley; iii) Tampoco se cumplido por el solicitante de tutela con el principio de inmediatez que rige esta acción de defensa, por cuanto el mismo fue desvinculado de su trabajo el 9 de marzo de 2021, ante lo cual planteo erróneamente los recursos de revocatoria y jerárquico, cuando el mismo no tenía derecho a impugnar al constituirse en funcionario provisorio; en consecuencia, el plazo para impugnar debe computarse desde su desvinculación del trabajo, caso en el cual la presentación de la presente acción de defensa se encuentra planteada fuera del término previsto en el art. 129.II de la CPE; iv) La Ley 1356 fue la que suprimió la carrera administrativa y dispuso la categoría de funcionarios provisorios para los mismos; razón por la cual, los funcionarios públicos del BCB ya no gozan de la carrera administrativa; en consecuencia, estos no pueden impugnar las decisiones administrativas sobre su retiro, debido a la puesta en vigencia de un nuevo proceso de reclutamiento incorporando criterios adicionales; v) Los servidores públicos provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral, de manera que no correspondía que el accionante sea retirado por previo proceso o fruto de una evaluación; vi) La acción de amparo constitucional no es otra instancia casacional o complementaria a la que se pueda solicitar un nuevo análisis sobre la interpretación efectuada; y si bien la justicia constitucional puede revisar la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por los jueces de instancia, a cuyo efecto se deben cumplir los presupuestos establecidos jurisprudencialmente, los mismos que el accionante no cumplió en la causa; vii) Si bien el impetrante de tutela cuestiona la emisión de la acción de personal por la cual se dispuso su desvinculación basado en la supresión de su condición de funcionario de carrera; empero, no describe cómo ese acto administrativo fue ilegalmente emitido, cuando al contrario, el BCB adecuó su conducta a la Ley 1356 y DS 4469; en tal sentido, la entidad demandada no efectuó ninguna revocatoria, menos de oficio de los actos administrativos de carrera administrativa que había logrado el solicitante de tutela antes de la vigencia de las normas señaladas precedentemente; por otra parte, al no existir una resolución que resuelva el recurso jerárquico, menos se puede argumentar la ausencia de fundamentación o valoración como pretende el accionante, por lo mismo tampoco es posible solicitar la nulidad de actos, como incongruentemente pidió el accionante; y, viii) El sustento fáctico del solicitante de tutela contienen más bien elementos de una acción de inconstitucionalidad abstracta o concreta, puesto que la acción de amparo constitucional tiene otro objeto, de manera que, para efectos de la retroactividad que se alega en la demanda, se debió activar la acción de inconstitucionalidad concreta. Con base en dichos argumentos solicitó que se conceda la tutela impetrada.  

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 01/2022 de 6 de enero, cursante de fs. 392 a 397 y de aclaración de la misma fecha (fs. 397 vta. a 398), denegó la tutela solicitada bajo los siguientes fundamentos: a) No se advierte que las autoridades demandadas hubieran aplicado de manera retroactiva la Ley 1356 en el caso concreto, norma que suprimió la carrera administrativa y estableció como funcionarios provisorios a los que gozaban de la misma, al contrario, su actuación observó dicha norma cuya constitucionalidad se presume hasta en tanto se disponga lo contrario a través de los medios que la misma Constitución Política del Estado prevé, en ese sentido tampoco se considera que la decisión de desvinculación sea arbitraria; b) Las notas de respuesta a los recursos de revocatoria y jerárquico, presentados por el ahora accionante, tienen base en normativa constitucional y legal; toda vez que, si bien la normativa convencional garantiza el derecho al trabajo, no es menos evidente que la citada Ley modificó la condición de los funcionarios de carrera por funcionarios provisorios, dejando con ello a cada máximo ejecutivo la posibilidad de mantenerlos en sus funciones o removerlos para una mayor eficacia en el servicio público; c) El acto que vulnera los derechos alegados no es el expedido por las autoridades jerárquicas del BCB, mucho menos por las resoluciones pronunciadas por los demandados, tomando en cuenta que, al constituirse el accionante en servidor público provisorio, el mismo no podía hacer uso de los recursos administrativos, viendo haber acudido directamente a la acción de amparo constitucional, de manera que no se vulneró la garantía de prohibición de revocatoria de oficio de los actos administrativos firmes, pues no fueron los demandados quienes dejaron sin efecto la carrera administrativa, sino la Ley 1356; y, d) En el accionar de las autoridades demandadas no existe una conducta arbitraria que pueda ser calificada como un acto ilegal que haga viable la acción de amparo constitucional; sino únicamente, la aplicación de la Ley 1356.