SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1593/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 11 y 25 de noviembre de 2021, cursantes de fs. 29 a 37 y 40 a 45 vta., la accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde 2019, suscribió cuatro Contratos Administrativos de Personal Eventual con el Director General Ejecutivo de EMAGUA, en el cargo de Profesional Social Ambiental - Oruro; empero, el último acuerdo contempló en su cláusula décima octava, la causal de rescisión por necesidad institucional y/o cambio de estructura institucional, que fue utilizada en la Nota DGE-0436-EMAGUA/2021 de 30 de junio, emitida por el Director General codemandado, para comunicarle su desvinculación laboral, sin que medie justificación alguna; posteriormente, ante el aludido, solicitó su reincorporación al puesto que ocupaba, misma que fue negada mediante la Nota CITE: GNJ-UJA-0050-EMAGUA/2021 de 27 de agosto.

Por memorial presentado el 15 de ese mes y año, interpuso recurso jerárquico ante Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua -demandado-, quien no lo resolvió en el plazo de noventa días que contemplaba la norma, generándose el silencio administrativo negativo; agotando con ello, la instancia administrativa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la seguridad social, a la salud, al debido proceso, a la defensa y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 46 y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo a) Se deje sin efecto las Notas DGE-436-EMAGUA/2021 y CITE: GNJ-UJA-0500 - EMAGUA/2021; y, b) Su inmediata reincorporación laboral en el cargo de Profesional Social Ambiental - Oruro, dependiente de la Gerencia Nacional Técnica de EMAGUA, “…CON UNA CONDICIÓN PERMANENTE con el pago de [sus] SALARIOS DEVENGADOS, y el reconocimiento de ANTIGÜEDAD y demás DERECHOS y BENEFICIOS LABORALES” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 25 de enero de 2022, según consta en acta cursante de fs. 121 a 128 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó el tenor íntegro de su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo señaló que: 1) No hubo causal para la resolución de su contrato; empero, faltando dos meses para que se cumpliera el mismo la desvincularon; y pese a que, solicitó su reincorporación, fue negada a través de la Nota CITE: GNJ-UJA-0050-EMAGUA/2021, impugnando esa decisión mediante el “recurso jerárquico”, no siendo elevado ante el Ministro demandado; por lo que, impetró a esa cartera de Estado, que abocare competencia, conforme establece la Ley de Procedimiento Administrativo; sin embargo, no obtuvo respuesta, habiendo agotado instancia, constituyéndose en los dos actos lesivos que reclama en esta acción de defensa; 2) Suscribió cuatro acuerdos continuos, con tareas recurrentes y permanentes, estableciendo en el último, una cláusula que no correspondía; ya que, la supresión del cargo o el cambio institucional era una figura inventada; en ese sentido, requirió se realice control convencional y constitucional de la problemática expuesta, considerando que las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0077/2012 de 16 de abril y “2179/2013” de 21 de noviembre, así como, el Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, sostuvieron que no está permitido la firma de dos contratos sucesivos a plazo fijo, ni en tareas propias y permanentes, vulnerando su derecho a la estabilidad laboral; 3) Los servidores públicos eventuales no tienen derechos; empero, ello deberá de cambiar, considerando que los derechos laborales son progresivos y no tendría que existir esa discriminación en la administración pública; y, 4) Solicitó que el codemandado reconozca los salarios devengados de dos meses, incluyendo aguinaldo y duodécimas, de igual forma, el derecho laboral continuo ordenando la tramitación del ítem permanente de profesional en medio ambiente social, como el que fungía antes de su desvinculación, debiendo otorgarle un contrato eventual hasta que se concrete lo anterior.

Ante la consulta de los Vocales de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respondió que: i) Complementó su petitorio que podía entenderse como una reconducción a un ítem permanente, en atención a la normativa internacional y el desarrollo convencional en derechos humanos, que son de cumplimiento obligatorio, y como medida precautoria retornar con un contrato eventual; ii) Los dos actos lesivos fueron la resolución de contrato, y la respuesta negativa a su solicitud de reincorporación sin la debida fundamentación; es decir, que debió considerarse la primera nota de 27 de julio de 2021, como recurso de revocatoria, y con su respuesta de 27 de agosto del citado año, presentó el jerárquico, y pese a que pidió avocación al Ministro demandado, no mereció pronunciamiento de su parte, operando de esa manera, el silencio administrativo negativo, que fue tácito; por esa razón, no reclamó ante esa instancia, y activó directamente esta acción de defensa, habiendo cumplido con el principio de subsidiariedad; y, iii) La nota “070” de 27 del citado mes y año, no le fue notificada; empero, encontró la misma en el sistema de EMAGUA, que señaló: “…tiene por objeto solicitar la resolución del contrato (…) solicito se resuelva su contrato por necesidad institucional de nuestra entidad…” (sic).

I.2.2. Informe de los demandados

Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua, por informe escrito presentado el 25 de enero de 2022, cursante de fs. 114 y vta., y en audiencia de garantías a través de su representante, manifestó que, de acuerdo al memorial presentado el 14 de octubre de 2021, por la impetrante de tutela; las Notas CAR/MMAYA/DGAJ/URJ 0233/2021 de 19 de igual mes, DGE-0501-EMAGUA/2021 de 10 de noviembre y CAR/MMAYA/DGA/UJR 0271/2021 de 7 de diciembre, eran documentales que evidenciaban que carecía de legitimación pasiva en esta acción de amparo constitucional.

Ante la consulta de los Vocales de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respondió que, complementando la información del personero de EMAGUA, relacionado a que nunca se presentó el recurso revocatorio; por lo que, no correspondía formular el recurso jerárquico, incluso si tomaba en cuenta el principio de informalismo respecto a los plazos procesales; por ello, en este caso no se abrió competencia ni tuvo conocimiento de ningún escrito al no haber sido remitido a esa instancia, tampoco podía considerarse como silencio administrativo negativo; pues, no hubo ninguna apertura de término.

Jorge Zotéz Araoz, Director General Ejecutivo de la EMAGUA, por informe escrito presentado el 20 de enero de 2022, cursante de fs. 96 a 102 vta., y en audiencia de garantías a través de su representante señaló que: a) Por Decreto Supremo (DS) 0163 de 10 de junio de 2009, se creó EMAGUA, como entidad descentralizada de derecho público con autonomía de gestión administrativa, económico financiera legal y técnica, con la finalidad de que se ejecuten programas y proyectos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAYA); asimismo, el art. 10 de la referida norma, sostuvo que por su naturaleza jurídica y fuentes de financiamiento, no percibía recursos del Tesoro General de la Nación; por lo que, suscribía contratos administrativos de carácter eventual; es decir, no existían ítems; y no tenían certeza de la cantidad de dinero que garantice el gasto corriente; b) Hubieron muchos incumplimientos de contrato causados por la peticionante de tutela, así como, denuncias por irregularidades, amenazas, malos tratos, acoso y amedrentamiento laboral, conforme se tenía en la Nota CITE:DESCOM/BID/22/2021 de 14 de mayo; c) Una vez que se le comunicó a la accionante la resolución de su contrato, aceptó el mismo y presentó su informe final de actividades; posteriormente, el 10 de agosto de 2021, solicitó su reincorporación al mismo puesto que ocupaba y pago de salarios devengados; la misma negada mediante la Nota CITE: GNJ-UJA-0050-EMAGUA/2021; puesto que, dicho acuerdo no estaba sujeto al régimen laboral, sino a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS); d) La prenombrada denunció su desvinculación ante la Jefatura Departamental de Trabajo Oruro, instancia que a través de su titular declinó competencia, precisamente por la naturaleza de la relación de trabajo, la que ni siquiera debió admitirse; e) En el memorial de subsanación a la acción de amparo constitucional presentado por la solicitante de tutela, señaló que interpuso recurso jerárquico ante el Ministro de Medio Ambiente y Agua, escrito que no fue resuelto, debiendo interpretarse como silencio administrativo negativo; empero, de acuerdo a lo que prevé el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), debía existir una resolución de revocatoria, la cual no constaba; por lo que, la nombrada conculcó el debido proceso y faltó a la verdad, no siendo cierto que observó el principio de subsidiariedad; se suma a ello, que tampoco identificó los derechos presuntamente lesionados ni los perjuicios ocasionados; y, f) Se incumplió el principio de inmediatez, considerando que la resolución del contrato fue el 1 de julio de 2021, empleando incorrectos medios de defensa y fuera del procedimiento establecido para el fin que pretendía; por lo que, impetró que se deniegue la tutela.

Ante la consulta de los Vocales de la citada Sala Constitucional respondió que:    1) La resolución de contrato fue por necesidad institucional, y si bien, faltaban dos meses para su cumplimiento, la peticionante de tutela no reclamó esa situación; tampoco interpuso recurso de revocatoria, y ante su solicitud de reincorporación, aquella fue respondida de forma motivada y fundamentada, de acuerdo a los términos del contrato suscrito con la prenombrada; no habiendo emitido acto administrativo alguno, como erróneamente entendió la accionante; y, 2) La nota “070” que indicó la aludida, fue leída por el Jefe Regional Oruro del MMAYA; pese a que era interna; empero, no constaba aquello; ya que, no existía  firma de la impetrante de tutela.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 009/2022 de 25 de enero, cursante de fs. 129 a 136 vta., concedió en parte la tutela impetrada, disponiendo se proceda a la reincorporación o a la cancelación del salario devengado y aguinaldo o las duodécimas, en relación a los meses que faltaban para el cumplimiento del contrato, recomendando que “…cualquier Resolución de Contrato Administrativo de Personal debe realizarse de manera explicativa, de manera fundamentada a efecto que no exista este tipo de observaciones por parte de los administrados” (sic); y, denegó la tutela en relación a la modificación de ítem eventual a uno permanente y medidas cautelares; sin costas ni costos procesales o multa alguna; con base en los siguientes fundamentos:     i) Se cumplió con el principio de inmediatez, considerando que el acto lesivo era de julio de 2021, y la acción de amparo constitucional fue interpuesta en noviembre del citado año; ii) Existía un “caos” argumentativo en la forma que se planteó esta acción de defensa; sin embargo, discerniendo la pretensión de la impetrante de tutela, y la conexitud entre los hechos, derecho y la petición, el real perjuicio era la desvinculación laboral; iii) La peticionante de tutela trabajó en EMAGUA, mediante contrato a plazo fijo, el cual culminaba el 31 de agosto de 2021; empero, por Nota DGE-0436-EMAGUA/2021, se le anunció la resolución del mismo, sin mayor explicación al respecto; por lo que, solicitó explicación a través de nota presentada el 27 de julio del citado año, y el 10 de agosto de ese año, pidió su reincorporación, petición que fue negada por Nota CITE: GNJ-UJA-0050-EMAGUA/2021; posteriormente, requirió al Ministro demandado, la tramitación del recurso jerárquico; iv) De la lectura de las notas que alegó la accionante eran actos de impugnación, y no se evocó en ninguna de esas misivas tal situación, sólo pidió explicación de la causa de aquella decisión; por lo que, la empresa codemandada no activó el procedimiento administrativo; v) La “…Nota Interna GT-0070-IN/2021 emitida por el Jefe Departamental de Oruro…” (sic), fue lecturada en el verificativo de audiencia de garantías, misma que tampoco justificó la disolución de dicho acuerdo laboral, no siendo suficiente la simple evocación de la norma de previsión, vulnerando su derecho al trabajo digno; y, vi) No es posible desconocer la naturaleza de la relación laboral eventual, caracterizada por la temporalidad; en cuyo caso, no correspondía la petición de tramitación de ítem permanente.

Ante la solicitud de enmienda, complementación y aclaración impetrada por el Ministro demandado, respecto a la falta de pronunciamiento sobre la legitimación pasiva, y a quienes alcanzaba la Resolución constitucional que se dictó; de igual forma, el Director codemandado pidió establecer el plazo para el cumplimiento de dicha decisión; en sustanciación y resolución la referida Sala Constitucional determinó que el Ministro demandado carecía de legitimación pasiva; y, respondiendo a lo segundo señalando que: “…se ha dado dos opciones de acuerdo a la mejor administración que pueda realizar, por cuánto se ha determinado por un lado la posible reincorporación o el pago de acuerdo a la situación que vea esta Entidad, para el efecto y para que podamos cumplir, vamos a señalar un plazo razonable de quince (15) días hábiles, a efecto de que haga conocer este Tribunal cuál fue la determinación y los alcances del cumplimiento de este acto, con ello queda complementada” (sic.).