SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1556/2022-S2

La parte impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de juez imparcial, igualdad de las partes, valoración razonable de la prueba, fundamentación, motivación y congruencia, y a la tutela judicial efectiva; alegando que, dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) de varios predios, entre ellos el de su propiedad denominado “LA LOMA DEL IMPERIO”, interpuso demanda contenciosa administrativa; a tal efecto, las Magistradas demandadas emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 17/2021 de 14 mayo, declarando improbada la misma, manteniendo firme y subsistente la RS 18760; careciendo dicho fallo de una debida fundamentación, motivación y congruencia.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  La fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales o administrativas como componentes del debido proceso

Sobre el tema, la SCP 0299/2021-S2 de 15 de julio, sostuvo que: “…la jurisprudencia constitucional refirió que la fundamentación y motivación que realice un servidor público a tiempo de emitir una determinación, debe exponer con claridad los motivos que sustentaron su decisión, entre otras la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre sostuvo: ‘…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

(…)

Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’.

Por su parte, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, remarcó: ‘La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados…’” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  El principio de congruencia como elemento del debido proceso. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, sostuvo que este principio es entendido en el ámbito procesal: “…como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia” (el resaltado y subrayado son nuestros).

Razonamiento que fue reiterado a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0255/2014, 0704/2014 y 0735/2020-S2.

Por su parte, la SCP 1083/2014 de 10 de junio, en cuanto a ese principio estructurante del debido proceso, expresó que: “El debido proceso se integra por diferentes elementos que viabilizan las garantías mínimas del justiciable; así, la congruencia de las resoluciones judiciales, constituye el debido proceso. Al respecto, Guillermo Cabanellas, entiende al principio de congruencia como: ‘Oportunidad, conveniencia entre preguntas y respuestas; entre demandas y concesiones o resoluciones. II Conformidad entre el fallo judicial y las pretensiones plateadas por las partes.

Las sentencias deben ser congruentes con las súplicas de las demandas, de su contestación o de su reconvención, sin que hechos posteriores a la discusión escrita puedan modificar los términos en que fue trabada la litis. La discrepancia entre sentencia y demanda permite los recursos establecidos por los códigos de procedimiento…’.

En el marco de la premisa anterior y, desde una óptica doctrinal, la congruencia de las resoluciones judiciales amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión” (énfasis añadido).

III.3.  Análisis del caso concreto

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a evidenciar que, como emergencia del proceso de SAN-SIM, respecto al Polígono 113, el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia emitió la RS 18760 de 8 de junio de 2016, que dispuso -entre otras determinaciones-, declarar tierras fiscales, a varios predios ubicados en el municipio de San Andrés provincia Marban del departamento de Beni, entre ellos, el denominado “LA LOMA DEL IMPERIO” de propiedad de Evelyn Edna Merrys de Ferrada -ahora accionante-; en mérito a ello, la prenombrada interpuso demanda contenciosa administrativa, impugnando la precitada Resolución, solicitando se declare la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo denunciado, resultando ser el Informe en Conclusiones de 16 de diciembre de 2014, del proceso de saneamiento correspondiente a su predio.

A tal efecto, las Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental -demandadas-, emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 17/2021 de 14 mayo, declarando improbada la referida demanda, manteniendo firme y subsistente la RS 18760.

Con carácter previo, es pertinente aclarar que, respecto a la acción de amparo constitucional planteada por la solicitante de tutela a la cual aludió en su informe el Director Nacional del INRA; en sentido de que, se encontraba pendiente de resolución por este Tribunal, la impugnación que presentó en cuanto a lo determinado por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni -con NUREJ 8046309-, identificada a raíz del retiro del indicado mecanismo de defensa; de la revisión del Sistema de Gestión Procesal, se evidenció que la Comisión de Admisión de este Tribunal a través de la providencia de 8 de noviembre de 2021, señaló que el trámite en relación a dicha acción tutelar concluyó; en consecuencia, ya no es posible la existencia de dobles pronunciamientos y/o resoluciones contradictorias sobre un mismo asunto, correspondiendo en tal sentido ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

Establecidos con precisión los antecedentes procesales concernientes a la presente causa, se advierte que la parte peticionante de tutela denuncia    -entre otros aspectos- falta de fundamentación, motivación y congruencia en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 17/2021; en ese marco, incumbe verificar en primera instancia los argumentos esgrimidos en la demanda contenciosa administrativa formulada, para así determinar si las autoridades demandadas los consideraron o no a tiempo de emitir la decisión correspondiente:

a)   La RS 18760, reconoció únicamente una superficie de 500 ha en posesión legal, declarando tierra fiscal la superficie de 3 433,7981 ha; resultados obtenidos del viciado proceso de saneamiento, en especial del Informe en Conclusiones de 16 de diciembre de 2014, el Informe Técnico Legal UDSABN 301/2015 de 27 de abril y el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN 206/2016 de 25 de febrero;

b)   En el referido Informe en Conclusiones del proceso de saneamiento, se efectuó una inadecuada interpretación de la normativa agraria vigente, relativa a las áreas efectivamente aprovechadas en actividad ganadera del predio “LAS LOMAS DEL IMPERIO”; toda vez que, en la carpeta del indicado proceso se encuentra registrada la información obtenida del relevamiento de campo, y demuestra que en dicha propiedad se contó con 450 cabezas de ganado vacuno de la raza nelore, 3 equinos y      6 acémilas de raza criolla, habiéndose constatado además la marca y su registro respectivo, también inventariar la infraestructura ganadera, su ubicación y superficie de cada una de ellas. Pese a ello, el citado Informe dispuso no reconocer la carga animal de ese predio por un error de forma que cometió, al consignarse la denominación del fundo como “IMPERIO” y no como “LA LOMA DEL IMPERIO”; error que ameritaba su intimación para su corrección, hecho que ocasionó que se clasifique a la propiedad como una mediana agrícola, reconociendo como derecho posesorio la superficie de 111,5115 ha de las 3 933,7981 ha mensuradas; declarando como tierra fiscal la superficie de 3 822,2866 ha, omitiendo valorar los parámetros reales de cumplimiento efectivo y actual de la FES como corresponde;

c)    Si bien dentro del término legal presentó los certificados de marca corregidos en relación al nombre correcto del predio; no obstante, se emitió el Informe Técnico Legal UDSABN 301/2015, el cual empeoró el caso y lo apartó del debido proceso; puesto que, el funcionario relator del INRA señaló sin ninguna prueba, que durante el relevamiento de información en campo no se consignó ninguna mejora ni infraestructura que acredite actividad ganadera, calificando el predio como una pequeña propiedad agrícola, disponiendo que no había actividad antrópica anterior a 1996, declarando la ilegalidad de la posesión, apartándose nuevamente de la normativa agraria vigente y la verdad material;

d)   Se transgredió el derecho al debido proceso; ya que, su argumento es totalmente falso, al haber demostrado con prueba preconstituida la existencia de la infraestructura y actividad productiva ganadera suficiente, cuya posesión se remonta a una fecha anterior al 18 de octubre de 1996; por lo que, se comprobó posesión legal y cumplimiento de la FES;

e)   Posteriormente, se emitió el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN 206/2016, el cual dispuso lo siguiente: ‘“se evidencia la existencia de actividad antrópica anterior al año 1996”’ (sic); el mismo que en su parte legal cometió el mismo error plasmado y denunciado del anterior Informe Técnico, haciendo referencia a la inexistencia de mejoras e infraestructura ganadera del predio “LA LOMA DEL IMPERIO”, personal asalariado y maquinaria propia de un propiedad empresarial, clasificando al fundo como una pequeña ganadera, reconociendo únicamente la superficie de 500 ha, y declarando como tierra fiscal la superficie de 3 433,7981 ha; y,

f)     La mala interpretación de la normativa agraria y de la prueba por parte del INRA, también ocasionó que se desconociera el derecho de posesión legal, determinado que el predio “LA LOMA DEL IMPERIO” se constituía en una posesión legal, trasgrediendo las normas legales determinada por la Disposición Transitoria Octava de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, “…pese a contar con tod[a]s las prueba[s] técnico y legal que demostraba la legalidad de la posesión” (sic).

Ahora bien, de acuerdo al principio de pertinencia, la Sentencia cuestionada debe circunscribirse necesariamente a los argumentos que contiene la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la impetrante de tutela descritos en líneas precedentes; en ese entendido, a efectos de analizar si el mencionado fallo es congruente y contiene la debida fundamentación y motivación, corresponde conocer los extremos que lo sustentan:

1)    Aclaró que se tomó en cuenta únicamente las conclusiones del último Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN 206/2016, y no en los que lo precedieron, realizando una descripción de todo lo consignado en la ficha catastral levantada durante el relevamiento de información en campo del predio denominado “LA LOMA DEL IMPERIO”, elaborado el 30 de noviembre de 2011, lo descrito referente al formulario de verificación de la FES de campo, así como, lo registrado en el formulario de mejoras; señala el memorial presentado por la accionante el 31 de diciembre de 2010, referido al registro de marca de ganado, haciendo una descripción detallada de la documental y bienes muebles, consignados en esas actividades;

2)    Seguidamente, se remitió al Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio de 16 de diciembre de 2014, relativa a la acreditación de la propiedad del ganado que sugería otorgar la superficie 111,5115 ha como mediana propiedad agrícola; extremo que fue objetado por la peticionante de tutela, mediante memorial de 22 del mismo mes y año, adjuntando documental sobre el registro de la marca de ganado, desvirtuando lo señalado en el indicado informe, pidiendo sea considerada a efectos del reconocimiento de la carga animal y el cumplimiento de la FES, corrigiendo el error con relación al registro de marca; ya que, durante el relevamiento de información en campo, se presentó el mismo con la denominación equivocada de predio “EL IMPERIO”; así como, otro escrito de 26 de igual mes y año, otorgado por el Gobierno Autónomo Municipal de San Andrés, respecto a la marca “Jm”, de fundo “LA LOMA DEL IMPERIO”;

3)    En respuesta a los predichos memoriales, se emitió el Informe Técnico Legal UDSAN 301/2015, señalando que las citadas marcas no acreditaban la actividad ganadera; puesto que, en el Registro de Mejoras no se consigna infraestructura ni mejora que acredite dicha actividad, sugiriendo declarar tierra fiscal la totalidad de la superficie; Informe que fue aprobado por el Director Departamental Beni del INRA por decreto de 27 de abril de 2015; a cuyo efecto, la impetrante de tutela interpuso recurso administrativo, resuelto por RA UDAJBN 148/2015 de 14 de junio, rechazando el recurso planteado; presentando el 8 de julio del indicado año, solicitud de medidas correctivas y control de calidad ante la Dirección Nacional del INRA, respondido a través del Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN 206/2016, concluyendo que el predio no contaba con mejoras ni infraestructura propia para el desarrollo correspondiente a una propiedad empresarial con actividad ganadera; tampoco tenía personal asalariado, maquinaria, además, de no adjuntar registro de marca “I”; empero, al evidenciar que hubo actividad antrópica en el inmueble, anterior a 1996, sugirió beneficiarla como poseedora legal sobre la superficie de 500 ha, clasificándola como pequeña propiedad con actividad ganadera;

4)    Analizados esos antecedentes, se estableció que la solicitante de tutela no hubiese acreditado la propiedad de su ganado con la presentación de su registro de marca “JR”, el cual no coincidió con el consignado en la ficha catastral, tampoco en el formulario de verificación de la FES en campo, al designar el nombre del predio distinto; vale decir, “EL IMPERIO”; y, si bien actualizó el nombre del predio, a “LOMA DEL IMPERIO” respecto a las marcas del ganado; no obstante, tampoco las mismas coincidieron con las asentadas en la ficha catastral ni con el formulario de la FES de campo, y menos estas diferencias fueron aclaradas de forma alguna por la accionante -beneficiaria del predio- durante todo el proceso y en los momentos que fija la norma agraria, pese a la obligatoriedad del ganadero de registrar las marcas que utilizan para la individualización de su ganado;

5)    Con relación al análisis del Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN 206/2016, reiteraron lo descrito en el mismo, haciendo referencia al art. 41 de la LSNRA respecto a la propiedad empresarial, así como, al DS 29215, cuya norma establece -entre otros aspectos- que la verificación directa en el terreno, es el medio idóneo de comprobación del cumplimiento de la FES y que todo otro medio es complementario. En ese marco, de los elementos colegidos durante el relevamiento de información en campo, se evidenció que el predio “LA LOMA DEL IMPERIO” al margen de la carga animal, se identificaron mejoras que no demuestran la actividad empresarial en los términos establecidos en el art. 41 de la referida Ley, por cuanto la norma es precisa al establecer que debe demostrarse el empleo de capital suplementario, personal asalariado y medios técnico mecánicos modernos; aspectos que no fueron demostrados por parte de la solicitante de tutela, quien tampoco acreditó su registro en la entidad competente, vale decir FUNDEMPRESA, salvo la presentación de cierta documentación de vehículos y un tractor, intentando confundir a la autoridad administrativa, introduciendo documental que no corresponde al fundo;

6)    Si bien el citado Informe Técnico, bajo un análisis escueto determinó el reconocimiento a favor de la accionante, de la superficie de 500 ha correspondiente a una pequeña propiedad ganadera; empero, dichas conclusiones no se encuentran apartadas de la norma; puesto que, durante la verificación de las actividades productivas, lo que se constató fue el cumplimiento de la FES, en los términos establecidos por el art. 165 del DS 29215, que al margen del corral en construcción y los atajados, no se evidenció ninguna otra infraestructura ganadera; por lo que, las conclusiones arribadas por el INRA en el referido Informe Técnico, se encuentran enmarcadas dentro de la norma agraria vigente, contenido en la mencionado Decreto Supremo; comprobando también, la concurrencia de lo previsto en el art. 179 del mismo cuerpo normativo, concerniente al incumplimiento de las características de una propiedad empresarial, no acreditando la vulneración del debido proceso hasta la etapa de saneamiento del predio en cuestión;