SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1635/2022-S4

La parte solicitante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la libertad de empresa, vinculados a la propiedad; debido a que, en el marco de los contratos suscritos con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, para la ejecución de las obras “RECONSTRUCCIÓN GRADERÍAS Y OBRAS COMPLEMENTARIAS CALLEJÓN 1 ENTRE PROGRESIVA 0+000 A 0+036, ZONA ALTO 27 DE MAYO” Y “CONSTRUCCIÓN MURO DE CONTENCIÓN Y OBRAS COMPLEMENTARIAS AVENIDA 25 DE JULIO ENTRE CALLES ROJAS Y FLORIDA ZONA VISCACHANI”, incumplió con el pago convenido, pese a que efectuó el trabajo dentro de los plazos acordados entre las gestiones 2020–2021, suscribiéndose actas de recepción provisional y definitiva a la finalización de las obras, y encontrándose el ente municipal con los fondos presupuestados para el pago no efectivizó el mismo, y programándolo para la gestión 2022, haciendo caso omiso a las solicitudes constantes de pago.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, verificar si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Límites de activación de la acción de amparo constitucional para definir controversias derivadas de la ejecución de contratos. Jurisprudencia reiterada

Conforme a lo dispuesto en el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional se configura como una vía extraordinaria de defensa contra los actos u omisiones ilegales o indebidos que restrinjan o amenacen restringir o suprimir derechos fundamentales y garantías constitucionales; mecanismos constitucional al que se puede acudir para la tutela inmediata de los derechos o garantías, conforme al plazo de caducidad restablecido por la Norma Suprema, y de manera subsidiaria, acudiendo previamente a los mecanismos específicos establecidos por el legislador; puesto que la jurisdicción constitucional se encuentra limitada en lo que concierne a definir hechos o derechos en controversia.

Bajo ese razonamiento, la jurisprudencia constitucional determinó que no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le corresponde de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer y obtener la reparación de sus derechos conculcados. En ese sentido refiriéndose, a la imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, concluyó que: “…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…” (las negrillas nos corresponden).

Precisando dicho razonamiento, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, sostuvo que: “Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia” (las negrillas son nuestras).

El indicado razonamiento también fue asumido por esta Sala, que mediante la SCP 0849/2018-S4 de 12 de diciembre, y luego de citar la jurisprudencia antes anotada, señaló que: “...los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino que debe acudirse a la instancia legal idónea, ya sea a través del proceso contencioso, o en su caso, mediante la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo las partes prescindir de la utilización de estos medios de solución de sus conflictos, pretendiendo activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él, ya que tal como se señaló precedentemente, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a esta jurisdicción sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hubieran vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para reestablecer su respeto y vigencia” (las negrillas nos corresponden).

Precisado de esa manera el razonamiento expuesto en la citada jurisprudencia constitucional, queda establecido que los conflictos emergentes de contratos administrativos suscritos por el Estado a través de sus distintas entidades o instituciones públicas, deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria a través del proceso contencioso que, en el marco de sus competencias y realizando una valoración razonable y equitativa de la prueba si fuere el caso, emitirá la correspondiente Sentencia dilucidando así la controversia suscitada entre las partes contratantes, fallo respecto del cual inclusive se tiene previsto el recurso de casación, tarea que de ninguna manera puede ser atribuida directamente a la justicia constitucional mediante el amparo, cuyo objeto es la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados.

III.2.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la libertad de empresa, vinculados a la propiedad; debido a que, en el marco de los contratos suscritos con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, para la ejecución de las obras “RECONSTRUCCIÓN GRADERÍAS Y OBRAS COMPLEMENTARIAS CALLEJÓN 1 ENTRE PROGRESIVA 0+000 A 0+036, ZONA ALTO 27 DE MAYO” Y “CONSTRUCCIÓN MURO DE CONTENCIÓN Y OBRAS COMPLEMENTARIAS AVENIDA 25 DE JULIO ENTRE CALLES ROJAS Y FLORIDA ZONA VISCACHANI”, incumplió con el pago convenido, pese a que efectuó el trabajo dentro de los plazos acordados entre las gestiones 2020–2021, suscribiéndose actas de recepción provisional y definitiva a la finalización de las obras, y encontrándose el ente municipal con los fondos presupuestados para el pago no efectivizó el mismo, y programándolo para la gestión 2022, haciendo caso omiso a las solicitudes constantes de pago.

De la revisión de los antecedentes que se acompañan al expediente constitucional y las conclusiones anotadas en la presente Sentencia, se tienen como hechos que, la parte impetrante de tutela suscribió dos contratos con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, el primero para la Reconstrucción graderías y obras complementarias Callejón 1 entre Progresiva 0+000 A 0+036, Zona Alto 27 de Mayo”, Código OBN-0643-2000 de 16 de noviembre, otorgándose para la ejecución la obra el plazo de sesenta y dos días computables a partir de la fecha establecida en la orden de proceder expedida por el supervisor de orden de la entidad, disponiendo la forma de pago en la cláusula séptima del contrato, y la culminación del contrato en la cláusula décima novena, respecto a la resolución de controversias se estipuló en la cláusula vigésima que: “En caso de surgir controversias sobre los derecho y obligaciones y otros aspectos propios de ejecución del presente contrato, las partes acudirán a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos”; y, el segundo contrato para la “Construcción Muro de contención y obras complementarias Avenida 25 de Julio entre calles Rojas y Florida zona Viscachani”, Código OBN-672-2000, debiendo ejecutarse la obra en un plazo de treinta y cinco días computables a partir de la fecha establecida en la orden de proceder expedida por el supervisor de orden de la entidad, con similares características descritas en el contrato anterior respecto al pago, culminación de contrato, resolución del mismo y la resolución de controversias. Las cuales cuentas con las actas de Recepción Provisional de Obra y de Recepción Definitiva.

Una vez concluidas las obras, la parte solicitante de tutela, mediante nota de 19 de agosto de 2021, solicitó el pago como se convino en el contrato, a tal efecto adjuntó las actas de recepción provisional y definitiva OBN-672-2020 y OBN-643-2020, en respuesta recibió la nota SMFIN/DGF/UC 343/2021; por la cual, la Directora de Gestión Financiera de la Secretaría Municipal de Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, indicó que de la revisión de los registro contables del ente municipal, se evidenciaba registros pendientes de pago correspondiente a la gestión 2020, y que no se consignó el pago de obligaciones pecuniarias en el Plan Operativo Anual y Presupuesto 2021, por lo que el pago sería considerado para la gestión 2022.

No conformes con la respuesta, presentaron una nueva nota a la señalada entidad municipal el 2 de septiembre de 2021, solicitando los pagos adeudados y conciliación de cuentas por obras realizadas, aclarando que los saldos pendientes correspondían a la gestión 2020–2021 y que las obras fueron concluidas de forma satisfactoria en el tiempo solicitado y que contaban con las respectivas actas provisiones y de recepción definitiva; empero, la señalada entidad por Cite S.A.F. S.A.P 108/2021, indicó que la nueva gestión del Gobierno Municipal, procedió al registro presupuestario de la deuda para ser cancelada en el POA 2022, como continuidad de la gestión 2021.

De otro lado, la Directora de Gestión Financiera de la Secretaría Municipal de Finanzas de la entidad municipal mediante Nota SMFIN/DGF/UT 750/2021, hizo conocer al accionante la planilla de acreedores 2020, en la que se consignó la situación y el estado de los pagos de quienes se encontraban presionando para que se efectivice su pago, registrados entre ellos, el Grupo Empresarial SERVICONCI Ltda.

Conforme se señaló en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de amparo constitucional es una acción de garantía de carácter jurisdiccional que tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuando estos se encuentran amenazados o fueron lesionados por acciones u omisiones de los servidores públicos o personas particulares; sin embargo, quedan excluidos de su ámbito de competencia los conflictos emergentes de contratos administrativos suscritos por el Estado a través de sus distintas entidades o instituciones públicas, los cuales deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria a través del proceso contencioso que, en el marco de sus competencias y realizando una valoración razonable y equitativa de la prueba si fuere el caso, emitirá la correspondiente Sentencia dilucidando así la controversia suscitada entre las partes contratantes respecto al contratos suscrito, fallo respecto del cual inclusive se tiene previsto el recurso de casación, tarea que de ninguna manera puede ser atribuida directamente a la justicia constitucional mediante el amparo, cuyo objeto es la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados.

En ese sentido, lo pretendido por la parte impetrante de tutela mediante esta acción de defensa encuadra en el Fundamento Jurídico III.1 antes expuesto, por cuanto se pretende que sea la justicia constitucional la que, valorando los descargos presentados por la empresa contratista, resuelva el conflicto derivado del contrato, referido a, pretender que por la vía constitucional se ordene el pago de lo supuestamente adeudado por las obras ejecutadas, así como daños, perjuicios y costas que contemplan sobre el capital invertido; extremos que como se señaló precedentemente, deben ser valorados y analizados por la jurisdicción ordinaria, a través del proceso contencioso, dado que dicho control, se encuentra fuera del ámbito de la competencia de la jurisdicción constitucional, la misma que podrá intervenir solamente en el caso que se consideren lesionados los derechos fundamentales y garantías constitucionales dentro del proceso contencioso, una vez que el mismo hubiera culminado con todas su falses de impugnación intraprocesal.

En el orden anterior, observando el marco fáctico, normativo y jurisprudencial precedentemente mencionado, queda claro que aquellas controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con los niveles subnacionales de gobierno departamental, municipal e indígena originario campesinos, corresponden ser conocidas, tramitadas y resueltas por las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia –en el caso La Paz‒, a través de un proceso contencioso; lo que implica, la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución; con ello, se entiende del mismo modo que no es posible realizar el análisis correspondiente sobre el fondo del problema concreto; a cuyo efecto la parte solicitante de tutela, debe acudir en forma previa a la vía ordinaria indicada en el presente fallo constitucional, observado obligatoriamente la naturaleza de la acción de amparo constitucional, que es esencialmente la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.